Luk

Kolofon

Titel: INDENRIGSMINISTERIET 1848-1998
Udgiver: Indenrigsministeriet.
Ansvarlig institution: Indenrigsministeriet.
Copyright: Indenrigsministeriet.
Emneord:
Resumé:
Sprog: dansk
Den elektroniske versions ISBN: -
Den trykte versions ISBN: -
Version: 1.0
URL: http://www.im.dk/
Dato: 19990205
Format: html, gif, jpg, pdf.
Inventarliste: spacegif.gif; wwwbag.jpg; krone2.gif; img002.gif; img034.gif; img122.gif; img150.gif; img151.gif; img001.jpg; img002.jpg; img003.jpg; img004.jpg; img005.jpg; img006.jpg; img007.jpg; img008.jpg; img009.jpg; img010.jpg; img011.jpg; img012.jpg; img013.jpg; img014.jpg; img015.jpg; img016.jpg; img017.jpg; img018.jpg; img019.jpg; img020.jpg; img021.jpg; img022.jpg; img023.jpg; img024.jpg; img025.jpg; img026.jpg; img027.jpg; img028.jpg; img029.jpg; img030.jpg; img031.jpg; img032.jpg; img033.jpg; img035.jpg; img036.jpg; img037.jpg; img038.jpg; img039.jpg; img040.jpg; img041.jpg; img042.jpg; img043.jpg; img044.jpg; img045.jpg; img046.jpg; img047.jpg; img048.jpg; img049.jpg; img050.jpg; img051.jpg; img052.jpg; img053.jpg; img054.jpg; img055.jpg; img056.jpg; img057.jpg; img058.jpg; img059.jpg; img060.jpg; img061.jpg; img062.jpg; img063.jpg; img064.jpg; img065.jpg; img066.jpg; img067.jpg; img068.jpg; img069.jpg; img070.jpg; img071.jpg; img072.jpg; img073.jpg; img074.jpg; img075.jpg; img076.jpg; img077.jpg; img078.jpg; img079.jpg; img080.jpg; img081.jpg; img082.jpg; img083.jpg; img084.jpg; img085.jpg; img086.jpg; img087.jpg; img088.jpg; img089.jpg; img090.jpg; img091.jpg; img092.jpg; img093.jpg; img094.jpg; img095.jpg; img096.jpg; img097.jpg; img098.jpg; img099.jpg; img100.jpg; img101.jpg; img102.jpg; img103.jpg; img104.jpg; img105.jpg; img106.jpg; img107.jpg; img108.jpg; img109.jpg; img110.jpg; img111.jpg; img112.jpg; img113.jpg; img114.jpg; img115.jpg; img116.jpg; img117.jpg; img118.jpg; img119.jpg; img120.jpg; img121.jpg; img123.jpg; img124.jpg; img125.jpg; img126.jpg; img127.jpg; img128.jpg; img129.jpg; img130.jpg; img131.jpg; img132.jpg; img133.jpg; img134.jpg; img135.jpg; img136.jpg; img137.jpg; img138.jpg; img139.jpg; img140.jpg; img141.jpg; img142.jpg; img143.jpg; img144.jpg; img145.jpg; img146.jpg; img147.jpg; img148.jpg; img149.jpg; img152.jpg; img153.jpg; img154.jpg; img155.jpg; img156.jpg; img157.jpg; img158.jpg; img159.jpg; img160.jpg; img161.jpg; img162.jpg; img163.jpg; img164.jpg; img165.jpg; img166.jpg; img167.jpg; img168.jpg; img169.jpg; img170.jpg; img171.jpg; img172.jpg; forord.htm; forside.htm; indhold.htm; kap01.htm; kap02.htm; kap02_1.htm; kap02_2.htm; kap02_3.htm; kap02_4.htm; kap02_5.htm; kap03.htm; kap03_1.htm; kap03_2.htm; kap03_3.htm; kap04.htm; kap04_1.htm; kap04_2.htm; kap04_3.htm; kap05.htm; kap05_1.htm; kap05_2.htm; kap05_3.htm; kap06.htm; kap07.htm; kap07_1.htm; kap08.htm; kap08_1.htm; kap08_2.htm; kap09.htm; kap09_1.htm; kap09_2.htm; kap09_3.htm; kap10.htm; kap10_1.htm; kap10_2.htm; kap10_3.htm; kap10_4.htm; kap10_5.htm; kap11.htm; kap12.htm; kap12_1.htm; kap13.htm; kap13_1.htm; kap14.htm; kap14_1.htm; kap15.htm; kap15_1.htm; kap15_2.htm; kap16.htm; kap16_1.htm; kap17.htm; kap17_1.htm; kap18.htm; kap18_1.htm; kap19.htm; kap19_1.htm; kap19_2.htm; kolofon.htm; ren.htm

Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til:
Indenrigsministeriet
Christiansborg Slotsplads 1
1218 København K
Telf.: +45 33 92 33 80
Telefax: +45 33 11 12 39

e-post: x-400: C=dk; A=dk400; P=inm; S=inm
Internet: inm@inm.dk

INDENRIGSMINISTERIET 1848-1998

Udgivet af Indenrigsministeriet i anledning af ministeriets 150-års jubilæum den 24. november 1998

Artikler af

Ole Asmussen, Niels Elkær-Hansen, Knud Enggaard, Mogens Heide-Jørgensen, Marius Ibsen, Niels Jørgen Mau Pedersen, Kresten Philipsen, Henning Strøm og Jens Vedsted-Hansen

Redaktion ved Mogens Heide-Jørgensen

Teknisk tilrettelægning ved Lennart Nilsson

Til værkets trykning er tilskud ydet af Dronning Margrethe og Prins Henriks Fond, hvorfor Indenrigsministeriet bringer sin ærbødige tak.

• Indholdsfortegnelse

• Kolofon
• Publikation med billeder

Indhold

Forord ved indenrigsminister Thorkild Simonsen

I. HISTORISK DEL

Mogens Heide-Jørgensen
Indenrigsministrene og ministeriets love 1848-1998

Indenrigsministeriets opgaver og organisation 1848-1998

II. ARTIKLER

Ole Asmussen
Principperne bag den kommunale inddeling

Niels Elkær-Hansen
Statsamterne

Knud Enggaard
Set fra en ministers stol

Marius Ibsen
Indenrigsministeriet og kommunerne

Niels Jørgen Mau Pedersen
Aftalesystemet mellem staten og kommunerne – opgaver og udfordringer

Kresten Philipsen
Ministeriet, selvstyret og amterne – en kærlig trekant!

Henning Strøm
Hovedstaden – før, nu eller aldrig

Jens Vedsted-Hansen
Opbrud i europæisk flygtningebeskyttelse

Forord

Som formand for Kommunernes Landsforening og som borgmester i Århus har jeg i mange år haft lejlighed til at se ind gennem Indenrigsministeriets vinduer. Da jeg i oktober 1997 satte mig til rette i indenrigsministerens kontor, havde jeg derfor på en måde følelsen af at være i mit andet hjem. Sådan er det vel også gået de mange tidligere kolleger, som efter kortere eller længere tids kommunal virksomhed er rykket ind i Indenrigsministeriet. De må ligesom jeg have haft en fornemmelse af at være på hjemmebane, selvom ansvaret naturligvis er af en anden karakter. Men uanset om nye indenrigsministre er gået til arbejdet med eller uden kommunal erfaring, har de altid kunnet føle sig trygge ved at være omgivet af en dygtig stab af medarbejdere med tradition for kompetent og grundigt arbejde.

Indenrigsministeriet har lige siden sin oprettelse i 1848 været kommunernes ministerium, men samtidig har det gennem de forløbne 150 år taget sig af mangfoldige andre større og mindre sagsområder.

Vi har ment, at 150 års jubilæet den 24. november 1998 bør fejres med et skrift som det foreliggende. Heri vil man finde artikler om emner med relation til Indenrigsministeriets klassiske anliggender – kommuner, amtskommuner og statsamter -og om udlændingelovgivningen, ministeriets nyeste opgave. Jubilæet er samtidig en passende anledning til at se tilbage på Indenrigsministeriets udvikling. Tilbageblikket tages dels under en historisk synsvinkel, der spænder fra 1848 til nutiden, dels med en tidligere indenrigsministers personlige oplevelser som udgangspunkt.

Jeg takker festskriftets forfattere for, at de har villet bidrage til at markere Indenrigsministeriets runde fødselsdag.

Thorkild Simonsen

Billede
Indenrigsminister Thorkild Simonsen i ministerværelset i Den røde Bygning. Gennem vinduet t.h. skimtes Proviantgården, som Rigsarkivet og Foketinget benytter. Udsigten fra venstre vindue er til den såkaldte Posthusfløj, hvis stueetage huser Indenrigsministeriets administrationskontor. Fot. Henrik Petit 1998.

Indenrigsministrene og ministeriets love
1848-1998

Af kontorchef dr.jur. Mogens Heide-Jørgensen

I værelset, der støder op til Indenrigsministeriets smukke og traditionsrige sal, og som passeres af enhver med ærinde til minister eller departementschef, er ophængt portrætter af det godt halvt hundrede mænd og kvinder, der har styret Indenrigsministeriet fra 1848 til jubilæumsåret. Bortset fra ministrene fra den nyeste tid har de fleste af personerne bag disse ansigter næppe undgået glemslen. Enkelte – Bang, Ørsted, Monrad, Lehmann, Estrup, Klaus Berntsen, Munch, Ove Rode, Knud Kristensen – tilhører Danmarkshistorien, men bortset fra Rode af andre grunde end den, at de har været indenrigsministre. Om de fleste af de afdøde gælder, at kendskab til dem forudsætter ganske indgående viden om vor politiske historie. I almindelighed overgives kun regeringschefers navne til eftertiden; i historiens lys er det utaknemmeligt at skære hakkelse i et fagministeriums rejsestald. 150-års jubilæet er derfor en god anledning til at holde revy over den række af personer, der har stået i spidsen for Indenrigsministeriet siden dets oprettelse.

En personalhistorisk synsvinkel er nødvendig men ikke tilstrækkelig. Ministre har del i lovgivningsmagten, og deres indsats og betydning kan måles på de love, som de har fået igennem Rigsdagen, fra 1953 Folketinget. Målestokken er naturligvis ikke nøjagtig. Mange ministre har kontrasigneret love, for hvis forberedelse deres forgængere har været ansvarlige, og en minister kan øve indflydelse på samfundsudviklingen, uden at det er muligt at spore denne påvirkning i lovgivning. Endelig kan én lov give ministeren brede bemyndigelser til administrativ styring af vigtige områder. Den berømte Augustlov af 1914 (side 111) gav fx indenrigsminister Rode hjemmel til ved et utal af bekendtgørelser at regulere snart sagt hele produktions- og forsyningslivet i Danmark. Med disse – ganske væsentlige – forbehold kan indenrigsministrenes betydning illustreres med en oversigt over de love, som deres navne er knyttet til.

Billede
Den røde Bygning ved århundredskiftet. Indenrigsministeriets adresse var Slotsholmsgade 2, nu Christiansborg Slotsplads 1. Tegningen skyldes en ukendt kunstner, der i 1905 udsmykkede en kalligraferet hilsen fra Indenrigsministeriets medarbejdere til kontorchef, kancelliråd P.F. Schou, der i dette år tog sin afsked som 77-årig efter 38 år som kontorchef.

Endnu et forbehold må føjes til de nævnte. En minister skal tænke, administrere, forhandle og tale. Rigsdags- og Folketingstidende har sørget for, at talerkunsten er den, det er lettest at dokumentere og sammenligne; men noget entydigt vidnesbyrd om ministres indsats og betydning kan evnen som taler aldrig blive. Nogle indenrigsministre – et oplagt eksempel er Aksel Møller, minister 1950-53 – har brugt megen energi på at udarbejde formfuldendte taler, som det endnu i dag er en nydelse at læse, men som må have stjålet kræfter fra andre nok så vigtige gøremål. Andre, der som Kjærbøl (1953-55) med sig selv har vidst, at de manglede evnen til at give en mundtlig fremstilling en elegant form, har holdt sig til embedsapparatets oplæg – slået automatpiloten til, som det hedder – men kunne være effektive administratorer og stærke politikere. Jo længere man kommer op til nutiden gør det sig gældende, at ministre udtaler sig i Folketinget på grundlag af embedsmandspapirer. Da hovedvægten i folketingsarbejdet i vore dage ligger i udvalgene, kommer ministre ikke ofte ud for på Folketingets talerstol at skulle gribe bolde i luften. I ældre tid skrev ministre derimod deres taler selv; oprindeligt var det end ikke tilladt at oplæse manuskripter i Rigsdagen. Rigsdagstidende gav derfor et anderledes levende indtryk af, hvordan forhandlingspositioner byggedes op og forskød sig i forhold til hinanden og af ministres evne til at beherske materien og finde politiske løsninger.

Derfor gengives citater af indenrigsministres taler kun for tiden indtil 1953. Fra da af har etkammersystemet og stramninger af Folketingets forretningsorden gjort indlæggene kortere og givet den embedsmæssige manuskriptudarbejdelse et ofte mærkbart præg på talerne. – På den anden side er det, jo nærmere man er fremme ved nutiden, muligt på grundlag af andre kilder at give bidrag til en karakteristik af indenrigsministrene. Herom rummer erindringslitteratur, levnedsberetninger, monografier og den almindelige Danmarkshistorie i øvrigt et fyldigt materiale.

Den følgende fremstilling er lagt til rette fra disse synspunkter, men således at den nuværende og de nulevende forhenværende ministre alene skildres i det omfang, det er sket i Biografisk Leksikon. Kun afdøde indenrigsministre omtales nærmere, idet dog de ministre, der har fungeret uden at være udnævnt – fx statsminister Neergaard 1920, justitsminister Thestrup 1969 – forbigås. Derimod medtages ministre, der som fx justitsminister Simony 1854 og kultusminister Monrad 1860-61 har virket på posten med tilføjelsen ad interim. Enhver ministerpost er midlertidig, og den for så vidt overflødige latinske deklaration behøver ikke at udtrykke, at ministeren kun passer løbende forretninger. Som midlertidig indenrigsminister fik Monrad et langt større lovgivningsarbejde fra hånden end som "rigtig" kultusminister. – På en plads for sig står socialdemokraten Th. Stauning, der i de sidste to år af Zahles radikale regering 1913-20 styrede, hvad der kaldtes Indenrigsministeriets afdeling for sociale sager ved rørende arbejderforhold. Stauning var ikke indenrigsminister, det var Rode, men han havde 1918-20 ministeransvar for en del af Indenrigsministeriet og hører dermed til i rækken af indenrigsministre, skønt hans portræt ikke er ophængt blandt disse.

I forrige århundrede var indenrigsministerens sagsområde langt det største, man kunne betro et regeringsmedlem. I samtiden taltes jævnligt om det alt for store Indenrigsministerium, når den ene minister efter den anden (Estrup, Skeel, Finsen, Ingerslev) måtte trække sig tilbage af helbredshensyn. Rigsdagstidende i ministerialsystemets første 3 år viser, at sager, der angik indenrigsministeren, optog mellem en fjerdedel og en tredjedel af spaltepladsen; i Monrads første ministerår nærmer man sig halvdelen. Også efter at landbrug, kommunikation og handel var blevet udskilt fra ministeriet mellem 1894 og 1908, kom der år, hvor indenrigsministerens arbejdsbyrde nærmede sig det umenneskelige. Ove Rode stod som minister under 1. verdenskrig for alle de regulerings- og forsyningspolitiske indgreb, der ramte befolkning og erhverv. Med 50 love på ét år (1918) er han den indenrigsminister, som i denne henseende har rekord i lovproduktion. Året 1920 er lovgivningsmæssigt det frugtbareste, idet 64 love udkom med indenrigsministerens kontrasignatur, men i dette år – genforeningsåret med særlovene for de sønderjyske landsdele – afløste fem ministre hverandre (Rode/Stauning, Oxholm, Vedel, Berg). Kun året 1947 kan opvise en lignende gennemtræk i ministerværelset (Kjær, Arnth Jensen, Alsing Andersen, Smørum). Andre ekstremer er, at der i de politiske kampår 1877 og 1886 ikke vedtoges nogen lov på Indenrigsministeriets område, at Bertel Dahlgaard med 11 år på posten (1929-40) er den, der har siddet længst, og at Oxholm med 4 dage (1920) har opholdt sig kortest tid på ministerposten. Endelig bør optegnes, at 8 indenrigsministre var eller senere blev regeringschefer: Bang, Ørsted, Monrad, Fonnesbech, Estrup, Hørring, Klaus Berntsen og Knud Kristensen.

I modsætning til, hvad der gælder om statens tjenestemænd, kræver Grundloven ikke, at ministre har dansk indfødsret. Eksempler på, at kongerigets ministre har været udlændinge, findes ikke, men nok på delvis udenlandsk afstamning. Tre indenrigsministre har været af halvt norsk herkomst (Unsgaard, Monrad, Krieger), én af halvt svensk (Munch) én af halvt islandsk (Finsen) og én af halvt tysk (Lehmann) afstamning. Ove Rode havde med sin norske studentereksamen og sin moders 2. ægteskab med en nordmand stærke relationer til Norge. Det må være fremtiden forbeholdt at se Indenrigsministeriet styret af en minister med tyrkisk, pakistansk eller anden indvandrerbaggrund.

Det kræves ikke heller, at ministre skal være ustraffede. At Højesteret i 1842 idømte Orla Lehmann 3 måneders fængsel for presseforseelser, hindrede ham ikke i at overtage Indenrigsministeriet i 1861. Og Sigurd Berg, som Rigsretten i 1910 anså med en svær bøde for ikke at ført tilstrækkeligt tilsyn med den af justitsminister Alberti ledede sparekasse, kunne blive indenrigsminister i 1920. Hvad der i øvrigt måtte være af oplysninger om straffe overgået senere indenrigsministre, tilhører privatlivet.

Indenrigsministeren har som medlem af regeringen altid været omfattet af de samme regler som dem, der gælder for dennes øvrige medlemmer.

Junigrundlovens § 19 bestemte, at kongen udnævner og afskediger "sine" ministre, men tilføjede, at hans underskrift under "de Lovgivningen og Regjeringen vedkommende Beslutninger giver disse Gyldighed, naar den er ledsaget af en Ministers Underskrift". Tilføjelsen afskaffede kongens enevoldsmagt uden at ophæve hans adgang til at påvirke regeringens sammensætning. Frederik VII’s personlige sym- og antipatier var en vigtig faktor i så henseende. Christian IX’s udnævnelse 1901 af en regering, der støttede sig til et flertal i Folketinget, ændrede traditionen; men først efter 1920 kan folketingsparlamentarismen uden forbehold siges at være brudt igennem. Undtagelsen, der bekræfter reglen, er de særlige forhold 1940-43.

Indenrigsministeren var i Frederik VII’s og i al fald en del af Christian IX’s regeringstid ikke anderledes stillet end de øvrige ministre, for så vidt som et dårligt forhold til kongen kunne være bestemmende ikke kun for ministerens, men for den samlede regerings forbliven. A.F. Kriegers demission 1859 i protest mod grevinde Danners indflydelse trak de øvrige ministre med sig. Indenrigsminister Orla Lehmanns fortsættelse som indenrigsminister i 1863 var det af personlige og politiske grunde Christian IX umuligt at acceptere; men i øvrigt havde denne det lettere end sin forgænger, for så vidt som regeringerne fra 1875 til 1901 bestod af Højrefolk, som kongen stod sig godt med.

Indtil 1860 var indenrigsministre (Bang, Rosenørn, Tillisch, Ørsted, Simony, Unsgaard, Krieger, v. Jessen) juridiske embedsmænd, der med undtagelse af den 76-årige Ørsted gik tilbage til tjenesten, når ministertiden var slut. Minister blev man af pligt. Hvervet var et trin på karrieren og ansås hverken som dennes højde- eller slutpunkt. De 9 første indenrigsministre havde eller fik senere rigsdagsmandat, men bortset fra Krieger uden at spille en rolle i første række. D.G. Monrad, indenrigsminister 1860- 61, den første indenrigsminister uden juridisk embedseksamen, var den første, som nåede ministerværdigheden alene i kraft af sit politiske talent. Også efterfølgeren Lehmann havde et navn som politiker mere end som embedsmand. Begge blev husket for deres opposition mod enevælden, deres medlemskab af Martsministeriet 1848 og deres hovedansvar for Junigrundlovens affattelse.

Billede
Selv om vi fik en fri forfatning i 1849, holdt ministerudnævnelser længe fast i enevældens former. Højres sidste indenrigsminister Ludvig Bramsen fik i 1899 denne håndskrevne "bestalling",her gengivet efter Bo Bramsens biografi fra 1968 om faderen.

Partidannelserne havde i 1850’erne lidet faste konturer. Til venstre stod Bondevennerne, de jyske med dr. Geert Winther og en tid A.F.Tscherning som ledere, medens I.A. Hansen og Balthazar Christensen tegnede øernes landbovenstre. De to grupper var dog ofte uenige om indenrigske hovedspørgsmål og havde divergerende forfatningsmæssige og nationalpolitiske anskuelser. – I centrum stod en betydelig gruppe nationalliberale, men med indbyrdes mere uensartede meninger end Bondevennerne. Monrad, Lehmann, Hall, Andræ og Krieger var de nationalliberale hovedkræfter. Forholdet til bondevennerne var spændt. Efter at alliancen fra 1848 mellem bondevenner og nationalliberale var kølnet, behandlede den nationalliberale presse bondevennerne med grænseløs overlegenhed. En bemærkning i det nationalliberale hovedorgan Dagbladet som denne:

satte ondt blod og blev citeret i det uendelige, men det nationalliberale åndshovmod gik ikke mindre ud over hof og fødselsaristokrati. – Til højre stod en mindre gruppe konservative, blandt hvilke Sponneck, Tillisch og Ørsted ragede op. Det var imidlertid let at finde rigsdags- og regeringsmedlemmer med anskuelser, der vanskeligt kunne rubriceres, eller som var i stadig bevægelse. Det sammenhold om en regerings politik, som er et must for nutidens ministre, var ukendt i vore første regeringer. I statsrådet indtog ministre jævnligt forskellige standpunkter til de sager, der lå for, blandede sig i hinandens anliggender, og lod undertiden særstandpunkter komme offentligt frem. Ministre kunne stemme mod hinanden på Rigsdagen, uden at det fik følger. Personlige kontakter mellem konge og fagminister om politiske forhold uden om førsteministeren var almindelige.

Billede
Valg til Rigsdagen, efter 1953 Folketinget, har bortset fra en periode i 1850’erne og 60’erne altid hørt under Indenrigsministeriet. Det første rigsdagsvalg var i efteråret 1849. Man manglede imidlertid valglister, dvs. fortegnelser over de stemmeberettigede. Indenrigsministeriets cirkulære af 7. august 1849 anmoder amtmændene om at formå kommunalbestyrelserne, og det vil sige medlemmerne personlig, til at producere listerne, da statens embedsmænd savnede det "kendskab til de lokale forhold, hvoraf hine er i besiddelse". På landet måtte de skrivekyndige sognepræster udføre eller føre tilsyn med dette arbejde. Indenrigsministeriets kopibog 1849 (Rigsarkivet fot.).

Efterhånden som partisystemet tog form i årene efter 1866-grundloven, trådte ministrenes politiske enhed stærkere frem, men navnlig fik politiske evner mindst lige så stor betydning som juridisk uddannelse og forhåndsindsigt i ministeriets område. Indenrigsminister for 2 måneder i Monrads regering 1864, stamhusbesidder Carlsen, nåede vel knap at gøre sig gældende, men den landmåleruddannede godsejer Estrup viste fra 1865 til 1869, at man kunne være en effektiv indenrigsminister uden embedsbaggrund og juridiske studier. Rigsdags- og kommunalbestyrelseserfaring og godsadministration var en god forskole til indenrigsministerposten. Godsejere som Fonnesbech (indenrigsminister 1870-74) og Skeel (1875-84) havde nok juridisk embedseksamen men aldrig brugt den i karriereøjemed. Godsejerne v. Haffner (1869- 70) og Ingerslev (1885-94) var henholdsvis officers- og landbrugsuddannet. Fra 1864 til systemskiftet 1901 havde kun 4 indenrigsministre – Tobiesen (1874-75), Finsen (1884-85), Hørring (1894-97) og Bardenfleth (1897-99) den juridisk-embedsmæssige baggrund, der var gængs i ministerstyrets første årti.

Af de 22 indenrigsministre før systemskiftet 1901 var de 17 jurister, deraf 2 doktorer og 1 licentiat. De øvrige havde en anden form for faguddannelse, for Carlsens og Estrups vedkommende dog uden studentereksamen og for så vidt angår Ingerslev med et påbegyndt, men ikke afsluttet juridisk studium.

I 1901 blev traditionen for ministerrekruttering brudt. Ingen af dem, der havde været ministre indtil da, blev det senere, og ingen fik sæde i Folketinget. Medens Landstinget hidtil var den almindelige stabelplads for kommende ministre, blev det efter 1901 Folketinget. Og forestillingen om, at juridisk eller anden akademisk uddannelse var praktisk for en indenrigsminister, trådte i baggrunden uden helt at forsvinde. Fra 1901 rykker ikke kun andre uddannelser, men efterhånden også ministre uden anden formel lærdom end den almindelige folkeskole ind i Indenrigsministeriet. Af denne kategori har Indenrigsministeriet siden systemskiftet haft 6 politiske chefer – Jensen-Sønderup (V) 1910-13, Knud Kristensen (V) 1940-42 og 1945, Jørgen Jørgensen (R) 1942-43, Jens Smørum (S) 1947-50 og Carl Petersen (S) 1955-57. Tilbøjeligheden til at besætte indenrigsministerposten med kommunalt erfarne politikere er meget udbredt uden på nogen måde at have karakter af en fast regel. Af de 35 indenrigsministre efter 1901 har to tredjedele haft kommunal baggrund; af de 12 ministre, som ikke har haft denne kvalifikation, var de 2 dog medlemmer af forretningsministerierne 1920 (Oxholm, Vedel). At manglen på kommunalpolitisk erfaring ikke er et svaghedstegn ses af, at P. Munch (R), Oluf Krag (V), Bertel Dahlgaard (R), Knud Kristensen (V) Kjærbøl (S), Hans Hækkerup (S) og Birte Weiss (S) tilhører denne gruppe. Et helt dominerende træk er derimod, at man efter 1901 ikke bliver indenrigsminister uden parlamentarisk erfaring. Bortset fra de to forretningsministre fra 1920 er venstreministeren Britta Schall Holberg (1982-86) og socialdemokraten Thorkild Simonsen (udnævnt 1997) undtagelserne, der bekræfter reglen. Påfaldende er i øvrigt, at det traditionelt kommunestærke parti Venstre ikke besatte indenrigsministerposten i de borgerlige koalitionsregeringer 1950-53 og 1968-71.

For ministerudnævnelser i moderne tid er det overhovedet karakteristisk, at formelle kvalifikationskrav ikke stilles. Man skal ikke være cand.jur. for at blive justitsminister, ikke teolog for at blive kirkeminister, ikke officer for at lede Forsvarsministeriet, ikke fagdiplomat for at overtage Udenrigsministeriet. Af de 35 indenrigsministre siden 1901 har 12 en akademisk uddannelse (4 cand. polit., 3 cand. mag., deraf 2 dr. phil., 3 cand.jur., 1 cand. polyt. og 1 journalistuddannet), 9 en faglig uddannelse inden for handel og håndværk m.v., 7 læreruddannelse, 6 almindelig folkeskoleuddannelse, og 2 studentereksamen uden senere formel uddannelse. Tallene giver sammenlagt 36, fordi én (Thorkild Simonsen) som både lærer- og håndværksuddannet er talt med to gange.

Indenrigsminister er pr. definition den, der leder Indenrigsministeriet. Fra 1950 til 1955 havde indenrigsministeren (Aksel Møller, fra 1953 Kjærbøl) titel af indenrigs- og boligminister og var chef for to administrative enheder, Indenrigs- og Boligdepartementerne. Da der ikke var personalefællesskab mellem dem, er der kun en terminologisk forskel mellem denne tilstand og den, der har foreligget i de perioder, hvor indenrigsministeren samtidig har styret andre ministerier. Det gjaldt indenrigsminister Jacob Sørensen (1973-75), som tillige var socialminister, indenrigsminister Thor Pedersen, der var minister for nordiske anliggender (1988-92) og økonomiminister (1992-93), og indenrigsminister Birte Weiss, som tillige var kirkeminister (1994- 96) og sundhedsminister (1996-97). Den boligministerielle lovgivning 1950-55 omtales derfor ikke, lige så lidt som der er grund til at komme ind på lovgivning under de øvrige "dobbeltministre".

Siden 1848 er godt 2.100 love udkommet med indenrigsministres kontrasignatur. Indenrigsministeriets lovproduktion dækkede i det første halve århundrede alle indenlandske civile opgaver med undtagelse af retsvæsen, sundhedsvæsen, skole og kirke. Der var for så vidt mere realitet i benævnelsen "indenrigs" end der er ved 150- års jubilæet. De følgende sider skal vise, hvordan Indenrigsministeriet og den lange række af ministre har bidraget til samfundets udvikling på de mange områder, som jubilaren har haft berøring med.

1848-1865
Fra Bang til Tillisch

P.G. Bang I 1848

Deputeret i Rentekammeret dr.jur. P.G.Bang var i efteråret 1848 udnævnt til men ikke tiltrådt som amtmand over Holbæk amt, da premier- og finansminister grev A.W. Moltke i oktober ansatte den 51-årige embedsmand som chef for et nyoprettet Departement for det Indre under Finansministeriet. Bang blev kort efter den første chef for det nye Indenrigsministerium, der etableredes den 24. november.

Bang var velanskrevet på grund af sin arbejdskapacitet og usædvanligt alsidige erfaring. Under enevælden havde han været dommer, professor, universitetskvæstor, nationalbankdirektør, jernbanekommissarius og kommissarius ved stænderforsamlingerne. Det var lige ved, at han også var blevet grundlovsfader. Christian VIII pålagde kort før sin død Bang at skrive et udkast til en ny forfatning, en overbygning på stænderforsamlingsordningen fra 1830’erne. Bang fik frie hænder til dette ellers med dødsstraf belagte attentat på Kongeloven, for det var åbenlyst, at kronprins Frederik (VII) manglede personlige forudsætninger for at fylde pladsen som enevældig monark. Han måtte på en eller anden måde umyndiggøres. Bangs i hast færdiggjorte forfatningsudkast var sikkert blevet grundlag for grundlovsarbejdet, om ikke kongens død i januar og begivenhederne i marts 1848 kuldkastede alle planer.

Den første indenrigsminister var altså en kapacitet men ingen politiker i nutidig forstand. Han søgte ikke politisk magt og ønskede ikke at komme med i Martsministeriet, men han stillede sig beredvilligt til rådighed for dem, der havde brug for hans sjældne arbejdskraft. På den konto blev han senere indenrigsminister to gange, i C.A. Bluhmes første ministerium 1852 og i 1854 i den af ham selv ledede regering. Personlig var Bang livet igennem fordringsløs og uforfængelig grænsende til det skødesløse, dertil frittalende og ubureaukratisk, så at han ofte stødte standsbevidste embedskolleger for hovedet.

I sin første ministertid tog Bang fat på tidens største indenrigspolitiske spørgsmål, landboreformerne. Han nedsatte en kommission af sagkyndige med amtmand senere indenrigsminister Unsgaard som formand. Den skulle dog kun kommentere de lovudkast, som Bang personligt førte i pennen – en krævende arbejdsform for en minister. Det gjaldt udjævning af den beskatningsmæssige forskel mellem landbrugsarealer, afløsning af hoveriet, begrænsning af adgangen til at sammenlægge små landbrug, afløsning af arvefæsteafgift og tiende, ophævelse af godsejernes ret til jagt på fæstebønders marker, og ophævelse af sædegårdenes ret til et vist antal pladser i amtsrådene. Mest kontroversielt var Bangs forslag om tvangsmæssig afståelse af fæstegods til bønderne uden fuld erstatning til godsejerne.

Billede
Peter Georg Bang (1797-1861)var indenrigsminister tre gange: november 1848-september 1849 under A.W. Moltke, januar 1852-april 1853 under Bluhme og december 1854-februar 1856 i den regering, som han selv var chef for. Bang blev cand.jur. 1816, dr.jur. 1820, fg. assessor i Landsover- samt Hof- og Stadsretten samme år, professor i romerret 1830 og tillige universitetskvæstor og nationalbankdirektør 1836. I 1845 blev han deputeret i Rentekammeret, men virkede også som kommissarius ved de kongerigske stænderforsamlinger 1846-1848. Han var medlem af Folketinget 1852-53 og 1855-56. Bang var finansminister nogle måneder i 1851, kultusminister 1851-52, premierminister 1854-1856 og fællesindenrigsminister nogle måneder i 1856. Han sluttede 1856 karrieren som justitiarius i Højesteret. Bang var en usædvanlig arbejdskraft og stod i første række blandt de mænd, der formidlede overgangen fra enevælde til folkestyre. Han gjorde en stor indsats for at liberalisere landbolovgivningen. Bang, der var blottet for repræsentative tilbøjeligheder, har ikke ladet sig portrættere til officielt brug. Kun fotografiet med den kalotprydede minister er bevaret. Kgl Bibl.

Forslaget var for radikalt til, at grev Moltke og andre storgodsejere kunne lade det passere. Ministrenes modstand fik Bang til at tage sin afsked i september 1849. Dermed måtte han uheldigvis afbryde et arbejde på et udkast til en ny kommunallovgivning, som han havde tænkt sig at forelægge for et andet hold sagkyndige, før det kom i Rigsdagen. Gerne havde man set, hvordan den utraditionelt tænkende Bang forestillede sig kommunernes styrelse lagt til rette under en fri forfatning.

Derimod løste Bang sin tredje store politiske opgave, udarbejdelse af den første lov om valg til Rigsdagen. Loven kom et par uger efter at Grundloven havde fået kongens underskrift og var grundlag for rigsdagsvalget efteråret 1849.

Ved sin udtræden af regeringen blev Bang direktør for domæneforvaltningen, hvor han kunne få sin lidenskab for landbrug og forstvæsen tilfredsstillet. Udadtil maskeredes grunden til hans demission som uenighed om udenrigspolitikken. Regeringen ville ikke, at offentligheden fik kendskab til den reelle fratrædelsesgrund.

M.H. Rosenørn 1849-51

Bangs afløser blev den 35-årige stiftamtmand over Island M.H. Rosenørn. Han havde i efteråret 1849 fået lov til at holde vinterferie i det klimamæssigt blidere Danmark og var i København, da A.W. Moltke – efter afslag på tilbud til to andre om indenrigsministerposten – spurgte Rosenørn, der straks slog til. Han opnåede så at blive befriet for sin nordatlantiske stilling, en post, der dengang var særlig besværlig ved uroen i befolkningen om øens fremtidige styreform. Måske var tilliden til Rosenørn begrænset. I al fald havde Moltke tænkt sig at gøre Bang til understatssekretær hos den nye minister, dels for at stive ham af dels for at berolige kredse, der så ministerskiftet som et dårligt varsel for landboreformernes skæbne. Rosenørn, der kendte Bang fra studietiden, havde imidlertid ikke lyst til som nærmeste underordnede at få sin gamle lærer, hvis personlighed var meget forskellig fra hans, og selv foretrak Bang "det mig saa kjære Domænedirectorat".

Ministergerningen var en opgave, som Rosenørn alvorligt forløftede sig på. Hans arbejdsevne og gennemslagskraft imponerede ikke, og han havde en uheldig hånd i landbo- og kommunalspørgsmålene. Som de øvrige ministre ønskede Rosenørn en forsigtig landboreformpolitik. For at berolige Rigsdagsoppositionen, der højrøstet krævede lovforslag, fandt han på at lade Bangs kontroversielle lovudkast publicere med et forord, hvori han på regeringens vegne lagde luft til dem. Det er forbavsende, at ministrene tillod dette politiske fejltræk, hvis virkning heller ikke udeblev. På Rigsdagen foreholdt man Rosenørn, at han arvet "hellige forpligtelser" efter Bang, og hvis han ikke ville opfylde dem, burde han have ladet være med at blive minister. Rosenørn fik en så respektløs behandling – man rev ham i næsen, at Bang var dygtigere end han – at han i 1850 bad om at slippe for ministerhvervet, men Moltke ville ikke have mere uro og lod kongen afslå hans demissionsbegæring. Rosenørn sørgede i sin sidste ministertid omhyggeligt for at dække sig bag sine kolleger. Da Monrad i 1851 fremsatte lovforslag om fæstes overgang til selvejendom, henholdt Rosenørn sig til regeringens standpunkt: man måtte foreløbig prøve sig frem ad frivillighedens vej. Da Rosenørns forslag om afløsning af godsejernes jagtret blev radikaliseret af det ellers konservativt sindede Landsting, måtte regeringschef og udenrigsminister rykke deres kollega til undsætning. At udenrigsministeren greb ind i debatten, var et memento om, at det feudale Rusland, ved hvis hjælp freden i Berlin 1850 var bragt i hus, ikke måtte provokeres ved godsejerfjendtlige eksperimenter.

I stedet for at fortsætte kommunallovgivningen, hvor Bang slap, gik Rosenørn i gang med at skrive sit eget udkast. Det var i og for sig naturligt nok, men han arbejdede tungt og havde svært ved at tage selvstændig stilling. Han medbragte tilmed sine paragrafudkast i Statsrådet for at få kommentarer fra ministrene. En af dem fortæller i sine erindringer, at der under Rosenørns udredninger hørtes snorkelyde fra marineministeren. Premierministeren plejede i statsrådet, når de løbende sager var behandlet, at give Rosenørn ordet med et resignerende "Så må vi vel have lidt kommunallov", medens teen blev serveret og ministrene udvekslede sigende blikke. I Folketinget fik Rosenørn en forespørgsel om, hvornår han ville forelægge forslag til ny kommunallovgivning. Svaret var, hvad man i dag ville kalde varm luft:

Den tone gjorde ikke indtryk på en reformivrig opposition, og en unødvendig provokation var det, da Rosenørn henviste denne til selv at udarbejde lovforslag. Forespørgeren Balthazar Christensen tog ministeren på ordet og fremsatte 14 dage senere et forslag, der var fremsynet ved at foreslå storamter. En kommunalreform måtte for at realisere Grundlovens løfte om selvstyre løsne statsforvaltningens greb om kommunerne:

Skønt teknisk mangelfuldt udløste Balthazar Christensens forslag den første principielle folketingsdebat om kommunestyret med lødige indlæg fra tingets store oratorer Monrad, Grundtvig og David. Bemærkelsesværdigt var, at forslagsstilleren argumenterede for og fik tilslutning til, at betaling af kommuneskat burde være en valgretsbetingelse. Derimod var der forskellige syn på statens styring af kommunerne. Christensens forslag reducerede denne så meget, at skeptikere spurgte, hvor staten var blevet af. Pastor Schøler så dog ikke det kommunale selvstyres fjende i enevoldsmagten, men i "embedsvoldsmagten":

Billede
Mathias Hans Rosenørn (1814-1902) var indenrigsminister under A.W. Moltke fra september 1849 til juli 1851. Efter juridisk embedseksamen 1836 havde han et toårigt studieophold i udlandet, men blev så ansat i Danske Kancelli 1838. Hans senere karriere gik over stillinger som protokolfører ved Stænderforsamlingen i Roskilde 1842, referendar i Kabinetssekretariatet 1843., kommitteret i Generaltoldkammer- og Kommercekollegiet 1843 til posten som stiftamtmand over Island 1847-49. Efter ministertiden var Rosenørn kst. kabinetssekretær 1852-53, chef for Statistisk Bureau 1854 og fra 1854 til 1885 amtmand over Randers amt. Han var kommissarius ved forskellige jernbaneanlæg i Jylland 1859-1901. Medlem af Folketinget 1849-51, af Rigsrådet 1856-61. Rosenørn havde det svært som Bangs efterfølger og var lettet ved at forlade posten i 1851. Portr. i Ind.min.

Citaterne illustrerer den embedsfjendske stemning, som Rosenørn mødte i Folketinget, og som ikke lettede ham stillingen. Han søgte efter sin afgang som minister at rehabilitere sig ved at fremsætte det kommunallovsforslag, som han havde tumlet med i hele sin ministertid; men det faldt til jorden. Hans efterfølger Tillisch tog i oktober 1851 afstand fra det af grunde, der viser, hvorfor forslaget også var uspiseligt for Folketingets venstrefløj:

Rosenørns navn står under 23 love, de fleste af landboretlig karakter. Det tilfaldt ham at gennemføre en del af de landbolove, som Bang havde taget initiativ til (hartkornsudjævning, hoveriafløsning) og som Unsgaards kommission havde færdiggjort, eller hvortil forslag – som tilfældet f.eks. var for overretsassessor Bregendahls kreditforeningslovforslag – skyldtes medlemmer af Rigsdagen. I det hele må siges, at Rosenørn flød ovenpå som indenrigsminister, efter at han i efteråret 1850 prøvede at komme ud af stillingen. Hvor ilde tilpas han må have været ved at beklæde denne ses af, at han i sine 1888 udgivne erindringer kun omtaler ministertiden i bisætninger og udtrykker lettelse, da den var overstået. Hans senere mangeårige tjeneste som amtmand og jernbanekommissarius blev imidlertid almindeligt påskønnet. Udnævnelsen af Rosenørn til indenrigsminister var en fejlplacering af den slags, som et nyt uprøvet ministerstyre måtte kunne tillade sig.

F.F. v. Tillisch I 1851

Den russiske zar lod efter treårskrigen Danmark vide, at prisen for hans fortsatte støtte var at man, som det hed, frigjorde sig for resterne af den nationale revolution. Rusland brød sig ikke om Ejderpolitikken og slet ikke om Junigrundlovens demokratiske udskejelser. Felix v. Schwarzenbergs konservative Østrig var af samme mening, og Preussen var på vagt mod Danmarks antityske kurs i Slesvig. Stormagtspresset – "den europæiske nødvendighed" – drev i 1850’erne danske regeringer rundt i manegen den ene gang efter den anden. I 1851 forlangte Rusland, at regeringen skilte sig af med sine to mest liberale ministre (H.N. Clausen, Madvig), og det lå klart, at den for sin yderliggående dansksindede holdning bekendte minister for Slesvig måtte træde tilbage. En regeringsrekonstruktion var nødvendig, og den kom i juli 1851. Rekonstruktionen var et ryk til højre i så nogenlunde det omfang, som stormagterne havde udbedt sig.

Den minister for Slesvig, som stormagterne ville af med, var den sønderjyskfødte 50- årige embedsmand F.F. v. Tillisch. Han havde før fredsslutningen som enevældig regeringskommissær for hertugdømmet ledet udrensningen af nationalt illoyale embedsmænd og forestået den kontroversielle indførelse af dansk skolesprog i de blandede dansk-tysktalende egne syd for Tønder-Flensborg. Dermed havde han gjort sig umulig i de tyske stormagters øjne, men de fandt sig i, at Tillisch fik Indenrigsministeriet, som var ledigt ved Rosenørns hedt attråede afsked. Konservativ og skeptisk over for Junigrundloven var Tillisch udenrigspolitisk acceptabel; bag kulisserne kunne han fungere som "kontrolminister" for Slesvigske Ministerium. På Rigsdagen og hos Frederik VII havde han på grund af sin populære, men kortsynede prodanske politik en høj stjerne.

Billede
Frederik Ferdinand v. Tillisch (1801-89) var indenrigsminister juli 1851–januar 1852 under A.W. Moltke, april–december 1854 under Ørsted og juli 1864-november 1865 under Bluhme. Tillisch blev cand.jur. 1825. Efter tjeneste som auditør i Rendsborg 1826-30 var han amtmand over Færø amt 1830-37, Ringkøbing amt 1837- 43 og Aalborg amt 1843-44. Som kabinetssekretær hos Christian VIII 1844-48 kom han på nært hold af de politiske begivenheder og sad i den internationale kommission, der styrede Slesvig 1849. Efter fredsslutningen blev han med enevældige beføjelser kgl. kommissær for Slesvig 1850 og minister for Slesvig marts-juli 1851, da stormagterne fremtvang hans afgang. Kabinetssekretær hos Frederik VII 1853-54, chef for Det kgl. Teater 1859-64. Medlem af Folketinget 1851-55 og 1858-63, af Rigsrådet 1856-63. Samtiden anså Tillisch som en betydelig statsmand, medens han for eftertiden står mere anonymt. Portr. i Ind.min.

Med sin kontante afvisning af Rosenørns kommunallovforslag vakte Tillisch håb om at føre en kommunalreform igennem, men han fik kun ½ år i Indenrigsministeriet og nåede blot at udarbejde et lovforslag der – i konsekvens af Grundlovens ophævelse af adelens særrettigheder – fjernede lensbesiddernes m. fl.s ret til sæde i amtsrådene. På landboområdet var Tillisch som den øvrige regering imod tvangsafløsning af fæstevæsenet. Bortset fra en justering af Kreditforeningsloven af 1850 lå landboreformerne stille i hans ministertid. Varig betydning fik derimod en lov af 1851 om ændring af demarkationslinjerne omkring København. Loven indvarslede sløjfningen af voldene omkring byen og byportenes nedrivning.

P.G. Bang II 1852-53

I oktober 1851 udløste "den europæiske nødvendighed" en ny rekonstruktion af Moltkes kabinet. Den vigtigste ændring var, at C.A. Bluhme overtog Udenrigsministeriet og hurtigt traf de aftaler med de europæiske stormagter, der lagde rammerne for de kommende års helstatspolitik. Dennes idé var, at monarkiets tre dele – kongeriget, Slesvig og Holsten-Lauenborg – skulle ligestilles, men med hver sin ordning af de indre forhold og under én konservativ fællesforfatning. Junigrundloven, der efter de Bluhmeske aftaler kun skulle gælde nord for Kongeåen, skulle indordnes under fællesforfatningens krav.

Som naturligt var, påtog Bluhme sig at lede den regering, der i januar 1852 tog over for at realisere helstatsprogrammet. For Indenrigsministeriet betød regeringsskiftet, at v. Tillisch gav plads for den altid anvendelige P.G. Bang, der havde været kultusminister siden oktober 1851.

Bangs anden periode som indenrigsminister bar præg af, at han fra sit radikale standpunkt var gået over til den konservative tilpasningspolitik, som nu var tidens løsen. På landboområdet fik han at gøre med et privat fremsat forslag om afløsning af korntiende til faste afgifter, men han fik det ændret i konservativ retning, før det kunne ophøjes til lov i 1852. Han gennemførte nogle speciallove om udvidelse af næringsfriheden (bagerier i København, ølbryggerier, møllernæringen); men noget initiativ til en samlet lovgivning om den af Junigrundloven lovede næringsfrihed ville han ikke tage. Også på kommunalområdet var Bang blevet forsigtig. Han nøjedes med at fuldføre det af Tillisch påbegyndte arbejde med at afskaffe lensbesidderes og sædegårdsejeres særret til medlemskab af amtsrådene. Det bør også nævnes, at den første lov af 1852 om det færøske Lagting bærer Bangs kontrasignatur.

Bangs ændrede holdning til de store indenrigske spørgsmål skuffede de reformivrige bondevenner; men denne gang var Bang på linje med regeringen. Af hensyn til udlandet var tvungen fæsteafløsning ikke aktuel politik. På kommunalområdet beklagede Bang, at han ikke havde tid til at genoptage arbejdet på en fælles lov for købstæderne og landet. Han gik i stedet etapevis frem med et forslag om liberalisering af reglerne om valg til sogneforstanderskaber og amtsråd. Bangs bemærkninger til forslaget viste hvad vej vinden nu blæste. Kommunestyret i Danmark var simpelt hen for ungt til, at tiden var inde til større reformer. De måtte presse sig igennem nedefra. Og de vælgere, der betalte de højeste skatter, havde krav på et særligt hensyn:

Politisk var der langt ind i venstrefløjen stemning for at gøre skattebetaling til valgretsbetingelse; Balthazar Christensen havde som berørt luftet tanken. Bangs idé var at indføre det såkaldte toklassevalgsystem, som kom til at gælde indtil Kommunevalgloven af 1909. Sognerepræsentationen skulle udpeges af to vælgerkorps – dels de almindelige folketingsvælgere, dels en vis andel af disse, der betalte den højeste skat i sognet. Valg skulle holdes hvert tredje år, således at de almindelige vælgere stemte ved ét valg og de højstbeskattede tre år senere. Det enkelte medlem var valgt for 6 år.

De spørgsmål, som denne ordning rejste, var hvor stor kredsen af højstbeskattede skulle være, og hvor mange pladser i de kommunale råd denne kreds skulle besætte. Disse to problemer dukkede op, hver gang man i den kommende tid debatterede kommunallovspørgsmål på Rigsdagen. Bang foreslog, at de almindelige vælgere valgte den "større halvdel" af sognerepræsentationens altid ulige antal medlemmer, og at den højstbeskattede fjerdedel af vælgerne valgte den "mindre halvdel". Sognepræst og herredsfoged skulle miste deres stemmeret. Rigsdagen nedsatte brøken til en femtedel, men tiltrådte i øvrigt Bangs forslag. Men premierminister Ørsted, der i 1853 efterfulgte Bang i Indenrigsministeriet, og som i Landstinget var gået imod forslaget, anbefalede kongen, at det som alt for demokratisk nægtedes stadfæstelse. Kongen fulgte rådet. Det var den første lejlighed, hvor den konstitutionelle konge gjorde brug af sit forfatningsmæssige veto.

Anders Sandøe Ørsted 1853-54

Premierminister Bluhme havde sat sig for at føre sine stormagtsaftaler ud i livet efter januarkundgørelsens program, men det glippede for ham. Tre folketingsvalg i løbet af 10 måneder bragte ikke helstatsordningen nærmere, og Bluhme afgav da i april 1853 premierministerstillingen til den 75-årige dr.jur. A.S. Ørsted, der samtidig overtog Indenrigs- og Kultusministeriet.

Under Frederik VI og Christian VIII havde Ørsted haft høje stillinger i centraladministrationen og udfoldet et omfattende juridisk forfatterskab, der har bevaret sin enestående lødighed til vore dage. Det er ikke kun samtidens, men også nutidens vurdering, at Ørsted er dansk retsvidenskabs største skikkelse. I 1851 var der på hans navn oprettet et prismedaljelegat, der endnu er i virksomhed. Efter i 1849 at være afskediget fra sin stilling som generalprokurør havde Ørsted været pensionist, men som medlem af Landstinget siden 1850 havde han bevaret kontakten til dagens politik.

Billede
Billede
Anders Sandøe Ørsted (1778-1860) blev premierminister april 1853 og overtog samtidig Indenrigsministeriet og Kultusministeriet. I april 1954 afgav han Indenrigsministeriet til Tillisch. Ørsted, Danmarks mest fremtrædende retslærde, blev cand.jur. 1799 og dr.jur.1815. Fra 1801 til 1810 var han assessor i Landsover- samt Hof- og Stadsretten, hvorfra han rykkede op i Højesteret. I 1813 blev han deputeret i Danske Kancelli, fra 1825 som generalprokurør. I 1842 blev han tillige gehejmestatsminister og medlem af gehejmestatsrådet, men afskedigedes fra alle embeder marts 1848. Kgl. kommissarius ved stænderforsamlingerne i Roskilde og Viborg 1835-46. Medlem af den grundlovgivende rigsforsamling 1848-49, af Landstinget 1850-53. Han trådte tilbage som premierminister i december 1854. I nogle måneder var han tillige justits- og kultusminister. Ørsted var konservativ og imod demokratisering af valgretten til kommunalbestyrelserne. T.v. hans portræt i Indenrigsministeriets billedgalleri over tidligere ministre. Billedet stammer fra Ørsteds tid som generalprokurør. Daguerrotypiet t.h. (Kgl. Bibl.) er fra 1849 og giver et bedre indtryk af den aldrende ministers udseende.

Ørsted var den oplyste enevældes mand af overbevisning, men med liberale sympatier der svækkede hans indflydelse under enevælden. For den bevægelse, der brød igennem i 1848, var han derimod reaktionens talsmand. På den grundlovgivende rigsforsamling havde han stemt mod Junigrundloven, og da den politiske situation ved Bluhmes afgang krævede et valg imellem hensynet til helstatens eller Junigrundlovens bevarelse, var Ørsted ikke i tvivl om, at helstaten vejede tungest. Hans største ønske på sine gamle dage var, udtalte han, at få forfatningssagen ordnet. Men det forehavende krævede en stærk politiker, og det var Ørsted ikke. Han lod sig styre af regeringens stærke mænd, de holstenske grever Carl Moltke og Reventlow-Criminil, den stejle krigsminister C.F. v. Hansen, og de selvbevidste kolleger udenrigsminister Bluhme og finansminister grev Sponneck. De underkendte jævnligt Ørsted, når han var kommet for skade at give indrømmelser til oppositionen. I Folketinget undskyldte Ørsted sig med, at han jo kun havde én stemme i statsrådet, hvis flertal han måtte følge. Det er umuligt at finde en føjeligere regeringschef end Ørsted. Personligt var han med sin meddelsomme omgængelighed og forståelse for andres synspunkter vellidt på Rigsdagen, men hans grundige forelæsningsagtige indlæg blev på grund af den ældre herres svage stemme ikke altid opfattet.

I juli 1854 gennemtrumfede Ørsteds regering helstatsforfatningen ved en kgl. forordning uden om Rigsdagen og de slesvig-holstenske stænderforsamlinger. Man begrænsede sig ikke til at regulere fællesanliggenderne, men benyttede lejligheden til at indskrænke Junigrundloven. De embedsmænd, der som rigsdagsmedlemmer protesterede herimod, blev kort og godt afskediget. Landet var i realiteten bragt tilbage til enevælden. For monarkiets fællesanliggender oprettedes et Rigsråd med 20 medlemmer valgt af kongerigets Rigsdag, 18 af hertugdømmernes stænderforsamlinger og 20 af kongen.

Som berørt havde Ørsted lagt sin konservative holdning for dagen ved at standse P.G. Bangs kommunalvalgretsforslag. I Folketinget udviklede han sine grunde:

Ørsted gennemførte 14 love, hvoraf en af koleraepidemien affødt lovgivning om vandforsyning og kloakering for København fik praktisk betydning, men langtfra i det omfang, kommunen ønskede. Borgerrepræsentationen ønskede vandklosetter efter engelsk mønster, men Ørsted holdt ligesom byens konservative overpræsident Lange på, at det få år tidligere indførte "tøndesystem", der havde afløst det primitive "grubesystem", måtte være godt nok. – Socialpolitisk var Ørsted utilbøjelig til at lade det offentlige tage sig af mere end det egentlige fattigvæsen, hvis ydelser var forbundet med deklasserende retsvirkninger, bl.a. tab af valgret. Han var betænkelig ved, at en lov af 1853 bemyndigede kommunalbestyrelserne til inden for et år ved "overordentlig Understøttelse at lindre Dyrtidens Tryk paa de Uformuende". Loven, vor første sociallov efter enevældens afskaffelse, tog navnlig sigte på at hjælpe arbejdsløse familier, som var henvist til fattighjælp. Men Ørsted så hellere behovet dækket ved private almisser, eller som han udtrykte det, ved "Borgernes Selvforsorg, ved de mere Velhavendes og tillige mere Veltænkendes hjælpsomme Forstrækninger".

I april 1854 overlod den 76-årige Ørsted Indenrigsministeriet til Tillisch. Alderen trykkede ham dog ikke mere, end at beholdt Kultusministeriet og tilmed kort efter overtog Justitsministeriet. Aldrig har så mange porteføljer været samlet hos én person inden for så kort tid. Ørsteds regering gik af i december 1854 efter et dramatisk sammenstød med Frederik VII, der var blevet ængstelig for, at regeringens stejle politik berøvede ham hans folkeyndest. Ørsted trak sig efter ministertiden tilbage til privatlivet. En af Folketinget rejst rigsretssag mod ham og hans ministre for at have afholdt ubevilgede udgifter under Krimkrigen endte med frifindelser 1856.

F.F. v. Tillisch II 1854

Tillisch var, da han for anden gang blev indenrigsminister, kabinetssekretær hos Frederik VII, en stilling han sært nok forblev i som minister. Sit konservative standpunkt lod han på udæskende måde komme til udtryk på Rigsdagen, hvor han talte om "de kolde og forgjængelige Rester, der ere blevne tilbage af Danmarks Riges Grundlov". Lovgivningsmæssigt var hans 2. periode i Indenrigsministeriet resultatløs. Også han fik at gøre med den kommunale valgret, hvorom Rigsdagen havde forhandlet sig frem til et mere konservativt forslag end det, som Ørsted havde standset; men også det nye forslag nægtedes stadfæstelse. Da kongen i december 1854 reelt fyrede Ørsteds regering på gråt papir, tabte v. Tillisch også kabinetssekretærposten. Han havde nu fået nok af at være minister under Frederik VII, og han afviste de opfordringer, som han senere modtog. Tillisch blev imidlertid indenrigsminister i Christian IX’s første regeringsår.

P.G. Bang III 1854-55

Manden bag den Ørstedske regerings fald var den dansksindede holstenske embedsmand L.N. Scheele, der stod på fortrolig fod med Frederik VII og grevinde Danner. Scheele nød imidlertid ikke en sådan tillid, at der kunne blive spørgsmål om at sætte ham i spidsen for en ny regering, hvis opgave var at lempe en helstatsforfatning gennem Rigsdagen til afløsning af Ørsteds oktrojerede forfatning af 1854. Den ny regering blev stablet på benene i december 1854 af C.C. Hall og C.G. Andræ, to embedsmænd, der som folketingsmedlemmer var højt anset på Rigsdagen, og hvis opposition mod Ørsted havde medført deres afsked. De overtalte den erfarne, nu 57-årige P.G. Bang til at lede regeringen, i hvilken han for tredje og sidste gang tog Indenrigsministeriet.

Som premierminister måtte Bang bruge en stor del af sin usvækkede arbejdskraft på forfatningssagen, der omsider løstes med Forfatningsloven af 2. oktober 1855. Loven genskabte enevældens Gehejmestatsråd under kongens forsæde. Junigrundlovens benævnelse for førsteministeren ændredes fra premierminister til konsejlspræsident. Det Ørstedske Rigsråd for monarkiets fællesanliggender blev udvidet og i begrænset omfang demokratiseret. Hertugdømmernes stænderforsamlinger var krænkede over, at loven var vedtaget uden at man havde hørt deres mening. Efter tysk pres blev fællesforfatningen da også for Holsten- Lauenborgs vedkommende sat ud af kraft 3 år efter sin vedtagelse.

Bang engageredes i lovgivning på alle Indenrigsministeriets hovedområder men demonstrerede en endnu mere forsigtigt-desillusioneret indstilling end den, han tidligere havde lagt for dagen. I Folketinget spurgtes der, om ikke Bang burde følge sin udenrigsministers eksempel (Scheele, ændret fra Scheel) og føje et e til sit efternavn.

På kommunalområdet lykkedes det omsider i 1855 at lovgive om sogneforstanderskabers og amtsråds sammensætning og valg. Loven lå til højre for Bangs oprindelige forslag. Sognepræsten blev siddende som formand for fattig- og skolekommissionerne. Den "mindre halvdel" af sogneforstanderskabet valgtes af alle skattebetalende folketingsvælgere, den "større halvdel" af den højst beskattede femtedel. Til amtsråd valgtes den større halvdel af valgmænd, udpeget af amtets sogneforstanderskaber, den mindre halvdel af valgmænd udpeget af de højstbeskattede grundejere. Amtmanden forblev formand for amtsrådet, men herredsfogeden mistede sin stemmeret i sogneforstanderskabet.

I landboreformsagen var Bang imod tvangsafløsning af fæsteforholdet. Han var øjensynlig led og ked af at høre om dette spørgsmål; hvis noget for alvor kunne bringe ham til at opgive indenrigsministerposten, var det denne sag, udtalte han. Da et enigt folketingsudvalg i januar 1856 sendte Bang et nyt lovudkast, meldte han pas. Han svarede, at han ikke ønskede at udtale sig om sagen.

Nogen socialpolitisk fornyelse fremkaldte regeringsskiftet ikke. I 1855 og 1856 gentog man den tidsbegrænsede lovgivning fra 1854 om kommunestøtte til afhjælpning af dyrtidens tryk på de uformuende, men der var intet tilløb til at give kommunerne øget adgang til at lindre den sociale nød. Alternativet til fattigvæsenet blev i stedet etableret i folkekirkeligt regie under Kultusministeriet, der i 1856 fik gennemført en lov om De Fattiges Kasser, administreret af en ved almindelig stemmeret valgt bestyrelse i hvert sogn. Senere gav Indenrigsministeriet kommunerne tilladelse til at yde bidrag til fattigkasserne.

På to vigtige områder viste Bang dog, at han ikke havde tabt initiativet.

Hidtil var intet sket for at opfylde Junigrundlovens løfte om næringsfrihed, bortset fra særlove for enkelte erhverv, men i 1855 pålagde Bang næringsretseksperten overretsassessor Otto Müller at udarbejde en betænkning med udkast til ny næringslov. Müller havde i litterære arbejder luftet liberalistiske synspunkter, som Bang ikke delte, men han var large nok til at betro Müller dette vigtige arbejde uden forhåndscensur. Müllers udkast blev med små ændringer til lov i 1857, kontrasigneret af Bangs efterfølger Krieger.

I kongeriget var jernbanebyggeriet kun kommet i gang på Sjælland, hvor strækningen København-Roskilde var åbnet for drift 1847 og Roskilde-Korsør 1856. Finansministeren havde taget sig af det kapitalkrævende foretagende ved at skaffe lovhjemmel til at give aktionærerne i Det sjællandske Jernbaneselskab rentegaranti for anlægssummen, medens linjeføring var Indenrigsministeriets ansvar. Dette spørgsmål gav ikke anledning til tvivl; banen skulle følge landevejen Ringsted-Sorø-Slagelse. Derimod kom der til at stå gny om de kommende jysk-fynske baners placering. Efter at den engelske ingeniør Sir Morton Peto, der i 1852 anlagde banen Flensborg-Tønning/Rendsborg, havde søgt om tilladelse til at forlænge strækningen nordefter fra Flensborg, udbad kongen sig Bangs bemærkninger til ansøgningen. På Rigsdagen stod tre ønsker mod hinanden: en vestbane Ribe-Ringkøbing med sidebane til Aarhus, en midtbane ad den jyske højderyg med sidebaner til købstæderne, og en østlig længdebane. Bang havde tilstrækkelig intuition til at gå ind for den sidste løsning, der 10 år senere blev den endelige. En bemyndigelseslov vedtoges i 1853, men så gik sagen i hårdknude, og da Bang blev indenrigsminister for tredje gang, var ingen afgørelse truffet. Atter viste Bang sin politiske fornemmelse ved at pege på et baneanlæg Aarhus-Randers med sidebane til Viborg – en strækning, som passede i de hidtil foreslåede banelinjer uden at præjudicere linjeføringen syd- og nordpå. Det blev dog ikke Bang, men Krieger, der fik lovgivet om sagen i 1857.

Bang fik i 1855 ophævet forbudet mod at aftale højere rente end 4% p.a. af lån, bortset fra lån med sikkerhed i fast ejendom; her skulle Indenrigsministeriet tillade højere rente. Loven medførte imidlertid, at de rentebevillinger, der søgtes, så godt som undtagelsesfrit blev givet. En anden lov af merkantil betydning gjaldt ophævelsen i 1855 af handelsmonopolet på Færøerne.

1856-loven om Den kgl. Veterinær- og Landbohøjskole i København blev forberedt af Bang, men kontrasigneredes af justitsminister C. Simony, der blev indenrigsminister ad interim i februar 1856. Forholdet var det, at Bang siden oktober 1855 havde styret det nyoprettede Ministerium for Monarkiets fælleds indre Anliggender og ikke også kunne overkomme det, der nu omdøbtes til Indenrigsministeriet for Kongeriget Danmark – så meget mindre som dette efter en rokade i 1855 af ministeriernes opgaver også bestyrede kongerigets finanser. Den reelle grund til, at Bang opgav Indenrigsministeriet, var dog striden om fæsteafløsningssagen, altså en gentagelse af demissionsgrunden fra 1848.

Det forklarer også, at han i juni 1856 lod kongen udnævne landboeksperten amtmand Unsgaard til indenrigsminister. Han fik dog ikke længere tid på posten end Simony, for i oktober 1856 demissionerede hele Bangs regering.

Dermed forlod den første indenrigsminister det politiske liv. Hans helbred var nu svækket, men ikke mere end at han kort efter kunne overtage ledelsen af Højesteret. Som rettens justitiarius tilrettelagde han den nyindførte ordning med afgivelse af præmisser for rettens domme.

Ved at slutte sin karriere med den rene jura vendte P.G. Bang tilbage til sin første kærlighed. Det er som om der over hele hans offentlige virksomhed høres en efterklang af et udbrud, der i 1835 undslap ham under et besværligt møde i Roskilde Stænder: "Jeg var tilfreds, at Fanden havde Roeskilde og Stændernes Forsamling, at man kunde være hjemme hos sin Kone og skrive paa sin Romerret".

Billede
Carl Frederik Simony (1806-72) var justitsminister i P.G. Bangs regering 1854-56 og fungerede som indenrigsminister ad interim efter Bang i februar 1856, indtil han afløstes af Unsgaard i juni. Simony blev cand.jur 1829 og ansattes i Danske Kancelli, hvor han blev kontorchef 1843. Ved Justitsministeriets oprettelse blev han chef for 2. departement, men fik senere en tilsvarende stilling i det nyoprettede Indenrigsministerium. Medlem af Landstinget 1850-66, fra 1858 også af Rigsrådet. Kultusminister 1852-53, direktør i Indenrigsministeriet 1853-55, justitsminister 1855- 59, amtmand over Københavns amt 1860-72. Fot. i Ind.min.

C. Simony 1856

Bang lod som berørt sin justitsminister, den 50-årige indenrigsministerielle embedsmand C. Simony, afløse sig. Simony havde tjent sig op i Danske Kancelli, de første godt 7 år som ulønnet volontør. Ved Indenrigsministeriets oprettelse i 1848 havde han anciennitet til at blive chef for dets 1. departement; senere blev han direktør for det samlede Indenrigsministerium. Han var landstingsmand af nationalliberal observans og havde været kultusminister under Bluhme 1852-53.

Simonys politiske indflydelse var svag, men han var en saglig arbejdskraft med særlig interesse for fattig- og forsørgelsesvæsenet. Bang satte stor pris på ham. I sin godt 3 måneder lange indenrigsministerperiode kunne Simony ikke nå at udrette meget, men han afrundede loyalt behandlingen af de lovforslag, som Bang havde taget initiativ til.

Simony fortsatte som justitsminister til 1859 og gik kort efter ud til det københavnske amtmandsembede.

I.J. Unsgaard I 1856

Simonys efterfølger i Indenrigsministeriet blev den 56-årige stiftamtmand I.J. Unsgaard, Odense. Han tilhørte som Bang den kreds af overordnede embedsmænd fra enevælden, der formidlede overgangen til konstitutionelt styre. Han var skarpsindig og energisk og havde dertil en godmodig, ligefrem facon, der kontrasterede mod Den røde Bygnings stramme formelle disciplin. Bangs valg var taktisk godt, for Unsgaard havde som folketingsmedlem været med til at stille det fæstelovforslag, som Bang vendte ryggen. Nu kunne Unsgaard selv vise, om han kunne få ministrene og kongen med på forslaget. I den store offentlighed havde han et navn som formand for den af Bang nedsatte Landbokommission af 1848. De to mænd mindede i deres jævne adfærd og interesse for landvæsen om hinanden, og Bang havde i 1849 gerne set Unsgaard som sin efterfølger; men hverken dengang eller i 1854, da Bang påny ville gøre ham til minister, var Unsgaard interesseret. "Ministerskabet er et Slags Skab, som jeg altid har hadet", sagde han. Frederik VII satte pris på Unsgaard og kunne tænke sig ham som konsejlspræsident, hvad der lå helt uden for Unsgaards ønsker.

Unsgaards første tid som indenrigsminister blev uden resultater af betydning. Regeringen afviste hans lovforslag om tvungen fæsteafløsning, og i hans korte ministertid blev ingen lovgivning gennemført. Reaktionen på fæstelovforslaget fik Unsgaard til at bede sig fritaget fra Indenrigsministeriet. Ved regeringsskiftet oktober 1856 flyttede han over til Fællesindenrigsministeriet i den af C.G. Andræ ledede regering.

Billede
Iver Johannes Unsgaard (1798-1872) var indenrigsminister 2 gange, først under Bang juni-oktober 1856 og fra august 1858 til maj 59 under Hall. Efter embedseksamen 1820 blev Unsgaard ansat i Rentekammeret, hvor han blev kommitteret 1835 og deputeret 1840. Han var amtmand over Odense amt 1848-56 og 1860-69. Unsgaard var landboretskyndig og formand for landbokommissionen af 1848. Han satte et betydeligt præg på de love, som indenrigsminister Rosenørn senere gennemførte. Han var medlem af Landstinget 1849-54 og 1855-59, af Rigsrådet 1856-63, fællesindenrigsminister 1856-58 og fg. minister for Holsten-Lauenborg 1857-59. Fot. i Ind.min.

A.F. Krieger I 1856-58

Indenrigsminister i Andræs regering blev den 39-årige departementschef i Slesvigske Ministerium lic.jur. A.F. Krieger. Da Andræ trådte tilbage i maj 1857 for at give plads for C.C. Hall, beholdt Krieger Indenrigsministeriet indtil han 1. august 1858 flyttede til Finansministeriet. Unsgaard vendte da tilbage til Indenrigsministeriet, som han påny afleverede til Krieger i maj 1859.

Krieger var som Unsgaard af halvt norsk afstamning men havde i modsætning til denne – og i lighed med Bang – været universitetslærer, før han i 1855 gik over i statsadministrationen. Uden at besidde Ørsteds produktive originalitet var Krieger en sprænglærd jurist med vældige historiske kundskaber. Han blev tidligt optaget af politik. I fyrrerne stod han i forreste række blandt de proskandinaviske liberale akademikere, og i 1848 blev han valgt til København Borgerrepræsentation, som spillede en afgørende rolle i martsdagene. Krieger var taler ved de berømmelige Casinomøder. Han talte ifølge forfatteren Erik Skram, der som rigsdagsstenograf senere har påhørt Kriegers indlæg, "det smukkeste Dansk med et Organ saa bøjeligt og lyst som var det drejet i Elfenben". Krieger indvalgtes i den grundlovgivende rigsforsamling, hvor han spillede han en fremtrædende rolle som ordfører for det udvalg, der behandlede regeringens grundlovsudkast. Et i 1850 opnået folketingsmandat gik tabt 1852, men han bevarede forbindelsen med politik som rådgiver og sparring-partner for sine venner Hall og Andræ. Da den sidstnævnte dannede regering i 1856, fik han Krieger med på holdet. Han vejede til som den grundige og vidende ræsonnør og administrator, men det betød også noget, at Andræ havde brug for en kontrol med den intrigante udenrigsminister Scheele. Dennes fortrolige forhold til Frederik VII og især grevinde Danner gjorde ham også i Kriegers øjne suspekt.

Personlig var den højt dannede Krieger en indelukket alvorsmand, blottet for persons anseelse og trang til at behage. Han var helt uimponeret af den labile Frederik VII, der følte sig krænket ved Kriegers åbenlyse mangel på ærbødighed over for ham. Det var kongen meget imod, at Krieger i samtale med ham stod med tommelfingrene i vestegabet og fikserede ham over brillerne, et kropssprog der hos kongen indbragte Krieger øgenavnet Stangrotten. Til andre tider fremkaldte Kriegers attitude udbruddet "Hænderne af lommen, Krieger, når du taler med din konge". I sin brevveksling med veninden Johanne Luise Heiberg erklærede Krieger sig da også som republikaner, men offentligt gav han ikke udtryk derfor.

Kriegers første periode som indenrigsminister blev lovgivningsmæssigt meget produktiv. Fra Indenrigsministeriet var der ved hans udnævnelse udgået 91 love; i 1857 kontrasignerede Krieger hele 47 – en rekord der først blev slået i 1918 af Ove Rode – men til gengæld ekspederede han ingen love i de andre år, han passede Indenrigsministeriet.

Billede
Den nationalliberale Andreas Frederik Krieger (1817-93) var indenrigsminister oktober 1856- august 1858 i Andræs og Halls regeringer og maj- december 1858 under Hall. Krieger blev cand.jur. 1837 og lic.jur. 1841. Han var volontør i Danske Kancelli 1838 og protokolsekretær ved Roskilde Stænderforsamling 1840, men fik efter studierejse 1841-43 ansættelse ved Københavns Universitet, hvor han var professor 1845-55. I 1855 blev han departementschef i Slesvigske Ministerium. Fra 1856 til 1870 var han assessor i Højesteret. Medlem af Københavns Borgerrepræsentation 1848-55, af den grundlovgivende rigsforsamling 1848-49, af Folketinget 1850-53, af Rigsrådet 1857-63 og af Landstinget 1863-90. Finansminister 1858-59 og 1872-74, justitsminister 1870-72. Krieger var en fremragende begavelse med omfattende historiske kundskaber og stor arbejdsevne. Han gennemførte usædvanlig mange love, hvoraf Næringsloven af 1857 er den vigtigste. Fot. i Ind.min.

Tidligere ministre havde især brugt kræfter på landbolovgivning og forfatningssag, hvor der nu var nået en i al fald foreløbig løsning. I den sidste del af 1850’erne var man kommet så vidt, at man kunne samle sig til et frugtbart arbejde på andre felter. Ved sin overtagelse af Indenrigsministeriet erklærede Krieger, at regeringen foreløbig ikke ønskede at røre ved fæstespørgsmålet, og at man ikke måtte nære forventninger til ham på dette område. Heri fik han ret. Sagen var genstand for ustandselige forhandlinger på Rigsdagen men kom ikke af stedet. Krieger holdt på, at der ikke uden tvingende nødvendighed burde vedtages love, der ramte bestående kontrakter. Landbolovgivningen lå dog ikke stille. Reglerne om bekæmpelse af epizooti og om sandflugt blev samlet og fornyet. Om Limfjordsfiskeriet blev der givet lovbestemmelser til værn for fiskeyngelen.

Som minister for handels- og kommunalvæsenet opnåede Krieger resultater, der pegede langt fremad.

Junigrundlovens løfte om næringsfrihed var tildels opfyldt for visse fags vedkommende (bagernæring i København og møllenæring 1852, høkerhandel 1856-57). Trods købstædernes modstand mod næringsfrihed havde indenrigsminister Bang ladet Otto Müller, en af lavsvæsenets energiske modstandere, skrive et lovudkast. I oktober 1857 fremsatte Krieger et hermed stemmende lovforslag, der sensationelt vedtoges af Rigsdagen allerede i december. Loven skulle som indrømmelse til købstæderne først træde i kraft i fuldt omfang i 1862, og den lagde i lang tid et beskyttende læbælte omkring disse. Næringsloven var disse års største økonomiske reform. Lavene og byernes eneret på handel ophævedes. Enhver kunne få næringsbrev, når lovens krav om myndighed, indfødsret og solvens var opfyldt. Administrativt gav loven en stor lettelse af Indenrigsministeriet, som nu ikke længere skulle ekspedere hundredvis af småsager om håndværkeres etablering, ansættelse af svende og lærlinge, ændring af butikkers varesortiment osv.

Krieger leverede på Rigsdagen et dygtigt forsvar for fri næring. Han havde selv adskillige anmærkninger til næringslovforslaget, der var offentligt kendt fra Bangs tid, men var dog så meget af en politiker at han indså nødvendigheden af at tie med sine særstandpunkter, hvis forslaget skulle gennemføres. Men så måtte andre vise den samme beherskelse. Under forhandlingerne i Folketinget i efteråret 1857 brugte den akademiske taler med succes en stokkemetode, der førte til lovforslagets overraskende hurtige gennemførelse:

En med Næringsloven beslægtet liberalisering var, at det forældede system med brokorn og bropenge forsvandt i 1857.

Københavns kommune fik en ny styreform, der trådte i kraft 1858. Nyordningen indebar, at borgerrepræsentationen valgte byens 4 borgmestre, der under den ældre ordning havde været kgl. udnævnt ligesom købstædernes. Overpræsidenten beholdt dog pladsen som magistratsformand og tilsynsmyndighed med kommunen. Beslutninger krævede enighed mellem borgerrepræsentation og magistrat, men den første kunne ved meningsforskel indbringe sagen for Indenrigsministeriet. Kommunens ledelse blev gjort mere uafhængig af ministeriet. En af brygger J.C. Jacobsen anført københavnsk opposition ønskede større selvstændighed, men Krieger forhandlede denne modstand væk.

Hovedstaden var i 1850’erne inde i en udvikling, som krævede lovgivning. I 1857 udkom love om grundafståelse til vandafledning og kloakanlæg, om byens forsyning med vand fra de nye vandværker og om beskyttelse af vandforsyningen. I december fulgte den vigtige lov om gader, veje og vandløb i København, fremkaldt ved byggevirksomheden efter ophævelsen af det militære demarkationsbånd uden for søerne, og en lov om grundtakst for byens uden for voldterrænet beliggende grunde. Frederiksberg kommune fik i 1857 en midlertidig styrelseslov. Derimod modsatte Krieger sig et forslag fra bondevennerne om at yde rejsegodtgørelse til medlemmer af amts- og skoleråd. Man burde ikke gøre medlemskab af disse forsamlinger afhængig af pekuniær fordel. De, der ikke ville eller kunne afholde sådanne udgifter, burde ikke vælges til tillidsposterne.

Fællesforfatningen af 1855 havde udløst en omfordeling af sager mellem ministerierne. Indenrigsministeriet var nu finansministerium for kongeriget. Krieger havde som den første indenrigsminister at udarbejde finans-, tillægsbevillings- og lønningslovforslag. Navnlig de sidste var tunge. Skønt Krieger stred den gode strid, lykkedes det ham kun at få tidsbegrænsede love igennem. Under forhandlingerne udtalte han sig om flere principielle spørgsmål, derunder det uopslidelige emne, om der – som Tscherning ønskede – burde ansættes statssekretærer ("generalsekretærer") i stedet for departementschefer. Krieger afviste det:

En side af den finansministerielle virksomhed var, at der i 1857 på Grosserer-Societetets anmodning gennemførtes en lov, som tillod anvendelse af indtil 450.000 rd. "til deltagelse i foranstaltninger i anledning af de forhåndenværende omsætningsforhold". Baggrunden var, at handelshuset Pontoppidan i Hamburg havde standset sine betalinger. Uden den bevilgede kapitaltilførsel ville det få alvorlige følger for danske foretagender. Den kriseramte virksomhed kom senere på fode igen og tilbagebetalte de ydede lån til staten.

Billede
I 1850’erne blev der lovgivet om hovedstadens bebyggelse uden for voldene. En rådstueplakat fra maj 1858 bekendtgør, at der er udlagt gader på Store Ravnsborgs grund. Loven, som plakaten henviser til, er indenrigsminister Kriegers lov om gader, veje og vandløb i København. Denne og andre love fra hans tid var nødvendige for at regulere nybyggeri, vandforsyning og gadeanlæg i København (Kbh. Bymus.).

Som jernbaneminister fik Krieger andel i det besvær, der var med at fastlægge linjeføringen for de kommende stambaner og fremskaffe anlægskapital. På Sjælland, hvor banen til Korsør var åbnet for driften i 1856, havde love af 1852 og 1855 tilladt udstedelse af koncession på anlæg og drift af en bane fra København over Hillerød til Helsingør; men ansøgere havde foreløbig ikke meldt sig, og det hjalp ikke, da en af Krieger gennemført lov af februar 1857 forbedrede koncessionshaverens rettigheder. Forholdet var det, at banedrift endnu ansås som et privat anliggende, der skulle give aktionærerne passende udbytte; men den første bane på Sjælland havde givet et så beskedent overskud, at staten måtte garantere en forrentning på 4% for at lokke investorer til. Det havde fremkaldt Roskilde-Korsørbanens anlæg, men Sjællandske Jernbaneselskab havde ikke kræfter til selv at anlægge Nordbanen fra København. Der kom først i 1861 realiteter i sagen, da Monrad lod staten stå som garant for baneanlæget. – Heller ikke en lov af 1857 om en bane Nyborg-Odense-Lillebælt fremkaldte koncessionsansøgninger. Bedre held var der med en lov af samme år om en bane fra Aarhus over Viborg til Venø Bugt eller Holstebro med sidebane til Randers. I oktober 1859 gav Indenrigsministeriet koncession til Morton Peto & Co., men først i 1862 stod strækningen Aarhus-Randers klar. Kriegers jysk-fynske jernbanelove blev ligesom loven om den sjællandske nordbane erstattet af de jernbanelove, som Monrad gennemførte i 1861.

Indenrigsministeriet var ressort for ophavsretsspørgsmål. Efter at boghandlerne i 1856 havde fremsat ønske om beskyttelse mod "piratudgaver", gennemførte Krieger i 1857 i samarbejde med Justits- og Kultusministeriet den første lov om eftertryk.

I.J. Unsgaard II 1858-59

I maj 1858 forlangte Det nordtyske Forbund, at Danmark ophørte med at lovgive for Holsten-Lauenborg og udbad sig inden 6 uger oplysning om, hvordan man havde tænkt sig at ordne de to hertugdømmers stilling i monarkiet. Over for dette pres bestemte konsejlspræsident Hall sig til at sætte fællesforfatningen ud af kraft for de to hertugdømmers vedkommende – et træk der på én gang kunne opfattes som en indrømmelse til Ejder- og Helstatspolitikken. Finansminister Andræ, der holdt på, at man skulle stå fast og se risikoen for krig med de tyske magter i øjnene, forlod regeringen. Krieger overtog hans plads fra 1. august. Unsgaard gik fra sit Fællesindenrigsministerium, der samtidig blev nedlagt, tilbage til Indenrigsministeriet. Siden maj 1857 havde han haft den utaknemmelige post som minister for Holsten-Lauenborg, og denne portefølje beholdt han. Han oplevede dog, at den holstenske stænderforsamling udtrykte påskønnelse af hans arbejde.

Unsgaard gennemførte i sin 2. periode som indenrigsminister 14 love, alle stadfæstet omkring årsskiftet 1858-59. Af lovene var de 5 bevillings- og lønningslove. En lille, men praktisk vigtig gruppe af love angik København, hvor den af Krieger indledte nærings- og kommunalretlige lovrevision fortsatte med love om bestyrelsen af Københavns havnevæsen og om nærings- og hjælpeskat i København. Desuden kom der en lov om udstedelse af obligationer for et lån på 2 mio. rd., som kommunen agtede at optage af hensyn til hovedstadens kapitalkrævende byggemodningsarbejder. Andre love angik snekastning, udskiftning af tørvemoser, en ændring af Vandafledningsloven, statstilskud til anlæg af Ribe-Tønder landevej og gebyrfrihed for rentebevillinger.

Unsgaards navn var imidlertid én gang for alle forbundet med den politisk intrikate fæsteafløsningssag, og i efteråret 1858 bragte I.A. Hansen igen spørgsmålet ind i Rigsdagen. Det gav Unsgaard anledning til i et tilbageblik at redegøre for sin stilling:

Det er en landboretligt interesseret embedsmand og ikke en målbevidst, handlekraftig politiker, som her havde ordet. Unsgaard trivedes ikke som minister, og han vendte tilbage til amtmandsstillingen i Odense i 1860 kort efter, at hans ministerår var forbi.

A.F. Krieger II 1859

I maj 1859 vendte Krieger fra Finansministeriet tilbage til Indenrigsministeriet. Unsgaard beholdt Ministeriet for Holsten-Lauenborg indtil regeringsskiftet ved årets slutning.

Lovgivningsmæssigt var Kriegers sidste periode som indenrigsminister resultatløs. Politisk spillede han fortsat en central rolle. Den korrekte jurist kunne ikke acceptere, at hofkredse (grevinde Danner, kammerherre Berling) søgte at få politisk magt gennem den svage Frederik VII, og da Berling begik en fadæse ved misbrug af telegrafvæsenet, besluttede Krieger demonstrativt at forlade regeringen. Hans demission trak de øvrige ministre med sig i december 1859.

Krieger bevarede som medlem siden 1857 af fællesforfatningens Rigsråd forbindelsen med politik og sad fra 1863 til 1890 i Rigsdagens Landsting. I Danmarkshistorien er han blevet forkætret ved sin rolle som den ene af Danmarks delegerede ved den skæbnesvangre Londonkonference 1864. Han blev igen minister fra 1870 til 1874, men da han ikke kunne forlige sig med Estrups provisorier og heller ikke sympatiserede med Venstres visnepolitik, blev han i den følgende tid stadig mere isoleret. Derimod var han med sin uhyre flid meget anvendt i kommissionsarbejde og gjorde sig stærkt gældende i det fællesnordiske juridiske samarbejde, der i disse år var ved at tage form.

Chr. v. Jessen 1859-60

Den 2. december 1859 dannede Folketingets formand amtmand Rotwitt en af bondevennerne støttet regering af mænd, der havde et tåleligt forhold til kongen og grevinde Danner. Man kalder undertiden Rotwitts kabinet Danmarks første Venstreregering. Den nye indenrigsminister var Horsens købstads 42-årige borgmester kammerherre Chr. v. Jessen. Der hviskedes om, at kammerherrenøgle og ministerværdighed skyldtes den høflighed, som han og hustru havde vist grevinden ved kongebesøget 1858 i Svendborg, hvor v. Jessen da var borgmester. De kun 6 medlemmer af regeringen, der var tænkt som midlertidig og i hvert fald blev det ved Rotwitts pludselige død den 24. februar 1860, havde ikke tidligere været ministre og vendte ikke senere tilbage til taburetterne.

Indenrigsminister v. Jessen tilhørte den reformvenlige del af den yngre embedsstand. Som folketingsmand siden 1858 havde han lagt afstand til de nationalliberale og nærmet sig bondevennerne. I sin korte ministertid gennemførte han ingen love men fremsatte konstruktive forslag, som hans efterfølger byggede videre på, navnlig om udvidelse af valgretten til byrådene, om de københavnske skatteforhold og om linjeføringen for den østjyske længdebane og tværbanen over Fyn. Jessen var fremsynet nok til at indse, at man før eller senere blev nødt til at indføre en regelbundet indkomstskat til erstatning for den skønsmæssige og dermed vilkårlige formue- og lejlighedsskat. Under forhandlingerne om sit forslag til skattelov for København udtalte han:

Billede
Johan Christian v. Jessen (1817-84) blev cand.jur. 1840 og blev efter nogle års tjeneste i Rentekammeret og ved Odense amt borgmester og byfoged i Svendborg 1845, fra 1852 endv. birkedommer på Tåsinge. Jessen var borgmester og byfoged i Horsens fra 1859 til sin død og tillige kommissarius ved jernbaneanlæg på Fyn. Medlem af Folketinget 1858-64, af Rigsrådet 1864-65, af Landstinget fra 1866 til sin død. Han var indenrigsminister under Rotwitt december 1859-febr. 1860, et par uger tillige justitsminister. Han stillede konstruktive lovforslag, som blev gennemført af hans efterfølger. Fot. i Ind.min.

Jessen, der fra den 8. februar 1860 tillige var fungerende justitsminister, vendte efter regeringens afgang tilbage til sit borgmesterembede, som han passede med dygtighed. Politisk gled han senere over mod Højre. Han sad i Landstinget fra 1866 til sin død 1884.

D.G. Monrad 1860-61

Ved Rotwitts død henvendte kongen – efter at have følt sig for hos Madvig og P.G. Bang – sig til den af Ørsted i 1854 afskedigede biskop D.G. Monrad for at få ham til at danne regering. Monrad gjorde et forsøg, men det strandede på, at C.C. Hall, hvis deltagelse i regeringen Monrad anså som en selvfølge, ikke ville stå under denne. Hall dannede så regering i februar 1860, og Monrad, der fra 1858 havde været direktør for det samlede Kultusministerium, blev dels kultusminister dels indenrigsminister ad interim.

Teologen Monrad havde med en kortvarig afbrydelse siddet i Folketinget siden dets første møde i januar 1850 og var med sin rige personlighed et midtpunkt i lovgivningsarbejdet. Bortset fra de perioder, hvor han var minister, var han formand for Folketingets finansudvalg fra 1850 til 1864. Monrads talegaver var fabelagtige. Han beherskede den patetiske, ironiske og saglige stil og kunne fascinere en forsamling, men konservative akademikere frastødtes ofte af hans retorik. På én gang tilhænger af helstaten og Junigrundloven stod han uden for de politiske blokke, der var ved at opstå i tinget, og nogen fortrolighed mellem ham og andre af samtidens politiske lederskikkelser var der ikke. Med sin uberegnelige, disharmoniske natur skabte han utryghed omkring sig. Psykiatere mener, at han i perioder var lettere sindssyg. Højre afskyede ham som den revolutionære "gademinister" fra 1848.

Da Monrad blev indenrigs- og kultusminister i 1860, var han 49 år. Med sin dobbeltporteføjle nåede han kulminationen af sin politiske virksomhed. Alle har anerkendt det sagligt set overvældende arbejde, han udrettede på de to krævende poster. En ellers ikke ukritisk biografi (Engelstoft) siger, at han gik til arbejdet med

Monrad gennemførte 37 love på Indenrigsministeriets område indtil sin afgang i september 1861, derunder de rutinemæssige, men arbejdskrævende bevillingslove, der ustandselig kaldte ministeren i Rigsdagen.

Billede
Ditlev Gothardt Monrad (1811-87) var indenrigsminister ad interim fra februar 1860 til september 1861 under C.C. Hall. Han blev cand.theol. 1836, mag.art. 1838 og dr.theol h.c. 1879. Han begyndte som redaktør af Fædrelandet 1840 og Dansk Folkeblad 1843, men blev i 1846 sognepræst til Vester Ulslev. I 1849 blev han biskop over Lolland-Falsters stift men afskedigedes i 1854 efter opposition mod regeringen. I 1855 blev han departementsdirektør i Kultusministeriet. Hans politiske hverv omfatter medlemskab af Københavns borgerrepræsentation 1842- 48, af Folketinget 1850-53, 1853-65 og 1882-86, kultusminister i Martsministeriet 1848 og i Halls regeringer 1859 og 1860-63. Han var konsejlspræsident, finansminister og minister for Holsten-Lauenborg 1863-64. I 1865 emigrerede Monrad til til New Zealand 1865 men vendte tilbage i 1869 som sognepræst til Brøndby. Fra 1871 til sin død var han biskop over Lolland-Falsters stift. Monrad var medforfatter til Grundloven af 1849. Som indenrigsminister havde han betydelig gennemslagskraft, der navnlig kom fæstelovgivningen og lovgivningen om hovedbanestrækningerne til gode. Fot. i Ind.min.

Sin største succes havde Monrad med jernbanelovene. Kriegers lov af 1856 havde fastlagt en tværbane Aarhus-Randers-Viborg-Skive, og banen var under bygning fra Aarhus nordefter. Politisk var sagen imidlertid langtfra uddebatteret. De jyske bondevenner var imod tværbanen, og folketingsvalget 1858 havde straffet mange af de medlemmer, der havde stemt for den. Indenrigsminister v. Jessens forslag om en østjysk længdebane havde de jyske bondevenners støtte. Monrad optog forslaget men viste taktisk snuhed ved at lade Rigsdagen vælge, hvilken linjeføring den ville foretrække. Monrad arbejdede i nær forbindelse med Sir Morton Peto, med hvem han for alle tilfældes skyld havde truffet foreløbig aftale om tre forskellige linjer. Det havde medført en vældig belastning af den lille embedsmandsstab i ministeriet, men Monrad var fuld af lovord over den bistand, han havde fået. "Jeg vil tilstaa", sagde han i Folketinget, "at jeg forlanger Meget af de Mænd, der arbeide under mig. Naar det gjælder, forlanger jeg, at de ikke skulde gjøre Forskjel paa Nat og Dag. Alle disse Mænd have opfyldt enhver af mine billige og ubillige Fordringer og endda lidt til". Ydermere havde Monrad fået anlægssummen for den af ham tilstræbte østlige banestrækning, der forbandt købstæderne med hinanden, trykket ned i forhold til den, som v. Jessen kalkulerede med.

Jernbanesagen havde sat splid mellem bondevenner og nationalliberale, jyder og københavnere, militære myndigheder og forkæmpere for lokale egnsinteresser, landbruget og industrien, tilhængere af samhandel med England og samhandel med Tyskland. At skabe ro om sagen krævede politisk talent. P. Stavnstrups monografi om Monrad fremhæver hans parlamentariske indsats i jernbanesagen som mønster på, hvordan den splittede rigsdag blev bøjet ind under hans vilje:

I marts 1861 blev Monrads jysk-fynske jernbanelov vedtaget. Den bestemte, at staten for egen regning – ikke som efter de Kriegerske love koncessionshaveren – skulle lade anlægge én bane Nyborg-Odense-Middelfart og en anden fra den slesvigske grænse syd for Vamdrup til Aalborg med sidebane Langaa-Viborg-Struer. Mellem Vejle og Aarhus skulle banen gå gennem Gudenådalen over Ry, idet loven lod det stå åbent, om banen skulle passere Horsens eller ved sidebane sættes i forbindelse med byen. Nu kom der gang i anlægsarbejdet. Aarhus-Randers, der var under anlæg i henhold til loven af 1857, toges i brug 1862 og Langaa- Viborg året efter. Kriegers lov om den nordsjællandske bane København-Hillerød-Helsingør fik Monrad i 1861 afløst af en ny lov, og anlægsarbejderne blev påbegyndt kort efter. – Det ville føre for vidt at komme ind på den forbløffende sagkundskab, hvormed Monrad deltog i Rigsdagens marathonforhandlinger om jernbanesagen, en indsigt der omfattede rentabilitetskalkuler, erhvervsgeografi, jernbaneteknik og anlægsingeniørmæssige spørgsmål. Et eksempel på hans debatform bør dog ikke mangle. Bondevennerne holdt på, at banen skulle gå ad de fattige midtjyske hedeegne, som derved kunne ophjælpes, og af hensyn til studetransporterne til Hamborg. Viborg blev efter disse tanker en vigtig jernbaneby. Henvendt til Tscherning, som havde talt for denne løsning, kørte Monrad løs:

Også om den betændte fæstesag fik Monrad skabt ro. Han var fortrolig med emnet, for i 1851 havde han fremsat et radikalt forslag til lov om fæstes overgang til selvejendom, og i tingets senere debatter om spørgsmålet havde han regelmæssigt taget ordet. I 1860 var Monrad kommet til den overbevisning, at tvangsafløsning af fæsteforholdet ikke var det rigtige. Kort efter at have overtaget Indenrigsministeriet udarbejdede han et lovudkast, som han sendte til høring hos amtsrådene og som i bearbejdet form blev fremsat for Folketinget i 1860. Efter mange ændringer blev det til lov året efter. Monrads fæstelov var et kompromis mellem hensynet til bønders selvejendom og beskyttelse af godsejernes ejendomsret. Loven byggede på et frivillighedsprincip, der gjorde godsejerne interesseret i at sælge fæstejord til bønderne. Den bestemte, at en godsejer, der solgte fæstegods til fæstere eller deres børn, måtte omdanne en del af sit øvrige gods til fri ejendom. Salg kunne ske ved fæsteledighed eller med brugerens samtykke, og den fri ejendom, som godsejeren kunne udtage, skulle stå i et vist forhold til det bortsolgte gods. Loven pålagde godsejeren at yde fæsterne erstatning for foretagne forbedringer. I kraft af loven blev meget fæstegods selveje, og et politisk konfliktstof var dermed foreløbig ryddet til side.

Billede
På Det kgl. Bibliotek findes blandt de mere opstillede portrætter af D.G. Monrad til officielt brug dette privatfoto, som giver et anderledes levende indtryk af denne ener i dansk politik.

Som kommunernes minister fik Monrad en sejr, et nederlag og en remis. Det sidste blev resultatet af hans videreførelse af indenrigsminister v. Jessens forslag om demokratisering af valgretten til byrådene. Hidtil havde kun ca. 8% af købstadborgerne haft valgret. Monrad foreslog toklassevalg til byrådene, men således at den "større halvdel" skulle vælges af den højstbeskattede halvdel af vælgerne og den mindre halvdel af alle vælgere. Men Landstinget kunne ikke acceptere denne udvidelse af valgretten, der, som en taler sagde, ville overlade de højstbeskattede på nåde og unåde til de ubemidlede vælgeres forsorg. Landstinget gennemtvang, at kun den højstbeskattede femtedel af vælgerne fik privilegeret valgret. Til gengæld kom den kun til at vælge den mindre halvdel, medens de almindelige vælgere udpegede den større halvdel af byrådsmedlemmerne. – Et nederlag var, at købstadsrepræsentanterne på Rigsdagen vendte sig imod Monrads forslag om at inddrage købstæderne under amtskommunerne. Købstæderne ønskede ikke at blive sådan stillet, at de kom i mindretal i de fælles amtsråd, og vendte det døve øre til Monrads argumentation, der ganske vist også var 100 år forud for sin tid:

Den københavnske Kommuneskattelov af 1861 var derimod identisk med Monrads forslag, der var arvegods fra v. Jessen. I København var naturaløkonomien ved at blive fortrængt af pengeøkonomien, og det var da naturligt at gøre indkomstskat til et hovedled i det kommunale skattesystem. En anden nydannelse var den faste grundskat for denne kommune. Loven var en forløber for den købstadkommunale skattereform af 1863.

Andre landvindinger var tjenestemandslønningslovene af 1860 og 1861, der indførte en på udsving i kornpriserne baseret pristalsregulering af lønningerne. De kgl. udnævnte ministerielle tjenestemænd inddeltes i 3 grupper – departementschefer, kontorchefer og fuldmægtige – medens det øvrige personale som hidtil lønnedes over medhjælpskontoen. Det var noget nyt, at en tjenestemand kunne sidde i samme stilling og dog stige i løn. Kornprisberegningen blev i 1870 ændret til faste løntillæg, men den tankegang, lønningslovene hvilede på, har holdt sig op til nutiden. – Det fra enevælden nedarvede virvar af forskellige omsætningsskatter, opkrævet ved stempling af kontrakter, blev forenklet ved en ny stempellov af 1860. – En lov om sønæringen, en jagtlov, og en lov der lettede adgangen til at oprette kreditforeninger er andre resultater af Monrads indsats. Til småtingsafdelingen, som også lagde beslag på tid og kræfter, hører love om barbernæring og barberers adgang til at årelade og kopsætte, forbud mod at medtage løse hunde i Jægersborg Dyrehave, om sejlads på Gudenåen mellem Silkeborg og Randers, salg af Humlebæk havn og om ændring af Tiendeafløsningsloven af 1852. Lægges dertil, at Monrad ydermere havde Kulturministeriets – dog mere begrænsede – lovgivning at tage sig af og tilmed kaldtes til talrige rigsdagsforhandlinger om private lovforslag, bliver indtrykket overvældende. I den godt 4 måneder lange rigsdagssamling 1860-61 holdt han ikke mindre end 766 taler. Neergaard siger i "Under Junigrundloven":

I 1861 var den helstatspolitik, som Monrad gik ind for, ved at blive afløst af Ejderprogrammet fra 1848 med det hasarderede krav om grænsedragning syd for den sproglige og nationale sydgrænse. Under indtryk af den antityske folkestemning og i håb om engelsk og svensk-norsk støtte i tilfælde af væbnet konflikt med de tyske stormagter nægtede konsejlspræsident Hall at give flere indrømmelser til Holsten-Lauenborg og de tysktalende dele af Slesvig. Monrad, der var modstander af Holstens udskillelse, synes at have orienteret sig ved hoffet og i diplomatiske kredse om selv at overtage regeringsmagten. Han var i det hele blevet Hall et nummer for besværlig, og da også den nationalliberale og bondevenlige presse angreb ham, bestemte Hall sig i september 1861 til at stække Monrad ved at overdrage Indenrigsministeriet til den politiker, som siden 1848 frem for nogen var den ejderdanske bevægelses bannerfører, Orla Lehmann.

Havde Monrad forladt politik ved regeringens afgang i 1863, kunne han have fået et glimrende eftermæle. Men i december 1863 påtog han sig regeringsansvaret, efter at Hall havde kastet tøjlerne ved udsigten til krig med Preussen og Østrig. Monrad magtede imidlertid ikke opgaven som Bismarcks modspiller, og i depression over tabet af hertugdømmerne emigrerede han til New Zealand i 1865. Han vendte tilbage til Danmark nogle år senere og genindtog sine pladser som medlem af Folketinget og biskop over Lolland-Falsters stift. Sin gamle politiske indflydelse genvandt han dog aldrig.

Orla Lehmann 1861-63

Den 51-årige jurist, amtmand over Vejle amt Orla Lehmann stod i ungdomsårene i forreste række blandt de politiserende københavnske liberale akademikere og var i 1842 blevet straffet med 3 måneders fængsel for sine oppositionelle skriverier. Hans organisationstalent og ildnende veltalenhed fejrede triumfer i martsdagene 1848. Lehmann, dengang højesteretsadvokat, var selvskreven til at indtræde i Martsministeriet, hvor han som minister uden portefølje kunne koncentrere sig om at skrive regeringens grundlovsudkast. Som søn af en holstensk kancellideputeret i København var han livet igennem i lige grad fortrolig med tysk og dansk åndsliv, og hans taler og programudtalelser bar den litterære guldalders mærke. Lehmann led ligesom Monrad, Junigrundlovens medforfatter, den tort at falde igennem ved valget til den grundlovgivende rigsforsamling. Når de to grundlovsfædre står i forgrunden på Constantin Hansens bekendte maleri af rigsforsamlingen, er det formelt uhistorisk, men reelt velbegrundet.

Lehmann havde folketingsmandat fra 1852 til 53, støttet til Bondevennerne, fra hvem han imidlertid tidligt fjernede sig. Siden 1855 havde han haft sæde i Landstinget, hvor han som medlem af utallige udvalg var den førende politiske kraft. Sit nationalliberale standpunkt forbandt han med en ofte unødigt udæskende åndsoverlegenhed og bidende angreb på den almindelige valgret, som han havde været med til at indføre. I 1860 udtalte han ved et møde i Vejle, at da Danmark i 1848

Lehmann optrådte ligesom Krieger nedladende over for Frederik VII, som da heller ikke brød sig om dem. For Lehmanns vedkommende stammede uviljen fra hans deltagelse i Martsministeriet. Den nye konge var uvant med omgang med de nye akademiske åndsfyrster men fik ved lejlighed hjælp af sin adjudant kaptajn Sehested. En tilstedeværende officer (C.F. Holten) refererer denne scene fra 1848 på det gamle Christiansborg:

Monrads indenrigsministerperiode var en hidtil uset kraftpræstation. Det var en antiklimaks, da Lehmann i Rigsdagen udtalte, at man ikke af ham skulle vente sig betydelige lovforslag. Nu var hele forrådet af forarbejder opbrugt, og der behøvedes hvile. Hans indtræden i regeringen var da også sket med de storpolitiske spørgsmål for øje – monarkiets forfatning og forholdet til Tyskland. Lehmann var tilhænger af novemberforfatningen af 1863 og gjorde sig ligesom Hall urealistiske forestillinger om, at Danmark kunne påregne militær hjælp udefra under den krig, som Slesvigs adskillelse fra Holsten med stor sandsynlighed ville medføre, og som landet ikke var beredt på.

Lehmann var dog på ingen måde ubeskæftiget som indenrigsminister. Han arvede og gennemførte nogle lovforslag fra Monrad om husdyr- og hesteavlens fremme og om ophævelse af den københavnske næringsskat. Det udestående spørgsmål i den Monradske jernbanelov om linjeføringen for banen Vejle-Aarhus blev ved lov af 1863 afgjort derhen, at strækningen skulle passere Horsens. Krigen 1864 forhindrede imidlertid anlægsarbejdet, og linjeføringen blev først endeligt lagt fast med Estrups jernbanelov af 1866. En anden lov af 1863 gjorde Strib til den fynske banes vestlige endepunkt i stedet for Middelfart; på Jyllandssiden førtes banen ind til Fredericia uden den i Monrads lov påtænkte sidebane til Snoghøj. Baneforholdene i København blev forandret ved bygning af en ny banegård, hvorfra linjen mod Roskilde førtes over Frederiksberg. På trafikområdet må også noteres Sporvejsloven af 1862, en lov om fuldførelse af Frederikshavn havn og en lov om bygning af en vejbro over Guldborgsund, den første af sin art i Danmark.

Fra Monrad arvede Lehmann det strandede forslag om fælles kommunalbestyrelser for købstad- og sognekommuner, men heller ikke han kunne overvinde købstadrepræsentanternes uvilje ved mandjævning med sognerådene og omvendt disses traditionsbestemte syn på, hvad man kaldte købstadaristokrati og -bureaukrati. Lehmann lagde ikke skjul på sin mening om Rigsdagens hidtidige indsats på kommunalområdet:

Købstæderne behøvede ikke være nervøse for, hvad der ville ske, når deres repræsentanter kom ind i amtsrådene:

I øvrigt burde man slå koldt vand i blodet, for i praksis kaldte kommunalvalg ikke på befolkningens store interesse, og indirekte amtsrådsvalg var at foretrække for direkte:

Skønt Lehmann anså behandling af skattelove for en ligefrem uhyggelig opgave, fik han gennemført den vigtige købstadkommunale skattelov af 1863. Loven forenklede ejendomsbeskatningen i byerne, der skulle svares dels efter grundtakst dels efter assuranceværdi. Til ligning af andre skatter anvendtes formue- og lejlighedsprincippet. Sondringen mellem forskellige kommunale oppebørselssystemer faldt bort; for fremtiden finansierede alle indtægter alle udgifter. Det var slut med enevældens virvar af særskatter til de enkelte kommunale kasser. Loven fik ligesom den københavnske skattelov af 1861 på længere sigt den betydning, at kommunerne uden at behøve lovhjemmel kunne bruge ressourcer til løsning af fællesskabsopgaver. Uden at der var sat navn på begrebet kommunalfuldmagten blev den en følge af de to kommuneskattelove. Det kom ikke frem ved lovforslagets behandling, der ellers gik i dybden med overvejelser om, hvorvidt det stemte med Grundloven at lade kommuner opkræve skatter efter eget skøn. Med rette holdt Lehmann på, at Grundlovens krav om lovhjemmel for skatter kun gjaldt statsskatter. Professor Bjerring, et fremtrædende medlem af den grundlovgivende rigsforsamling, mente noget andet, men blev nedgjort af Lehmanns lidet fredsstiftende retorik, der eksploderede i et særpræget udtryk for ringeagt:

Retfærdigvis må tilføjes, at Lehmann var med til at gennemføre lovene af 1857 om kvinders lige arveret med mænd og den ugiftes kvindes myndighed.

Lehmann tog ikke andre kommunale lovinitiativer, men tog venligt imod et forslag fra I.A. Hansen om at give købstædernes folkevalgte borgerrepræsentationer større indflydelse. Forholdet var det, at købstadanordningen af 1837 havde indført et tokammersystem i købstæderne med magistrat og borgerrepræsentation ligesom i København. Ved uenighed mellem de to organer skulle sagen afgøres af en statsmyndighed. I.A. Hansen foreslog, at beslutning ved uenighed burde tages med kvalificeret flertal i fællesmøde af magistrat og borgerrepræsentationen. Det blev lovfæstet i 1862. Fællesmøderne skulle være offentlige – en forløber for den senere indførte almindelige mødeoffentlighed.

En lov af 1862 om ophævelse af næringsskatten i købstæderne var tænkt som en lettelse for de næringsdrivende, der var bekymrede ved hvad fremtiden ville bringe, når Næringsloven i fuldt omfang trådte i kraft i 1862. Næringsskatteloven tillod købstæderne at ophæve næringsskatten og ligne beløbet enten på grundtakst eller formue og lejlighed. Loven skyldtes et privat lovforslag på baggrund af en henvendelse fra en række købstæder. Orla Lehmann havde, før han indtrådte i regeringen, harcelleret over forslaget, som han kaldte indholdsløst. Nu blev det hans skæbne som minister at føre det af begge ting vedtagne forslag frem til stadfæstelse. Han gjorde det med en af de for ham typiske polemiske bemærkninger, som irriterede uden at gavne. Loven var en illusion, sagde han, men satte man pris på en sådan, ville han ikke modsætte sig loven.

Medvirkende til regeringsskiftet 1863 var, at den nye konge Christian IX ikke ønskede Lehmann som minister. Denne anså kongen, der var meget imod Ejderpolitikken, for småt begavet, og i statsrådet lagde han dårligt nok skjul derpå. Et tillidsforhold mellem de to mænd var umuligt. Efter 1864 var Lehmanns politiske rolle i det væsentlige udspillet. Han beholdt sit landstingsmandat til sin død 1870, men den nationalliberale periode i dansk politik var da gået til ende. I 1866 stemte han for den gennemsete Grundlov, overensstemmende med sin grundlæggende skepsis mod den almindelige valgret.

C.v. Nutzhorn 1863-64

Monrad dannede regering nytårsaftensdag 1863, da krigen med Preussen og Østrig nærmede sig. Københavnerviddet kaldte regeringen "millionen" – én ener og seks nuller. Indenrigsminister blev den 41-årige chef for ministeriets landvæsensdepartement C. v. Nutzhorn, der var kendt i Den røde Bygning som en indsigtsfuld, frisindet og arbejdsom embedsmand. Monrad satte pris på ham fra sin tid som indenrigsminister. Nutzhorn var kun et nul i den forstand, at han var ukendt i den brede offentlighed, da han aldrig før havde deltaget i politik. På Rigsdagen skabte han imidlertid respekt om sig med klare, gennemtænkte indlæg, der senere banede ham vej til et folketingsmandat 1869-70 og til posten som justitsminister 1868-70 i Frijs-Frijsenborgs regering.

Også Nutzhorn fik at gøre med Monrads forslag om at fælles kommunalbestyrelser for by og land. Hans liberale indstilling kom her frem i en ret illusionsløs vurdering af censusbestemt valgbarhed. Derimod kunne den ministerielt skolede embedsmand hverken give køb på censusvalgret eller på statens medbestemmelse i kommunale sager:

Nutzhorn gennemførte 9 love, der var forberedt før hans tid eller skyldtes krigssituationen. Den første gruppe omfattede den vigtige ophavsretlige lov om eftergørelse af kunstarbejder, en administrativt nyttig lov om kommuners indbyrdes refusion af fattigudgifter, en mindre ændring i den Monradske fæstelov, en lov om afholdelse af hingsteskuer og en lov om havneafgifter til Københavns havn. Krigen fremkaldte love om krigsskat og forsørgelse af tjenstgørende militæres familier.

Nutzhorn trådte tilbage i maj 1864 i protest mod, at flådeblokaden af tyske havne blev indstillet. Han vendte tilbage til departementschefsposten, som han forlod i 1866 for at blive amtmand over Thisted, senere over Vejle amt.

Billede
Indenrigsminister Carl Ludvig Vilhelm Rømer v. Nutzhorn (1828-99) fik 5 knap måneder på posten i Monrads regering, der tiltrådte nytårsaftensdag 1863. Nutzhorn, der gik af maj 1864, havde efter juridisk embedseksamen 1850 gjort karriere i Indenrigsministeriet, hvor han blev kontorchef 1859 og chef for landvæsensdepartementet 1862. I 1866 blev han amtmand over Thisted amt. Fra 1870 til 1898 var han amtmand over Vejle amt. Nutzhorn var justitsminister 1868-70 og medlem af Folketinget 1869-70. Fot. i Ind.min.

H.R. Carlsen 1864

Nutzhorns efterfølger blev den 53-årige stamhusbesidder, landstingsmand H.R. Carlsen, der passede Indenrigsministeriet i 2 måneder til regeringsskiftet i juli 1864. I denne periode var Rigsdagen ikke samlet, og lovgivningarbejdet lå stille. Carlsen, der ved svogerskab var kommet i forbindelse med N.F.S. Grundtvig, var påvirket af dennes folkeoplysningstanker og havde nære relationer til venstregrupperne på Rigsdagen. Hans optagelse i Monrads regering må vistnok ses på denne baggrund. Efter ministertiden fik Carlsen i nogle år en fremtrædende placering som venstrepolitiker, men svingede efter 1870 over til et konservativt standpunkt.

Billede
Hans Rasmussen Carlsen(-Lange) (1810-87) tog forsteksamen i Kiel 1832 og overtog i 1833 Gl. Køgegård, der 1845 blev oprettet til stamhus. Carlsen var medlem af Roskilde stænderforsamling 1841-44, af Rigsrådet 1855-64, af Landstinget 1859-66 og fra 1870 til sin død. Efter v. Nutzhorns afgang i maj 1864 blev Carlsen indenrigsminister i Monrads regering, men afgik sammen med denne i juli 1864. Fot. i Ind.min.

F.F. v. Tillisch III 1864-65

I juli 1864 lod den 70-årige konservative helstatsmand C.A. Bluhme sig overtale til at danne regering med det – som det viste sig forgæves – formål at opnå en tålelig fred med Preussen og Østrig. Veteranen F.F. v. Tillisch, nu 63 år, blev indenrigsminister for tredje og sidste gang. Ved de to tidligere lejligheder blev han kaldet til posten efter en udtjent (Rosenørn) eller overanstrengt (Ørsted) minister; denne gang var det for at hjælpe med til at afbøde følgerne af en politik, som hverken han eller de andre medlemmer af Bluhmes "oldingeministerium" havde haft ansvar for. Regeringen var svag og havde ringe indflydelse på de forhandlinger om en ny grundlov, der kom i gang efter Wienerfreden 1864. Tillisch fungerede i øvrigt som konsejlspræsident i den gigtplagede regeringschefs hyppige sygdomsforfald.

Tillisch’s sidste periode i Indenrigsministeriet blev hans lovgivningsmæssigt frugtbareste, selvom kun 3 love bærer hans kontrasignatur. Den praktisk vigtige Privatvejslov af 1865 var første led i 1860’ernes revision af vejlovgivningen, og en lov om eftergørelse af fotografier indgik i den ophavsretlige lovgivning, som Indenrigsministeriet var ressort for. Efter ønske fra Københavns kommune blev censusbestemmelsen i reglerne fra 1861 om valg til borgerrepræsentationen ændret fra et bestemt skattebeløb – hvis barokke følge var, at de lavest beskattede snart havde, snart mistede valgretten, afhængigt af hvor meget skat kommunen udskrev – til en skattepligtig indtægt på 200 Rd. København lagde vægt på, at dansk indfødsret blev en valgretsbetingelse, hvad den ikke før havde været; en taler fandt, at man hidtil havde vist "letsindig Liberalitet over for tydske Indvandrere, en Liberalitet som i mange Maader er kommen os dyrt at staae". Den af krigsbegivenhederne og Wienerfreden udløste harme mod det tyske syntes Tillisch dog at tage roligt:

Tillisch kunne dog ikke stille noget op over for den herskende stemning. Herboende udlændinges kommunale valgret og valgbarhed blev først genindført over et århundrede senere.

Tillisch tilhørte den gruppe af højtstående embedsmænd fra enevælden, hvis anseelse tabte ved at gå ind i politik under den nye forfatning. Han var en dygtig administrator, bl.a. som chef for Det kgl. Teater 1859-64, men han var ikke i besiddelse af de statsmandsevner, som den offentlige mening og den antityske stemning i 1850’erne tillagde ham. Efter sin afgang som minister 1865 trak han sig tilbage til privatlivet.

Billede
En minister i daglig påklædning. Indenrigsminister Tillisch har ladet sig "tage af" til et af tidens almindelige kabinetsbilleder (Kgl. bibl.).

1865-1901
Fra Estrup til Bramsen

J.B.S. Estrup 1865-69

Da grev Frijs-Frijsenborg dannede regering i november 1865, havde han formået den 40-årige godsejer J.B.S. Estrup til Skaføgård og Kongsdal til at påtage sig Indenrigsministeriet efter Tillisch. Overtalelse måtte til, for Estrup var ikke opsat på at komme i regering. Han havde imidlertid i mange år været politisk aktiv i amtsråd og på Rigsdagen, senest ved forhandlingerne om den nye forfatning, der efter tabet af Slesvig skulle bringe Junigrundlov og novemberforfatning op i en højere enhed. Hans konservative sympatier og afsky for den almindelige valgret ("talmajestæten") var velkendt.

Estrup var ikke kun den nye regerings politiske samlingspunkt men også en førsteklasses ressortminister. Både i forfatningssagen og i administrationen af Indenrigsministeriet viste Estrup en til stædighed grænsende karakterstyrke og en overlegen praktisk dygtighed. Hans mundtlige fremstilling var som en rutineret advokats stringente procedure. Estrup vævede aldrig; der var altid en pointe i hans indlæg, som kunne slå over i en irriteret skarphed.

Estrups knap tre år i Indenrigsministeriet blev uhyre produktive på ministeriets hovedområder, kommunalvæsenet og jernbanerne.

Billede
Billede
Jacob Brønnum Scavenius Estrup (1825-1913) opnåede som indenrigsminister november 1865-september 1869 i grev Frijs-Frisenborgs regering en meget stor popularitet med sine jernbanelove og loven om Esbjerg havn. Estrups navn er også knyttet til den kommunale styrelseslovgivning, der blev vedtaget 1867-68. Estrup blev uddannet som landmåler i 1847 og arvede Kongsdal 1846. I 1852 købte han Skaføgård. Han var medlem af Randers amtsråd 1856-65, af Folketinget 1854-55, af Rigsrådet 1864-66 og af Landstinget 1866-98 og fra 1900 til sin død. Som konsejlspræsident 1875-94 stod han afvisende over for Venstres krav om folketingsparlamentarisme. T.v. ses han på et fotografi fra slutningen af sin indenrigsministertid, da hans tuberkuloselidelse var ved at blusse op. T.h. det officielle portræt fra 1880’erne, som Estrup ønskede ophængt i Indenrigsministeriet.

Medens København havde fået sin styrelseslov i 1857, virkede købstæder og landkommuner endnu på grundlag af forordningerne af 1837 og 1841, for valgreglernes vedkommende demokratiseret af P.G. Bangs toklassesystem fra 1855 og I.A. Hansens og Lehmanns lov af 1862. Estrups Landkommunallov af 1867 ændrede ikke valgreglerne og valgretsalderen 30 år, men ophævede sognepræstens lovbestemte indflydelse i skole- og fattigsager. Venstres ønske om at fjerne amtmanden fra amtsrådet og begrænse dets kontrol med sognerådene, som sogneforstanderskaberne omdøbtes til, blev derimod afvist. Det samme gjaldt ønsket om folkevalgte borgmestre. Når Købstadkommunalloven af 1868 beholdt de kgl. borgmestre, var det for ikke at tage forskud på den retsplejereform, som Justitsministeriet arbejdede med, men som ganske vist først blev realiseret 50 år efter. Forhandlingerne om kommunallovene har talrige eksempler på Estrups logiske ræsonnement. Det følgende er fra debatten om borgmesterens stilling, hvor han forklarede, hvorfor det både var for tidligt og for dyrt at ændre den bestående ordning:

Lokal interesse havde love om indlemmelse af et nabosogn i Frederikssund købstadkommune, om ordning af Nørresundbys og Marstals næringsforhold, og om eftergivelse af et lån til Sæby havn, som den økonomisk trængte købstad ikke kunne betale tilbage.

Efter at Monrad havde afstukket stambanenettet i hovedtræk, blev det Estrups opgave at bygge videre herpå. Her viste han en fremsynethed, der gjorde ham til landets populæreste minister. Uden at føle sig hæmmet af øjeblikkelige omkostninger og et væld af lokalpolitiske hensyn gennemførte han en lov, der forlængede den østjyske længdebane fra Nørre Sundby over Hjørring til Frederikshavn, og trods skepsis gennemtrumfede han strækningerne Skanderborg-Silkeborg og Holstebro-Ringkøbing-Varde-Esbjerg; herfra skulle der lægges en østgående linje, hvis vestlige endepunkt skulle fastlægges ved senere lov. Estrup skar igennem diskussionen om strækningen Horsens-Aarhus ved at lægge denne tæt forbi Skanderborg. Et projekt om at give den tyske ingeniør Kröncke koncession på anlæg og drift af en bane fra Ringsted til Rødby – omtrent som den nuværende Fugleflugtslinje – blev lovfæstet i 1866, men kunne ikke realiseres. I stedet fik Estrup året efter vedtaget en lov, der bemyndigede til koncession på baner fra Ringsted mod syd, fra København til Køge og længere sydpå, og fra Falsters nordkyst til Nykøbing. En anden lov angik en kommende strækning Roskilde-Holbæk-Kalundborg. Den lille privatbane Maribo-Bandholm fik sin egen lov i 1868. De jysk-fynske baner kom i 1867 under statens styrelse – det første skridt til en samlet DSB-organisation. I øvrigt satte Estrup sit navn under nogle ekspropriationslove vedr. jernbaneanlæg.

Estrups største satsning var dog 1868-loven om anlæg af en statshavn ved Esbjerg. Byen var et landsbysamfund, og tanken om på dette sted at anlægge en eksporthavn til kvægeksporten til England var i høj grad omdiskuteret. Estrups målbevidste stædighed var her på sin plads. Han blev den, der "vendte landet mod vest". I Folketinget gjorde han sin stilling til havnen og til baneanlæg i almindelighed op således:

På kommunikationsområdet sørgede Estrup i øvrigt for i 1867 at gøre de statslige landeveje amtskommunale. Efter at samfærdselen i stigende grad var flyttet over til banerne, som blev subventioneret af staten, sank landevejene ned til at have overvejende lokal betydning, og vejloven tog konsekvensen deraf. – Frederiksberg fik i 1868 regler om kloakering og overtagelse af veje svarende til de for København gældende.

Også på andre områder tog indenrigsminister Estrup en rig lovhøst hjem. Landboretten fornyedes med en Hegnslov og en lov om sandflugtens dæmpning, og på næringsretsområdet kom der en lov om pantelånere, om udvidet næringsfrihed i de københavnske omegnskommuner og om fiskeri i Limfjorden. Kreditforeningslovgivningen blev suppleret. På det sociale område skete der lovgivningsmæssigt blot det, at en lov af 1867 tydeliggjorde reglerne om kommunernes indbyrdes ret til at hjemsende fattige til forsørgelse. Den socialt interesserede Estrup var indstillet på en mere omfattende revision af fattiglovgivningen og nedsatte i 1866 en kommission, der skulle bearbejde området. Kommissionsarbejdet førte ikke til lovgivning i hans indenrigsministertid men fik betydning for den sociallovgivning, som blev gennemført i begyndelsen af 1890’erne.

Estrups rastløse energi slog sig på hans helbred. I sin ungdom havde han været ramt af tuberkulose men var kommet sig af denne sygdom, der havde lagt flere af hans familiemedlemmer i graven. Hen på sommeren 1869 begyndte han at spytte blod; man opdagede det ved synet af jagthunden, der regelmæssigt kom løbende til ved lyden af hans hoste for at slikke blod op. I september måtte han til almindelig beklagelse forlade Indenrigsministeriet.

Hidtil havde man kun med få og korte undtagelser (indenrigsminister Carlsen, ministrene Westenholz og Blixen-Finecke i Rotwitts regering) set mænd, der ikke var skolet ved embedsvirksomhed, i regeringen. Estrup er den første, der gav beviset på, at en ministerpost kan bestrides med bravour af en ikke-akademisk uddannet politiker, som ikke tilhører "systemet". Hvis hans eftermæle kun skulle gøres op efter hans bedrifter som populær og effektiv indenrigsminister, ville det blive anderledes end den bedømmelse, som historien har givet hans senere virksomhed som konsejlspræsident 1874-94.

W. v. Haffner 1869-70

Ved Estrups tilbagetræden i september 1869 bad konsejlspræsident Frijs sin svoger, den 60-årige officer og besidder af stamhuset Egholm i Hornsherred W.v. Haffner om at overtage Indenrigsministeriet. Haffner havde mange års sogneråds- og amtsrådsvirksomhed bag sig. Bortset fra en kort tid som medlem af Roskilde stænderforsamling 1847-48 havde han ikke deltaget i landspolitik, før han i 1866 indvalgtes i Landstinget. Ministerposten var for Haffner, trods hans fremskredne alder, begyndelsen til en række år i den politiske frontlinje. I Indenrigsministeriet sad han dog kun i 8 måneder.

Billede
Wolfgang v. Haffner (1810-87) var rytterofficer og gik i 1839 som ritmester over i reserven, da han overtog stamhuset Egholm. Han var medlem af Sæby- Hallenslev sogneforstanderskab og Gl. Roskilde amtsråd i 1840’erne, af Roskilde Stænderforsamling 1847-48 og af Landstinget 1866-87, hvor han var en af Højres indflydelsesrige politikere. Haffner afløste Estrup som indenrigsminister i grev Frijs’ regering september 1869 og flyttede ved regeringsskiftet i maj 1870 til Krigs- og Marineministeriet, som han forlod 1872 men påny styrede 1875-77. Fot. i Ind.min.

Stamhusbesidderen tilhørte Højre men delte ikke Estrups konservatisme, når det gjaldt det kontroversielle spørgsmål om fæsteafløsning. I 1840’erne havde den humanistisk indstillede mand skabt sympati om sit navn ved på eget initiativ at ophæve hoveriet på Egholm. Han fandt ligesom sin svoger, at man burde fremskynde tempoet i den frivillige fæsteafløsning, som Monrads lov havde åbnet for. Der var endnu ca. 50.000 tdr. land uafløst fæstejord tilbage. I en overraskende tale i Folketinget 1869 erklærede v. Haffner i anledning af et fæstelovforslag fra I.A. Hansen, at regeringen fandt det

Estrup havde som minister afvist et forslag om tvangsafløsning. Han var nok udtrådt af regeringen, men han sad stadig i Landstinget og havde tilstrækkelig indflydelse dér til at standse en lovgivning i den forsonlige retning, som Haffner havde forsøgt sig med.

Et par jernbanelove lykkedes det ham dog at få igennem Rigsdagen. Loven af 1870 om dampfærgeforbindelsen Fredericia-Strib bragte nyt befordringsmiddel ind i den kollektive trafik. En lov fra samme år fastlagde linjeføringen for banen Esbjerg-Lunderskov.

Ved regeringsskiftet i maj 1870 blev Haffner krigs- og marineminister i grev Holstein- Holsteinborgs regering, som han forlod i 1982 efter et sammenstød med finansminister Krieger. Skuffelsen over det strandede fæstelovforslag havde han dog bidt i sig, uden at det kom til brud med Estrup. Haffner var medlem af dennes kabinet 1875-77. Efter ministertiden var han blandt Højres førende landstingsparlamentarikere og en støtte for Estrup i kampen mod Venstre.

Billede
Christian Andreas Fonnesbech (1818-80) tog juridisk embedseksamen 1840 og var byfogedfuldmægtig i Hillerød til 1843, da han købte Vesterbygård og Saltoftegård på Vestsjælland. Fonnesbech var medlem af Folketinget 1858-72 og af Landstinget fra 1874 til sin død. Han var finansminister 1865-70 og konsejlspræsident og finansminister 1874-75. I Holstein-Holsteinborgs regering fra maj 1870 til juni 1874 var Fonnesbech en smidig og resultatorienteret indenrigsminister med en ganske anselig lovhøst. Fot. i Ind.min.

C.A. Fonnesbech 1870-74

Godsejer cand.jur. C.A. Fonnesbech var tidligt kommet ind i lokalpolitik og blev medlem af Folketinget i 1858. Fra 1872 sad han i Landstinget. Han var en fremkommelig og vindende personlighed, der tilsluttede sig en realpolitisk indstillet gruppe af rigsdagsmedlemmer, det såkaldte Mellemparti, som opstod i ingenmandslandet mellem Bondevennernerne og de nationalliberale. I forfatningssagen fulgte han Estrup men uden at bryde med bondevennerne. Grev Frijs tog ham i 1870 som sin finansminister, og da grev Holstein-Holsteinsborg dannede regering i maj 1870, fik Fonnesbech Indenrigsministeriet. Han var da 52 år gammel.

Det blev 4 frugtbare år. Fonnesbech var optaget af at undgå det brud mellem de store og små bønder, der havde ligget som en trussel i horisonten siden 1866-grundloven. Som finansminister var Fonnesbech lydhør over for Folketingets krav om indflydelse på finanslovene, og han havde derved pådraget sig Landstingets hartkornsbesidderes mistanke. Den blev ikke mindre, da han som indenrigsminister i 1872 gennemførte en fæsteafløsningslov, der med sine indrømmelser til J.A. Hansens fløj føltes som et angreb på den grundlovshjemlede ejendomsret. Fonnesbechs fæstelov, der ændrede Monrads lov i godsejerfjendtlig retning, var en politisk bedrift. Men loven var med til at forkorte Fonnesbechs politiske bane, som i 1874 kulminerede med hans udnævnelse til konsejlspræsident. Estrup og Landstingets godsejere huskede meget godt Fonnesbechs fæstelov, da de i 1875 fældede hans ét år gamle regering.

Indenrigsminister Fonnesbech gennemførte også en række mindre kontroversielle love. Hans navn står under en serie af jernbanelove: Nykøbing F.-Nakskov, Nykøbing F.-Gedser, Vemb-Lemvig, Odense-Svendborg, Randers-Grenaa, Bramminge-Ribe, Silkeborg-Herning, Hillerød-Græsted, jernbanebroen over Limfjorden samt en færgeforbindelse mellem Sjælland og Sverige. En lov af 1870 om en bane til Frederikssund med tilslutning til Kalundborgbanen blev foreløbig ikke realiseret. Endvidere må nævnes, at den første Mark- og Vejfredslov kom i hans ministertid.

En lov af 1873 om offentligt tilsyn med børns og unge menneskers arbejde i fabrikker og værksteder er vor første Arbejdsmiljølov. Loven forbød anvendelse af børn under 10 år som arbejdskraft i fabrikker og på værksteder og begrænsede arbejdstiden for børn mellem 10 og 14 år til 6½ time pr. døgn, for unge mellem 14 og 18 til 12 timer i døgnet. Fonnesbechs lovforslag gik videre end det, der blev lovens resultat, for Landstinget strittede imod. Fonnesbech indså, at man på dette område måtte fare med lempe. Han holdt en af sine karakteristiske bredt vævende, midtsøgende taler i Folketinget, da forslaget vendte tilbage dertil efter at være korrigeret af Landstinget:

Et skridt i retning af en hensigtsmæssig kommuneinddeling omkring købstæderne tog loven af 1873 om landdistrikters indlemmelse i disse. Forslaget skyldtes en af Fonnesbech i 1870 nedsat kommission. Denne stod også bag en i 1873 gennemført ændring af Næringsloven af 1857, som gav byrådene hjemmel til at begrænse den frie beværternæring, der havde haft uheldige følger.

C.A. Fonnesbech har fået et sært blakket eftermæle, fordi han, som C.St.A. Bille siger

Tiden har maget det så, at sådanne evner i dag regnes til dem, som kræves af en god politiker. Vurderingen af Fonnesbech er i det hele blevet farvet af den fejlberegning, han gjorde ved at påtage sig regeringsansvar i 1874. Han var ingen kampnatur, men en fagminister med stor arbejdskraft og smidige forhandlingsevner.

Frits Tobiesen 1874-75

Den 45-årige embedsmand Frits Tobiesen var i 1874 blevet chef for Indenrigsministeriets nyoprettede departement for offentlige arbejder og generaldirektør for Postvæsenet, Telegrafvæsenet og Statsbanerne, en pæn mængde stillinger forenet i én person. Hans karriere var gået den uortodokse vej fra Indenrigsministeriet over militære auditørstillinger – dengang en kombineret anklager- og dommerstilling – til borgmester- og byfogedembedet i Præstø og derfra retur til den store chefstilling i ministeriet. I juli 1874 blev han indenrigsminister i Fonnesbechs regering. Siden 1866 havde Tobiesen været medlem af Land

stinget og haft ordførerskaber i kommunal-, landbo- og jernbanespørgsmål. Da han havde støttet indenrigsminister Fonnesbechs fæstelovforslag og politisk stod denne nær, var hans overtagelse af Indenrigsministeriet naturlig, skønt han med sin kølige barskhed var lidet yndet af Rigsdagens medlemmer. Han var en kontant og sikker administrator, ypperlig som chef for uniformerede civiletater med talrige forhenværende officerer, men den ærgrelse, som den selvbevidste embedsmand skabte om sig, gjorde ham uegnet som ledende politiker. Klaus Berntsen, den senere indenrigsminister, har i sine erindringer et eksempel på Tobiesens facon:

Billede
Frederik (Frits) Christian Heinrich Emil Tobiesen (1829-1908) var indenrigsminister i C.A. Fonnesbechs regering juli 1874-juni 1875. Han blev cand.jur. 1853, volontør i Indenrigsministeriet 1854, auditør 1857, overauditør 1863, byfoged i Præstø m.v. 1864., tillige borgmester sst. 1869. Chef for Indenrigsministeriets 2. departement 1872, 1874 tillige generaldirektør for Post- og Telegrafvæsenet samt Statsbanedriften. Efter ministertiden var Tobiesen kommissarius ved anlæg af de fleste baner på Sjælland og Fyn og formand for forskellige taksationskommissioner til 1905. Medlem af Landstinget 1866-78. Tobiesens arrogance bidrog til at isolere ham politisk. Fot. i Ind.min.

Af de 9 love fra 1875, der bærer hans navn, angår 8 kommunikation (posttakster, kontorholdsudgifter, telegrafvæsenslønninger, københavnske baneforhold, statsbanerne Aarhus- Ryomgaard, Skive-Glyngøre, Frederiksberg-Frederikssund) og én kreditforeningsforhold. Han genfremsatte et omarbejdet forslag til Fattiglov, som Fonnesbech havde indbragt for Rigsdagen, men med lige så lidt held som denne.

Langt den største del af Tobiesens tid på Rigsdagen gik med jernbanesager, som han også var godt hjemme i. I 1874 måtte han som ny minister besvare en forespørgsel fra Frede Bojsen m.fl. om, hvorfor anlægget af den vestjyske længdebane var blevet forsinket. Tobiesen oplyste, at der forelå kontraktsbrud fra entreprenørens (baron Gedalias) side, at regeringen stedse havde holdt finansudvalget underrettet om sagen, og at man ikke kunne sætte arbejdet i gang før der var givet bevilling. Det turde, ytrede ministeren – lidet anende hvad Estrup en halv snes år senere kom ind på – "vistnok være en ganske god Lære at følge, at der ikke af Regjeringen anvendes Penge, før Finantsloven er vedtagen af begge Thing". Da Berg ville præcisere Bojsens standpunkt og talte om, at forespørgslen ikke var blevet stillet, om den korrekt indgåede kontrakt var blevet opfyldt, var der fri bane for Tobiesens ironiske manuduktørvid:

Tobiesen bevarede livet igennem sin embedsfacon og lærte vistnok aldrig at beherske sig over for de folkevalgte, som han fik berøring med som ekspropriationskommissionsformand efter sin ministertid, der endte i juni 1875. Troels G. Jørgensen giver i sine erindringer dette billede fra 1905 af den originale, nu 78-årige kommissarius:

Der kom senere flere indenrigsministre fra embedsmandskorpset, men ingen så arrogant som Tobiesen.

Erik Skeel 1875-84

I det næsten 20-årige Estrupske ministerium, der kom til magten 1875, kom fire indenrigsministre til at afløse hverandre.

Billede
Erik Vilhelm Robert Skeel (1818-84) blev indenrigsminister, da Estrup dannede regering i juni 1875. Erik Skeel blev cand.jur. 1841 og arbejdede derefter på sagførerkontor, men etablerede sig i 1844 som landmand ved køb af hovedgården Dronninglund. I 1857 kom han ved ægteskab i besiddelse af stamhuset Birkelse. Medlem af Landstinget fra 1857 til sin død. Sygdom tvang ham bort fra ministerposten i 1884. Skeel var modstander af Venstres krav om parlamentarisme men fik dog en del love gennemført, navnlig på jernbaneområdet. Fot. i Ind.min.

Den første var den 57-årige jurist, landstingsmand og godsejer Erik Skeel. Skønt han havde holdt sig meget tilbage i Landstinget, var han et par gange blevet nævnt som emne til konsejlspræsident, da det trak op til konflikt mellem folketingsflertallet og Landstinget. Skeel besad en uovervindelig sindsligevægt og åbenlys ringeagt for kritik og modstand. I privatlivet havde han vist sin ligegyldighed over for den almindelige bagtrappesnak ved først, på tværs af sin gamle adelsslægts traditioner, at ægte en sjællandsk håndværkerdatter, og senere ved en for den tid ikke mindre forskrækkelig skilsmisse. Uden at være landbrugsuddannet købte han i 1844 Dronninglund hovedgård. Et nyt, men standsmæssigt giftermål gjorde ham i 1857 til besidder af stamhuset Birkelse. Skeel var en dygtig økonom og landmand. Han var meget optaget af disse års omlægning fra korn- til kvægproduktion, og trods sit højrestandpunkt modtog han talrige tillidshverv af de venstresindede vendsysselske gårdejere. Skeel var ikke kun personligt men også politisk en karakter, der ikke drømte om kompromis med Venstres krav om folketingsparlamentarisme. M.P. Friis, den senere statsminister, karakteriserer ham således:

De spændte politiske forhold gjorde, at udbyttet af Skeels 9 år lange ministertid blev ringe. Venstres visnepolitik standsede eller sinkede mange af hans lovforslag. Skeels navn står under 56 love, hvoraf 13 var rutinemæssige (indfødsret, kontorudgifter o.l.). I det første provisorieår 1877 gennemførtes ikke én lov på Indenrigsministeriets område. Skeel var imidlertid resultatsøgende og fik vedtaget ikke færre end 16 jernbanelove (Limfjordsbroen, færgeruten Korsør-Nyborg, statsbanestrækningerne Herning-Skjern, Tommerup-Assens og Struer-Thisted med færgeoverfart ved Oddesund, privatbanerne Ringe-Faaborg, Odense-Bogense, Randers-Hadsund, Horsens-Juelsminde, Aarhus-Odder-Hou samt Østsjællandske jernbane). Af særlig betydning var, at staten i 1880 overtog de sjællandske hovedstrækninger ved en overenskomst mellem finansministeren og Sjællandske Jernbaneselskab. Da de jysk-fynske stambaner siden 1867 havde været under statsdrift, kunne der nu under Indenrigsministeriet etableres en samlet ledelse af DSB. Videre må nævnes en Sparekasselov, en Varemærkelov, en Vandløbslov, en lov om husmandskreditforeninger, og en forbedring af Kommuneskatteloven og Privatvejsloven. I 1875 nedsatte Skeel en kommission, der skulle forberede en arbejderlovgivning. Fonnesbech havde ladet amtmændene indsamle oplysninger om beskæftigelsessituationen, og kommissionen gennemgik materialet og stillede forslag i en betænkning 1878. Resultatet var en lov af 1879, der tillod sognekommunerne uden det hidtil påkrævede amtsrådssamtykke at bidrage til De fattiges Kasse, så at arbejdsløse kunne få kontanthjælp uden fattighjælpsvirkning. Hjælpen var dog rent kommunalt finansieret; staten nøjedes med at stille et rentefrit lån på ½ mio kr. til rådighed for kommunerne.

Efter 1866-grundloven skulle antallet af Folketingets medlemmer omtrent svare til 1 medlem pr. 16.000 indbyggere. Befolkningsudviklingen havde medført, at nogle valgkredse havde under 14.000, andre omkr. 85.000 indbyggere. Skeel fremsatte på den baggrund i 1880 forslag til lov om ændret fordeling af folketingsvalgkredsene, men Venstre, der havde mandatmæssig fordel af den bestående tilstand, krævede grundlovsforandring som betingelse for at støtte det. Visnepolitikken ramte også et forslag om at bortrationalisere den upraktiske ordning med ministeriel bevilling til højere lånerente end 4% p.a. Skeels bemærkninger illustrerer tonen mellem regeringen og Venstre:

Skeel tog de vitterlige urimeligheder, som visnepolitikken medførte, med overlegen ro. Uheldigvis var han ikke mindre tykhudet over for byerhvervenes krav. Han afviste kategorisk deres ønske om oprettelse af et handels- og erhvervsdepartement i Indenrigsministeriet og fremsatte ukloge herremandsagtige udtalelser rettet mod disse erhverv, hvis ledende folk tilhørte Højres kærnevælgere. Skeel blev dermed et problem for regeringen. Det vakte opsigt, da C.F. Tietgen ved valget 1884 offentligt erklærede, at han agtede at stemme på en venstremand. Nu var Skeel imidlertid slidt op af arbejdet i Indenrigsministeriet. Et apoplektisk anfald tvang ham til at bede om sin afsked i august 1884. Få måneder senere døde han.

Hilmar Finsen 1884-85

Københavns 60-årige overpræsident Hilmar Finsen var – fraset et par måneders medlemskab af Rigsrådets folketing 1864 – et ubeskrevet blad i hjemlig dansk politik, da han i august 1884 blev kaldet til at efterfølge Skeel. Derimod havde han som øverste danske embedsmand på Island gennem 18 år gjort sig smukt gældende ved moderniseringen af de islandske forfatningsforhold i 1870’erne. Da hans fader tilhørte en gammel islandsk slægt og Finsen selv havde lært sig øens sprog, havde han gode betingelser for at udrette noget deroppe. Inden årene på Island havde Finsen været en højt anset borgmester i Sønderborg fra 1851 til preusserne afsatte ham i 1864. Den nye indenrigsminister var altså en erfaren embedsmand. Det var taktisk velbetænkt af Estrup at vælge en person, der havde fået de stridbare islændinge til at falde til ro, og som ved sit lange fravær fra København ikke havde markeret sig i den politiske kamp. Finsens optagelse i regeringen skete imidlertid i overgangsfasen mellem visnepolitikken og den egentlige provisorieperiode. Grundlaget for frugtbar lovgivning på Indenrigsministeriets område var derfor stadigvæk dårligt. Dertil kom, at Finsens arbejdsevne hæmmedes af tiltagende sygdom.

Finsens første møde med Folketinget i efteråret 1884 var så disharmonisk som vel muligt. Et genfremsat rutineforslag om vederlag for kontorudgifter til amtmandsembederne, som Folketinget havde sendt i "begravelsesudvalg", mødtes med denne dagsorden:

Billede
Søren Hilmar Steindor Finsen (1824-86) var Estrups 2. indenrigsminister. Finsen afløste Skeel i august 1884 men måtte gå af på grund af sygdom i august 1885. Finsen, der tog juridisk embedseksamen i 1846, var auditør under Treårskrigen og blev derefter borgmester i Sønderborg. Preusserne afsatte ham i 1864. Samme år blev han medlem af Rigsrådets Folketing som en af de slesvigske repræsentanter. Finsen var stiftamtmand over Island 1865-73. Efter den nye forfatningslov fortsatte han som landshøvding til 1883, hvorefter han blev overpræsident i København. Fot. i Ind.min.

Finsen holdt sig forgæves til, at lovforslaget ikke havde nogen som helst reformkarakter, men skyldtes en revisionsbestemmelse i den tilsvarende lov af 1870:

Det lykkedes dog Finsen at komme igennem med nogle lovforslag. Der var enighed mellem regering og Folketing om en lov, der i 1885 gav regler om fabrikation, forhandling og udførsel af det såkaldte kunstsmør (margarine) – et resultat af den mærkelige krig mod margarinen ("det rene land"), som Viggo Hørup anførte. Loven bestemte, at produktet skulle anbringes i beholdere, som tydeligt adskilte sig fra sædvanlige fustager til smør. Hilmar Finsens øvrige love var ganske upolitiske, fx om masker i fiskenet, om beskyttelse af undersøiske telegrafledninger, om forlængelse af den midlertidige Jagtlov af 1882 og om anvendelse af det tidligere baneareal København-Vigerslev. Denne lov er for så vidt det eneste synlige spor af Finsens ministertid, idet Sdr. Boulevard i København anlagdes på en del af strækningen. – Efter Christiansborg slots brand i 1884 var Finsen inde på planer om at få det genopført efter tegning af den berømte arkitekt Theophilus Hansen. Nogle år senere tog indenrigsminister Ingerslev tråden op. At der ikke blev noget af det, tør vel med vort kendskab til tegningerne betragtes som glædeligt.

I juli 1885 tvang Finsens helbred ham til at vende tilbage til Overpræsidiet, og han døde året efter.

H. P. Ingerslev 1885-94

Den 54-årige godsejer til (det nu nedrevne) Marselisborg H.P. Ingerslev rykkede ind i Indenrigsministeriets ministerværelse i august 1885. Han var kendt både som lands- og kommunalpolitiker, som landmand og som forretningsmand med speciale i forsikring og rederivirksomhed. Han kom tidligt ind i det landøkonomiske foreningsliv og var en foregangsmand inden for mejeridrift og kvægavl. Ingerslev var blandt de første, der talte for, at landbruget gik fra korn- til kødeksport. I to perioder (1873-76 og 1878-84) havde han haft et usikkert folketingsmandat, som han i 1884 udskiftede til den for en højremand sikrere plads i Landstinget. Ingerslev havde trukket et stort læs i opbygningen af Højres slagkraftige organisationsapparat. På sin hjemegn havde han siddet som sognerådsformand i Viby 1865- 74 og 1877-83 og som medlem af Århus amtsråd fra 1865 til ministerudnævnelsen. Den nye minister var dermed i høj grad sagligt kvalificeret.

De politiske forhold gjorde, at der i 1886 ikke blev gennemført én eneste lov på Indenrigsministeriets område. Men efterhånden kom lovgivningsarbejdet i gang. Ingerslev var respekteret af Venstreoppositionen for sin omfattende indsigt, og med sin fordragelige, afslappede facon og småsludrende passiar var han god til at få kontakter i Rigsdagskasernen i Fredericiagade. Nok sluttede han sig til Estrups politik, men han var ingen kampminister som Skeel; åbne konfrontationer med Venstre holdt han sig fra. Samtidig egnede Ingerslevs sagsområde sig til politisk neutral lovgivning midt i kampperioden. Han var ikke som flere af sine ministerkolleger ude for at måtte gennemtrumfe provisorisk lovgivning. I 1887 gik han dog uden om lovgivningsmagten ved at lade kongen udstede koncession til C.F. Tietgen på anlæg af en bane fra Ribe til landegrænsen ved Vester Vedsted.

På landbrugsområdet udkom nye love om bekæmpelse af kvægsygdomme og skadedyr og om husdyravlens fremme. En Fiskerilov af 1888 var den første samlede lov for dette erhverv. En samtidig lov forbød forhandling af spiritus til nordsøfiskere – en nødvendig foranstaltning til beskyttelse af arbejdsmiljøet. Politisk ukontroversielle var også en lov om dag- og natsignaler for skibe i havsnød og forholdsregler ved skibssammenstød. – I 1889 fik Ingerslev gennemført en række jernbanelove (statsbanerne Hobro-Løgstør og Viborg-Aalestrup, Slagelse-Næstved og Dalmose-Skælskør samt privatbanerne Frederikshavn-Skagen, Horsens-Tørring og Vejle-Give) og love om postvæsenet.

Hen mod firsernes slutning bredte der sig i dele af Venstre en stemning for, at forfatningskampen ikke burde sætte sociallovgivningen i stå. Det første tegn på den begyndende forligspolitik var den Lærlingelov, som Ingerslev fik gennemført i 1889. Da han kort efter spillede ud med lovforslag om sygekasser, arbejderulykkesforsikring og fattigvæsen, tog udviklingen fart. Frede Bojsens forhandlende venstre stillede sig positivt, og i 1891 udkom Alderdomsunderstøttelsesloven og Fattigloven. Kommunerne kunne nu efter et frit skøn yde støtte uden fattighjælps virkning til værdigt trængende personer over 60 år. Staten refunderede indtil 50 pct. af udgifterne, dog inden for en bevilling på 1 mio. i de første år, stigende til 2,5 mio. i 1899. Fattigloven forpligtede kommunerne til at tage sig af de dårligst stillede; det blev forbudt at udlicitere dem som arbejdskraft eller lade dem gå på omgang mellem gårdene. I 1893 kom den første lov om anerkendte sygekasser.

Billede
Hans Peter Ingerslev (1831-96) fik 8½ år som indenrigsminister under Estrup fra august 1885 til januar 1894. Efter studentereksamen 1849 læste han jura, men opgav studiet for at uddanne sig ved landbruget. I 1864 overtog han faderens gods Marselisborg. Han var formand for Viby sogneråd 1865-74 og 1877-83 og medlem af Århus amtsråd 1865-85, direktør for Brandforsikringen Jylland 1867-85 og medlem af en række virksomhedsbestyrelser mv. Ingerslev var medlem af Folketinget 1873-76 og 1879-84 og Landstinget fra 1884 til sin død. Efter at have forladt Indenrigsministeriet var Ingerslev minister for offentlige arbejder til sin død. Ingerslev huskes især for sine jernbanelove og sin sociallovgivning. Fot. i Ind.min.

Også på andre områder satte tilnærmelsen mellem Bojsen og regeringen frugt. Loven om Københavns Frihavn af 1891 var den første af forligspolitikkens love til støtte for handel og søfart. Året efter fik søfartsområdet love om sønæring og om forhyringsagenter. Der indførtes faste regler om tilskud til Landbohøjskolen 1892, og landbrugslovgivningen blev revideret. En etapevis fornyelse af det ophavsretlige område skete ved en ændring 1889 af Eftertrykloven af 1857 og især med Varemærkeloven af 1890. Ingerslev arbejdede med et forslag til ny Patentlov, men det blev gennemført af hans efterfølger. En ny statsbanelov kom i 1892.

Kommunallovgivningen lå næsten stille i Ingerslevs ministertid. Efter ønske fra Københavns kommune blev byens skattevæsen moderniseret i 1887 ved opdeling i distrikter (roder) og indførelse af selvangivelser. I 1892 fik sognerådene lov til uden amtsrådssamtykke at bevilge sognerådsformanden højst 250 kr. årligt eller højst 15 øre pr. indbygger. Lovforslaget var fremsat af Venstre men fik Ingerslevs tilslutning, efter at Landstingets forsigtige højreflertal havde sat beløbsgrænsen lavere end foreslået. Loven fik dermed den ejendommelige virkning, at sogneråd i store kommuner blev nødt til at søge amtsrådstilladelse til at lønne deres formand, medens mindre kommuner kunne gøre det på egen hånd.

I 1894 kronedes forligspolitikken med en aftale mellem Estrup og Bojsens forhandlende Venstre, hvis resultat var provisorieperiodens afslutning. Under indtryk af, at normale tilstande var ved at indfinde sig på Rigsdagen, havde Ingerslev udarbejdet et omfattende lovforslag om nye baneanlæg. Det blev fremsat i 1893, men da behandlingen var færdig, havde Ingerslev forladt Indenrigsministeriet og taget jernbanesagerne med sig over til det nye Ministerium for offentlige Arbejder, der blev oprettet i januar 1894. På denne tid var Ingerslevs helbred efter 8½ år i Indenrigsministeriet undergravet, og den før så omgængelige mand var blevet noget pirrelig. Klaus Berntsen fortæller i sine erindringer, at han, der var formand for et udvalg, som i 1892 behandlede ministerens statsbanelovforslag, en dag traf Ingerslev foran Den røde Bygning. Der forefaldt et ordskifte, som fortjener at refereres, fordi det giver indblik i tidens arbejdsgang:

Berntsen nægtede at røbe navne, og Ingerslev stillede da en fuldmægtig til rådighed for folketingsudvalget, så lovforslaget kunne blive behandlet færdigt.

Det er svært for en nutidig iagttager at gøre sig forestilling om de detaljer, som en indenrigsminister i de dage måtte beherske. Rigsdagsmænd var utrættelige til at stille spørgsmål, og de skulle besvares mundtligt af ministeren personlig. Vore dages mere praktiske skriftlige ministerspørgsmål var et ukendt fænomen. Som et eksempel på, hvad indenrigsministre udsattes for, tages et klip fra finanslovdebatten i marts 1892. Ingerslev var midt i en vidtløftig gennemgang af spørgsmål, da han nåede til følgende:

Billede
Intet menneskeligt var fremmed for Indenrigsministeriet, hvis jurister bl.a. approberede kommunale regulativer om bortførsel af natrenovation, derunder taksten pr. afhentet spand, fordi kommuner ikke måtte tjene på denne form for renholdning. Efterhånden som vandskyllede toiletter vandt frem, tillod ministeriet kommunerne at forhøje natrenovationstaksten for at motivere husejere til at installere den nye teknik. Københavns kommune havde efter koleraepidemien i 1850’erne ønsket at gå over til WC-systemet, men den konservative indenrigsminister Ørsted afviste det. På billedet fra omkr.1890 (Kbh. Bymus.) ses en af Københavns modtagestationer for latrin på Kløvermarken, hvorfra amagerbønderne kunne afhente gødning.

Finans- og tillægsbevillingslovforhandlingerne var traditionelt mættede med sådanne spørgsmål til ministrenes paratviden. Selvom Ingerslevs svar viser, at man kunne slippe fra det uden at have eksakte oplysninger på rede hånd, var kravet om en eller anden form for kendskab til de hundredvis af detaljer belastende. Delingen af Indenrigsministeriet i 1894 medførte, at den svagelige Ingerslev kunne nøjes med at holde sig ajour med sine foretrukne sagsområder, baner og postvæsen. Men så døde han i 1896, og sagerne kom tilbage til Indenrigsministeriet.

Ingerslev fik historisk betydning ved at være en af de drivende kræfter bag højreregeringens tilnærmelse til det forhandlende venstre, den udvikling der førte til provisorietidens afslutning, Estrups afgang og begyndelsen til en reformpolitik. Han er den sidste af de store jernbaneministre i Indenrigsministeriet. Vor første moderne sociallovgivning er knyttet til hans navn.

H.E. Hørring 1894-97

Da Ingerslev forlod Indenrigsministeriet i januar 1894, sørgede han for, at chefen for ministeriets 1. departement, den 52-årige H.E. Hørring blev hans efterfølger. Da Estrup gik af i august samme år, fortsatte Hørring under konsejlspræsident Reedtz-Thott.

Hørring var et af centraladministrationens lyseste hoveder. Han havde ikke deltaget i politik, men på Rigsdagen udviklede han sig til en elegant, saglig taler og en habil forligsmager. Hans første opgave som indenrigsminister var at få en række agrarpolitiske lovforslag, der indgik i forliget 1894 mellem Frede Bojsens forhandlende Venstre og regeringen, gennem Rigsdagen. Han gennemførte en lov om nedsættelse af en Landbokommission, om oprettelse af et Landbrugsdepartement under Indenrigsministeriet, om kødeksportkontrol, om støtte til aftaler om frivillig tiendeafløsning samt et tillæg til Ingerslevs lov af 1893 om statstilskud til bekæmpelse af kvægtuberkulose. Endelig kom der i 1894 og 1895 love om ekstraordinære statstilskud til købstad- og amtskommunale vejudgifter og til kommunernes udgifter til alderdomsunderstøttelser. Frede Bojsen ønskede at gøre disse tilskud varige men standsedes af Hørrings ræsonnement, der forelæsningsmæssigt indledtes med en disposition:

Billede
Hugo Egmont Hørring (1842-1909) blev cand.jur.i 1868. Efter nogle år som sagførerfuldmægtig kom han til Indenrigsministeriet 1874, hvor han blev fuldmægtig 1880. To år efter blev han direktør for Kgl. grønlandske Handel. I 1889 blev han chef for Indenrigsministeriets 1. departement. Han var indenrigsminister under Estrup og Reedtz-Thott fra januar 1894, til han i maj 1897 blev konsejlspræsident og finansminister. Hans regering gik af i 1900. I 1896 blev han direktør for det Classenske Fideikommis. Hans sidste offentlige stilling var som hypotekbankdirektør fra 1906 til sin død. Fot. i Ind.min.

Det første spørgsmål kunne straks besvares bekræftende. Det andet måtte som finanslovsanliggende behandles i anden sammenhæng. Det tredje gav Hørring anledning til en kæde af overvejelser, der tager forskud på en senere tids debat om forskellen mellem tilskud efter forbrug og tilskud efter behov:

Hørring rejste dermed tanken om tilskud efter objektive udgiftsbehovskriterier men forfulgte den ikke. Hans konklusion var, at man måtte blive stående ved de tidsbegrænsede statstilskud til kommunerne, af Hørring benævnt et "lidkøb på en stor handel", dvs. en besegling af forliget 1894. Bojsen fik ingen anden permanent tilskudsordning end den, der var indbygget i Alderdomsunderstøttelsesloven. Venstrereformpartiet, der efter sin valgsejr i 1895 skød Bojsens gruppe til side, gik efter at overtage regeringsmagten og gennemføre en skattereform, som ville forbedre kommunernes beskatningsgrundlag.

Hørring overtog kommunikationsområdet ved Ingerslevs død 1896. Samtidig forsvandt landbrugssagerne for stedse fra Indenrigsministeriet ved Landbrugsministeriets oprettelse. Fra Ingerslev arvede Hørring forslaget til en Telegraf- og Telefonlov, som fik kongens underskrift i 1897. Loven indførte et koncessionssystem på dette nye område. Efter at Ingerslev i 1894 som trafikminister havde gennemført den hidtil mest omfattende lov om anlæg af nye jernbaner, indtrådte der en foreløbig stilstand på dette område. En lov om dobbeltspor på den stærkt trafikerede hovedstrækning Roskilde-Korsør var den eneste jernbanelov af betydning, som Hørring fik berøring med.

Ophavsretten fik en landvinding med Patentloven af 1894. I øvrigt fik Hørring rationaliseret kreditforeningslovgivningen, således at statutforandringer kunne godkendes administrativt i stedet for at gå over Rigsdagen. Endelig må nævnes den i 1894 gennemførte ændring af valgkredsinddelingen, hvorved de voksende bysamfund fik en rimeligere repræsentation – den ændring som indenrigsminister Skeel ikke kunne få igennem. Kommunallovgivningen fik den nydannelse, at Frederiksberg kommunalbestyrelse blev udvidet med 2 medlemmer til 15. Samtidig bortfaldt sognepræstens formandskab i fattigkommissionen.

Hørring havde, som Klaus Berntsen udtrykker det, tilstrækkelig ringe politisk erfaring til at tage imod Christian IX’s opfordring til at afløse Reedtz-Thott som konsejlspræsident i 1897 – den første regeringschef siden 1865, der ikke var godsejer. Når Hørring i 1900 uden om finansudvalget gav en bevilling til militære formål, synes det at bekræfte Berntsens vurdering. Det var en politisk livsfarlig handling, som da også medførte regeringens fald. Hørring gik derefter over i administrativ virksomhed som direktør for Classenske Fideikommis og senere som hypotekbankdirektør.

Vilh. Bardenfleth 1897-99

Kultusminister siden 1894 Vilh. Bardenfleth flyttede over til Indenrigsministeriet, da Hørring dannede regering i 1897. Bardenfleth var ligesom denne gået embedsbanen gennem Indenrigsministeriet, hvorfra han i 1894 avancerede til amtmand over Århus amt. Han kom ikke til at tiltræde stillingen, for han blev minister få dage efter udnævnelsen. Som folketingsmand af Højre sad han i Rigsdagen 1895-98. Bardenfleth tilhørte partiets reformvenlige fløj; hans grundtvigske sindelag begrundede hans udnævnelse til kultusminister, hvor han udførte et stort arbejde med forberedelse af Folkeskoleloven af 1899.

Bardenfleth var 47 år, da han blev indenrigsminister. Som Hørring før ham mærkede Bardenfleth den kulde, der omgav regeringen, efter at Højre og Det forhandlende Venstre havde tabt flertallet i Folketinget. Han måtte se de fleste af sine jernbanelovforslag strande; af nyanlæg lykkedes det ham kun at få tilslutning til privatbanen Trustrup-Ebeltoft, ombygning af nogle stationer og en havnebane i Hobro. Et lovforslag om erstatning for skade ved jernbanedrift havde en dyster baggrund i Gentofteulykken sommeren 1897. Bardenfleths forslag var imidlertid påholdende på statskassens vegne. Det blev stærkt kritiseret, og ved rigsdagsbehandlingen indsatte man et objektivt erstatningsansvar i loven.

En Ulykkesforsikringslov af 1898 var det længe ventede resultat af et lovforslag, som Ingerslev havde fremsat en halv snes år tidligere. Loven var indledningen til de kommende års udbygning af denne lovgivning. Loven blev til i samarbejde med forsikringseksperten folketingsmand Ludvig Bramsen, Bardenfleths efterfølger. Loven pålagde arbejdsgiverne en erstatningspligt men overlod til dem selv, om de ville tegne forsikring til dækning af denne.

Af betydning for kommunerne var loven af 1898 om Kommunekreditforeningen. I øvrigt lå kommunallovgivningen stille bortset fra, at en række sognekommuner – Esbjerg, Løgstør, Nørresundby og Silkeborg – blev ophøjet til købstæder. Frederiksberg blev i 1899 udskilt fra Københavns amtskommune og fik dermed sin nuværende status. Forhandlingerne om lovforslaget, som var stillet af ministeren, giver et billede af dennes elskværdige, men politisk ikke meget målbevidste optræden:

Billede
Vilhelm Bardenfleth (1850-1933) var indenrigsminister i H.E. Hørrings regering fra maj 1897, men forlod ministeriet i august 1899 før regeringsskiftet. Efter juridisk embedsseksamen 1874 havde Bardenfleth nogle volontørår, indtil han blev ansat i Indenrigsministeriet 1878, hvor han avancerede til ekspeditionssekretær 1889. I 1894 udnævntes han til amtmand over Århus amt men tiltrådte ikke stillingen, da han kort efter blev kultusminister. Bardenfleth var medlem af Folketinget for Højre 1895-98. Efter ministertiden var han amtmand over Vejle amt 1899-1921. Fot. i Ind.min.

Bardenfleths argumentation på Rigsdagen var i øvrigt præget af juridisk formalisme mere end politisk sans, men han tilhørte ganske vist også en regering uden magt. Da der i 1899 var ønske om ved tillægsbevilling på 0,5 mio kr. at forhøje statstilskuddet til kommunernes udgifter efter Alderdomsunderstøttelsesloven, fandt Bardenfleth det afgørende, at forhøjelsen skete ved en lovændring, skønt hans forgænger i 1894 var gået med til en tillægsbevilling. Også de knirkende bemærkninger til lovforslaget om erstatning for jernbaneskader syntes upåvirkede af den stemning, som rystelsen over de 40 dræbte og lige så mange hårdt kvæstede ved Gentofteulykken havde vakt.

I 1898 gennemførte Bardenfleth en lov om erhvervelse og fortabelse af indfødsret, der afløste Guldbergs berømte Indfødsretsforordning af 1776. Den nye lov indførte det statsborgerretlige afstamningsprincip i lighed med det, der kort forinden var indført i Sverige og Norge. Loven hvilede på et samarbejde med sagkyndige fra disse lande. Lovens indviklede juridiske problemer lod Bardenfleths evner komme til deres ret.

I august 1899 trak Bardenfleth sig ud af regeringen og blev kort efter amtmand i Vejle. Han deltog ikke mere i politik, men benyttedes et par gange som formand for betænkningsafgivende udvalg på kirke- og skoleområdet.

Ludvig Bramsen 1899-1901

Ludvig Bramsen var Højres sidste indenrigsminister. Da han tog over efter Bardenfleth i august 1899, var han 52 år og stod som en af forsikringsbranchens ledende mænd. Han var kyndig i arbejds- og forsikringsret og havde skrevet en anerkendt prisafhandling, udgivet af Indenrigsministeriet, om engelsk og tysk arbejderbeskyttelseslovgivning. Når han indtrådte i det Hørringske ministerium og fortsatte under Højres sidste konsejlspræsident Sehested, var formålet en socialpolitisk styrkelse af de svage regeringer. Hans indsigt på det arbejds- og forsikringsretlige område og elskværdige, causerende og alt andet end embedsstive form gjorde ham vellidt langt ind i oppositionen. Bramsen følte sig dog næppe som politiker. Manglende forståelse hos kritikere i hans eget eller andre partier kunne udløse skarpe bemærkninger, der røbede et hidsigt temperament; han var dog klog nok til at glatte ud på tomandshånd. Modstanderpressen behandlede ham gennemgående og navnlig i hans sidste leveår med agtelse, omend han ikke undgik skoser for at være indtrådt i Højreregeringen.

Bramsen tilhørte sit partis socialt orienterede fløj. Han gennemførte i 1900 en Ulykkesforsikringslov for fiskerierhvervet, i 1902 Fabriksloven og en forbedring af Patentloven. Han vakte bestyrtelse i sit parti ved offentligt at erklære, at det var naturligt for arbejdere i statens virksomheder at organisere sig. Det var nye toner, for det var ikke mange år siden, at man, som justitsminister Nellemann havde udtrykt det, lod socialdemokratisk aktive tjenestemænd i etaterne sætte på "det sorte bræt", for at man ved lejlighed kunne skille sig af med dem. Som folketingsmand havde Bramsen syslet med tanker om arbejdsretter og voldgift men tog ikke disse idéer op som minister. – For København fik han varig betydning ved at gennemføre de love, der indlemmede Brønshøj, Sundby og Valby i kommunen. De tre indlemmede distrikter fik i en periode hver 2 repræsentanter i borgerrepræsentationen. – Nogle jernbanelove (statsbanerne Herning-Holstebro og Viborg-Herning samt færgeruten Gedser-Warnemünde, privatbanerne Varde-Nørre Nebel og Horsens-Odder) bærer Bramsens kontrasignatur.

Billede
Ludvig Ernst Bramsen (1847-1914) var Højres sidste indenrigsminister. Han afløste Bardenfleth i august 1899, da Hørring var konsejlspræsident, og fortsatte under Hannibal Sehested, som trådte tilbage ved "systemskiftet" i juli 1901. Bramsen, der blev student 1865, lod sig uddanne i forsikringsbranchen og blev 1886 direktør i det af faderen grundlagte forsikringsselskab Nye Danske af 1864. Bramsen var medlem af Folketinget 1892.96 og indtog jævnligt standpunkter, der forekom Højre for radikale. Fra 1906 til sin død var Bramsen medlem af Landstinget. Foto i Ind. min.

Bramsen havde sans for at sætte de politiske spørgsmål, som det fremstormende Venstrereformparti rejste, ind i en bredere sammenhæng, hvor han viste forhandlingsvilje uden at give køb på det principielle. I foråret 1901 skulle han kommentere Venstrereformpartiets forslag om overgang fra toklassevalgsystemet i kommunerne til lige og almindelig valgret:

Billede
Danmarks jernbanenet, som det var, da Indenrigsministeriet i april 1900 definitivt afleverede jernbaneområdet til Ministeriet for offentlige Arbejder. I 1894 tog indenrigsminister Ingerslev ministeriets departement for offentlige arbejder med sig over i det nydannede ministerium af samme navn. Ved Ingerslevs død 1896 nedlagdes hans ministerium, og sagerne gik for en tid tilbage til Indenrigsministeriet, men i 1900 var det slut. De store jernbaneministre i Indenrigsministeriet var Monrad (1860-61), Estrup (1866-69) og Ingerslev (1885-94).De to første var mændene bag de endnu bestående stambaner. Kravet om oplandsbaner omkring de store provinsbyer (Aalborg, Randers, Horsens, Vejle, Odense) var i 1900 i et vist omfang slået igennem. De færreste af disse baner overlevede konkurrencen med bilismen. Jernbanebyggeriet fortsatte til 1920’erne, hvor banenettet havde sin største udstrækning.

Højre tog sin ministers velvilje ilde op – Bramsen var i det hele ingen rettroende højremand – men han havde både juridisk og politisk set rigtigt. Kommunernes ulovbestemte adgang til at tage nye opgaver på sig (kommunalfuldmagten) havde kun kunnet udvikle sig i ro, fordi loven havde indrømmet de højstbeskattede særlig indflydelse i de kommunale råd. Politisk var det en rigtig bedømmelse, at en valgretsudvidelse forudsatte en skattereform, og sådan kom det også til at gå, da Venstrereformpartiet fik regeringsmagten i 1901.

En lovændring af skelsættende betydning var ændringen i 1901 af Rigsdagsvalgloven, der indførte hemmelig afstemning. Partierne havde fælles interesse i at undgå valgtryk, der i lige grad kunne ramme Højres, Socialdemokratiets og Venstres vælgere.

I Bramsens tid blev det ved Ingerslevs død 1896 nedlagte Ministerium for offentlige Arbejder genoprettet. Post-, vej- og jernbanesagerne og med dem Indenrigsministeriets 2. departement blev ved regeringsskiftet i april 1900 lagt i hænderne på en ny, i øvrigt ikke meget behændig minister (Juel-Rysensteen). Bortset derfra var den sidste Højreregering en sagligt kompetent forsamling, men det nyttede jo lidet, når den klogelig havde givet afkald på muligheden for at gribe til provisorisk lovgivning, og dens politiske grundlag i øvrigt skred væk under den. I november 1900 udtrådte 8 medlemmer af Højres landstingsgruppe og dannede en frikonservativ gruppe, og folketingsvalget i april 1901 bragte Højres repræsentation ned på 8 mandater. I sommeren 1901 stod det klart, at regeringens dage var talte. Christian IX bekvemmede sig omsider til at henvende sig til juraprofessor J.H. Deuntzer for at få denne til at danne en på Folketingets flertal støttet regering. Den 24. juli veg den sidste Højreregering pladsen for en regering af Venstrereformpartiet.

Ludvig Bramsen, der mistede sit københavnske folketingsmandat ved Højres katastrofevalg i 1901, var blandt de første, der forebragte Christian IX – hvem Henrik Pontoppidan i sine hvasse erindringer kalder en stædig gammel herre omgivet af nikkedukker og øjentjenere – tanken om at søge føling med Venstrereformpartiet. Med sine 90 mandater i Folketinget var partiet nu vanskeligt at komme uden om. Ludvig Bramsens søn Bo Bramsen har i en i 1968 udsendt meget læseværdig biografi om faderen refereret dennes samtale i maj 1901 med Christian IX om den politiske situation, hvoraf det fremgår, at indenrigsministeren i al fald ikke rammes af den pontoppidanske karakteristik.

I 1906 blev Bramsen valgt til Landstinget for Højre. Han sad i tinget til sin død 1914.

1901-1920
Fra Enevold Sørensen til påskekrisen

Enevold Sørensen (Venstre) 1901-05

en 51-årige folketingsmand for Venstrereformpartiet redaktør Enevold Søren-sen havde forlængst gjort Kolding Folkeblad, som han havde ledet siden 1872, til den førende i den Bergske presse, da han i 1901 blev indenrigsminister i professor Deuntzers systemskifteregering. En snes års medlemskab af Kolding byråd, hvor hans parti besad flertallet, havde givet redaktøren solid kommunal erfaring. Politisk tilhørte han inderkredsen omkring J.C. Christensen. Hans meget læste politiske oversigtsartikler viste en klar, noget skolemestertør fremstillingsevne, og redaktørgerningens administrative side havde han røgtet så effektivt, at Kolding Folkeblad havde otte aflæggere, da han forlod bladet. Enevold Sørensens personlige fremtræden var beskeden grænsende til det selvudslettende, og da han ikke havde ambition om at konkurrere med den yngre J.C. Christensen om førstepladsen i Venstrereformpartiet, var de, der ikke kendte ham, tilbøjelige til at anse ham for en nullitet. Den afgående indenrigsminister Bramsen noterede i sin dagbog den 25. juli 1901:

Billede
Enevold Frederik Adolf Sørensen (1850-1920) blev indenrigsminister i Venstrereformpartiets regering juli 1901. I januar 1905 flyttede han til Kultusministeriet, som han forlod i 1909. Enevold Sørensen, der tog lærereksamen 1869, blev redaktør af Kolding Folkeblad 1872 og havde opbygget et bladimperium med aflæggere i en række provinsbyer. Han var medlem af Kolding byråd 1882-1901, af Vejle Amts skoleråd 1885-1901, af Folketinget 1887-92 og 1898-1910 og af Landstinget 1910-18. Enevold Sørensen gennemførte den kommunale del af den store skattereform af 1903. Foto i Ind.min.

Efter samtidige beretninger gjorde den magtfulde J.C. Christensen et lignende indtryk ved sin overtagelse af Kultusministeriet. Man skal aldrig skue hunden på hårene, og Enevold Sørensens mangel på talent for at konversere ministerielle jurister berettigede ikke til videregående slutninger. "Hr. Enevoldsen", som en intern kontorjargon en tid kaldte den første Venstreminister, var alt andet end blank, og embedsmændene kom til at sætte pris på den nye chef. Men en overgang må det have været for dem, som – for manges vedkommende vel af overbevisning – i årevis havde stået på Højreministrenes side i kampen mod Venstre, og som havde fået det store oppositionspartis magt at føle, da man i 1880’erne og 90’erne nægtede at aflaste de overbebyrdede embedsmænd ved at oprette flere stillinger (s. 246). Til gengæld havde man nu i Enevold Sørensen fået en minister, der var indstillet på at føre reformpolitik og med sit nære forhold til J.C. Christensen kunne sætte styrke bag. Embedsmændene i Kommunekontoret, der ved regeringsskiftet 1901 udgjorde hele Indenrigsministeriets departement, fik at mærke, at visnepolitikkens dage var omme. Derimod var Post- og befordringsvæsenet, som ved trafikminister Hørups død 1902 kom tilbage til Indenrigsministeriet, mere uberørt af de nye politiske signaler.

Venstrereformpartiet havde to kommunale mærkesager: Demokratisering af Kommunevalgloven og en skattereform, der flyttede byrden fra ejendoms- til indkomstskat. Enevold Sørensen var ligesom Bramsen på det rene med, at skattespørgsmålet måtte ordnes først. I foråret 1903 lykkedes det at indgå et skatteforlig med Landstingets frikonservative gruppe, hvis støtte var nødvendig for reformens virkeliggørelse. Kommuneskatteloven af 1903 erstattede den forældede hartkornsskat med en ejendomsskyld baseret på regelmæssige ejendomsvurderinger. Ansættelsen til statsskat blev grundlag for kommunernes påligning af personskat, hvor den gamle formue- og lejlighedsskat blev gjort noget mere formaliseret, uden at man dog gik over til en fast indkomstskatteskala. En nydannelse, som blev stående helt frem til kommunalreformen, var den såkaldte erhvervsskat. Den skulle bøde på det forhold, at erhvervsdrivende kun svarede skat til opholdskommunen men ikke til den kommune, hvori indkomsten var optjent. Erhvervsdrivende skulle betale skat til erh

vervskommunen af den indkomst, der stammede fra erhvervet, med 2/3 af erhvervskommunens skattesats. Til gengæld skulle opholdskommunen refundere skatteyderen erhvervsskatten. Ordningen var indviklet og stod ikke i forhold til dens effekt, men man ventede til 1918 med den første revision af ordningen.

Valgreglerne lykkedes det ikke at forandre; Landstinget standsede et forslag om at ophæve P.G. Bangs toklassevalgsystem og den privilegerede valgret til amtsrådene. Af småændringer på kommunalområdet kan nævnes, at Frederiksberg kommune i 1902 fik lov til at antage lønnede i stedet for folkevalgte revisorer, og at den i 1892 givne adgang for sognerådene til uden amtsrådssamtykke at bevilge et beløb til medhjælp til formændene blev sat op fra de hidtidige 15 øre pr. indbygger til 30 øre, men inden for et maksimum på 500 kr.

Billede
Rotter afleveres på Københavns hovedbrandstation 1899. København og nogle af de større købstadkommuner iværksatte på egen hånd rottebekæmpelseskampagner ved at udbetale dusører for indleverede døde rotter. Der blev lovgivet om statens deltagelse i rottebekæmpelsen og om kommunetilskud til rottebekæmpelsesforeninger i 1907. Senere indførtes en statsrefusion af kommunale udgifter. Fot. Kbh. Bymus.

På sociallovgivningens område var ministeren klemt mellem på den ene side de venstrestyrede kommuners ønsker om højere statstilskud og Socialdemokratiets krav om højere sociale ydelser, på den anden side det restriktive Landstingsflertal. Situationen var altså ikke til de store reformer. Alderdomsunderstøttelsesloven af 1891 fik dog en væsentlig ændring i kommunevenlig retning, idet lovens loft på 2 mio kr. over statsrefusionen blev fjernet. Der var taget forskud herpå i højreregeringernes tid, hvor man flere gange havde forhøjet tilskuddet. Samtidig blev kredsen af støtteberettigede personer udvidet. Kommunernes tilskud til fattigkasserne, der sorterede under folkekirken, kunne fra 1904 anmeldes til statsrefusion med 1/3, dog inden for et beløbsmaksimum for kommunerne under ét. Arbejderulykkesforsikringsloven af 1898 blev forbedret, og der indførtes skærpede beskyttelseskrav for havnearbejdere. Et forslag til en ulykkesforsikringslov for søfolk og et andet om tilsyn med begravelseskasser blev færdigforhandlet af Enevold Sørensen men først gennemført efter hans afgang. Han nedsatte i 1903 en kommission, der skulle overveje en almindelig invaliditets- og alderdomsforsorg efter det forsikringsprincip, som Venstre-reformpartiet efter tysk mønster ønskede som grundlag for disse ordninger. I 1904 kom den første lov om livsforsikringsvirksomhed.

En række kreditforeninger fik udvidet adgang til at give lån bl.a. til landarbejderhuse, og umyndiges midler kunne nu anbringes i kreditforeningsobligationer.

På Rigsdagen var Enevold Sørensen blandt de ministre, der fra socialdemokratisk side måtte høre for, at Venstrereformpartiet efter at have erobret regeringsmagten var blevet et gårdmandsegoistisk parti, som lod samfundets svagest stillede i stikken. Hans taler var præget af den samme usentimentale myndighed, som hans avisledere i sin tid blev skrevet med, og angreb bed ikke på ham. I 1901 og 1902 genfremsatte socialdemokraterne fx et forslag om statstilskud til understøttelseskasser for organiserede arbejdsløse. Jens Jensen, den senere overpræsident, snertede Enevold Sørensen for at have stillet sig på samme standpunkt over for forslaget som Højres regeringer. Han svarede:

Venstrereformpartiets indenrigsminister var oppositionsmand før 1901, men da Enevold Sørensen trak i ministeruniformen og modtog ordensdekorationer, blev han en fuldgyldig repræsentant for "systemet". Der var ikke tvivl om hans brugbarhed som minister. Han var det af systemskifteregeringens medlemmer, som fik den længste ubrudte ministertid. Han blev kultusminister 1905 under J.C. Christensen og fortsatte på posten under de to næste konsejlspræsidenter Neergaard og Holstein-Ledreborg, indtil den første radikale regering trådte til i 1909. Senere gik han over i en retrætepost som landstingsmand.

Sigurd Berg I (Venstreref.) 1905-08

Den 36-årige redaktør Sigurd Berg afløste i 1905 Enevold Sørensen, hvem han i 1901 havde efterfulgt som leder af den Bergske presse. Sigurd Berg havde det tvivlsomme fortrin at være søn af Venstres afdøde høvding C. Berg, men det var ikke kun navnet, der havde båret ham frem. Sigurd Berg havde kommunal erfaring fra Hillerød byråd og havde udført et stort arbejde i Folketinget, hvor han havde siddet siden 1901. Som taler var Sigurd Berg behersket og saglig uden faderens agitatoriske sving, og i udvalgsværelserne var han var en tålmodig og smidig forhandler.

Billede
Den første lov om statsanerkendte sygekasser blev gennemført af indenrigsminister Ingerslev i 1892 som led i den sociallovgivning, som Højreregeringen og Det forhandlende Venstre kunne blive enige om. Forinden var sygekasser i vidt omfang blevet stiftet af arbejderbevægelsens og håndværkernes organisationer og af andelsbevægelsen på landet. Sygekassen "Enigheden" på Nr. Farimagsgade 58 i København er en af de mange sygekasser, der fik statsanerkendelse.Kbh Bymus.

Berg fik i sin første indenrigsministerperiode 3¾ år, hvor han førte en anselig mængde love gennem Rigsdagen. Politisk var han vanskeligere stillet end Enevold Sørensen, efter at Det radikale Venstre var opstået i 1905 ved en fraspaltning af Venstrereformpartiet. Det nye parti bed ustandselig moderpartiet i haserne med krav om flere demokratiske og sociale reformer end dem, som J.C. Christensens gruppe kunne gå ind for.

Den trinvise forbedring af sociallovgivningen, som Enevold Sørensen var begyndt på, blev fortsat. I forgrunden står Hjælpekasseloven af 1907 og loven om anerkendte arbejdsløshedskasser fra samme år. Forholdet var det, at arbejdsløse fra 1856 måtte søge hjælp fra de folkekirkelige fattigkasser, som kommunerne kunne yde tilskud til, fra 1904 med statsrefusion; men denne i princippet frivillige socialforsorg var helt utilstrækkelig. Nu oprettedes statsanerkendte arbejdsløshedskasser med statstilskud, og kommunerne oprettede hjælpekasser til bistand for "værdigt trængende" uden fattighjælpsvirkning. Indtil socialreformen 1933 var hjælpekasserne det helt dominerende begreb inden for forsørgelsesvæsenet. En anden forbedring var, at Alderdomsunderstøttelsesloven af 1891 – på socialdemokratisk forslag men med Bergs tilslutning – blev ændret, således at modtagelse af fattighjælp kun afskar fra understøttelse hvis den var modtaget inden for de sidste 5 – mod før 10 – år. I 1908 fik kommunerne midlertidig adgang til at yde tilskud til hjælpekasserne udover 1907-lovens maksimum, og arbejdsløshedskasserne fik udvidede støttemuligheder. I 1908 indførtes fuld statsrefusion af kommunernes fattigudgifter til udlændinge, og handicappede i kontrolleret familiepleje kunne få offentlig hjælp uden fattighjælps virkning.

Videre må nævnes, at Arbejderforsikringsrådets administration blev styrket, at der indførtes offentligt tilsyn med anvendelse af udenlandske arbejdere, og at fiskeri, landbrug, skovbrug og havebrug fik en ulykkesforsikringsordning. Det blev forbudt at antage børn under 12 år som arbejdskraft i bagerier. Den første Butikstidslov, der kom i 1908, påbød lukning mellem kl. 8 aften og kl. 4 morgen. Love om forbedring af landpostbudes løn- og pensionsforhold kan også ses under en socialpolitisk synsvinkel, da det typisk var landarbejdere og husmænd, som påtog sig dette arbejde. Den senere indenrigsminister Smørum hørte til dem, der i sine unge år mærkede denne forbedring.

Afholdsbevægelsen, der stod Venstrereformpartiet nær, havde utålmodigt afventet resultatet af et udvalgsarbejde, som Enevold Sørensen havde startet i 1903. Den folkelige interesse om alkoholspørgsmålet var betydelig, og Rigsdagen brugte megen tid på at drøfte det. I 1908 fremsatte Berg forslag til Beværterlov, men det nåede hverken igennem Rigsdagen i hans eller i hans to nærmeste efterfølgeres tid. Derimod gennemførte han i 1906 en lov, der begrænsede købstadkroers adgang til at servere for ikke-overnattende gæster.

Billede
Sigurd Berg (1868-1921) var indenrigsminister i J.C. Christensens regering fra januar 1905 til oktober 1908. Berg, der blev student 1885, knyttedes til den af faderen C. Berg grundlagte presse i 1887. Han blev redaktør af Frederiksborg Amts Avis 1895 og var medlem af Hillerød byråd 1899- 1905 og af Folketinget 1901-10 og fra 1918 til sin død. Trods rigsretsdommen 1910 som følge af Albertiaffæren blev han indenrigsminister i Neergaards Venstreregering maj 1920, men døde juli året efter. Berg huskes især for at have gennemført den kommunale valglov af 1908, der gav kvinder valgret, men fik i øvrigt i begge sine ministerperioder et anseligt antal vigtige love gennem Rigsdagen. Foto i Ind. min.

Den historisk vigtigste del af Bergs kommunallovgivning er Kommunevalgloven af 1908. Nu faldt omsider skellet mellem de to vælgerklasser. Kvinder og tyende fik valgret, der indførtes liste- og forholdstalsvalg, og valgperioden, der hidtil havde været 6 år med valg hvert 3. år for hver vælgerklasse, blev nu 4 år, således at alle medlemmer afgik og tiltrådte samtidig. Valgretsalderen blev fra 30 nedsat til 25 år – svarende til den i 1903 indførte aldersgrænse for menighedsrådsvalg og til den valgretsalder, som ved grundlovsændringen 1915 kom til at gælde for folketingsvalg. Landstinget bremsede dog Bergs angreb på den privilegerede valgret til amtsrådene, hvis valgregler, derunder den 6-årige funktionsperiode, blev stående uændret. Som garanti mod "skatteplyndring" fik Landstinget indsat en bestemmelse om, at kommunal valgret betingedes af to års ophold i kommunen, og at skattestigninger over en vis størrelse krævede amtsrådets eller ministeriets samtykke. Valgretsreformen blev gennemført ikke kun mod Højres, men også mod socialdemokraters og radikales stemmer. Medens Højres modstand var ventet, kunne de to venstrefløjspartiers standpunkt overraske. Det skyldtes imidlertid en uvilje mod den privilegerede valgret til amtsrådene, som Berg ikke havde villet røre ved. Berg forsvarede sit kompromis:

Sigurd Berg var den første minister, der besøgte Grønland. Hans interesse for øen og dens befolkning viste sig i love af 1908 om stemmeret til kommune- og landsråd og om adskillelse af den almindelige administration fra Kgl. grønlandske Handel, der hidtil havde stået

for forvaltningen deroppe. Opdelingen bestod dog kun i 4 år. I 1912 måtte man vendte tilbage det til enstrengede system, men således at handelen nu underlagdes administrationen.

På Indenrigsministeriets andre områder skete der det, at nutidens meter- og kilogramsystem omsider blev indført ved lov i 1907. Siden 1876 havde Rigsdagen hele 10 gange behandlet forslag om at forlade det gamle system, og Sigurd Berg fik med besvær halet flertallet i land. Modstanden var særlig udbredt i venstrekredse. Klaus Berntsen, den senere indenrigsminister, beklagede at man ikke længere kunne måle andre skæppen fuld, men kun tildele dem 17,39 liter. – Udenlandske livsforsikringsselskaber kom 1907 under Forsikringstilsynet. For industrielle kreditforeninger forbedredes låntagernes stilling ved lov af 1907, og for husmandskreditforeninger udvidedes lånegrænsen i 1908. På erhvervsområdet gennemførtes i 1905 en Mønsterlov, som Enevold Sørensen havde forberedt, og som udvidede det industrielle ejendomsretsbegreb i patent- og varemærkeretlig henseende. – Indfødsretsloven af 1898 fik i 1908 en ændring, hvorved danske statsborgeres langvarige ophold i udlandet ikke længere automatisk medførte tab af indfødsretten. Ændringsloven gav børn født i udlandet af danske forældre dansk indfødsret.

Indenrigsministeriet var endnu ikke blevet ressort for sundhedsvæsenet, men da rottebekæmpelse var en kommunal og udgiftskrævende opgave, hørte dette område under Indenrigsministeriet. Rotteplagen var stor, og forslag til dens bekæmpelse havde længe været overvejet. I 1907 kom den første lov om foranstaltninger til udryddelse af rotter. Kommunerne skulle yde tilskud til foreninger, der var store nok til at drive effektiv rottebekæmpelse. Tilskuddet skulle anvendes som præmie på indtil 10 øre pr. indleveret rotte. Staten finansierede anskaffelse af rottegift og videnskabelige forsøg.

Billede
Sigurd Berg gennemførte i maj 1908 den første lov om Grønlands Styrelse, der gav den grønlandske befolkning en vis medindflydelse. Han var den første minister, der besøgte Grønland. På billedet ses han sammen med sin kone, den 30-årige fru Elna Berg, der netop har fået overrakt blomster af kaptajnen, ombord på Kgl. grønlandske Handels S/S "Hans Egede" ved afrejsen fra København sommeren 1907 (Kgl Bibl.).

I 1908 havde Berg vist sine bemærkelsesværdige forhandlingsevner ved at mægle forlig i en typografkonflikt. Det henledte arbejdsmarkedets organisationers opmærksomhed på ham, og det gav ham en relevant baggrund for at opfordre disse til at indlede et udvalgsarbejde om behandling af arbejdskonflikter. Bergs stjerne steg, men så slog lynet ned, da fhv. justitsminister Alberti tilstod millionbedrageri og falsk i september 1908. Dermed drejede skæbnens hjul for Sigurd Berg. Affæren førte til et regeringsskifte i oktober, men alvorligere var, at Rigsretten i 1910 anså Berg med en bøde for trods departementschef Kriegers advarsler ikke at have ført tilstrækkeligt tilsyn med den af Alberti ledede Sjællandske Bondestands Sparekasse. Rigsretssagen kastede en skygge over Bergs frugtbare virksomhed i Indenrigsministeriet. Det indtryk bredte sig, at gamle Bergs søn var steget lovlig hurtigt til tops. Ved folketingsvalget 1910 tabte han sit mandat, og han kom først ind i tinget igen 8 år senere for i 1920 at opleve den oprejsning atter at blive indenrigsminister.

Klaus Berntsen (Forhdl. Venstre) 1908-09

Det radikale Venstres dannelse i 1905 og Albertiaffæren 1908 havde svækket det almægtige Venstrereformparti og bragt Det forhandlende ("moderate") Venstre, som J.C. Christensen siden forliget 1894 konsekvent havde holdt uden for indflydelse, tilbage til det politiske centrum. Da de moderates leder Niels Neergaard dannede regering i oktober 1908, var hovedopgaven at rydde op efter Alberti og at forhandle en ny forsvarsordning gennem Rigsdagen. Indenrigsministeriet fik broderparten af den første opgave. Til at løse den havde Neergaard udset sig sin gamle kampfælle Klaus Berntsen. De to politikeres langvarige ørkenvandring var nu forbi. Tilmed skulle begge senere blive regeringschefer.

Den 64-årige politiske veteran kendte til fingerspidserne det parlamentariske arbejde. Allerede som 25-årig blev han sognerådsformand, og i Folketinget havde han haft utallige ordførerskaber om kommunal- og skattesager, fattigvæsen, jernbaner, landbrug, militærspørgsmål og meget andet. Hans rødder var i den fynske friskole, højskole- og skyttebevægelse, og denne baggrund prægede hans agitation for generhvervelse af Junigrundlovens almindelige valgret og udvidet kommunalt selvstyre. På andre punkter holdt han fast ved det gamle. Berntsen var alle dage imod forholdstalsvalgmetoden ved rigsdagsvalg, han bekæmpede decimalsystemet i mål- og vægtangivelser, og som den forsvarsven, han var, betragtede han den militærnægterordning, der kom i 1917, med inderlig uvilje. Uden at besidde store kundskaber var han en inspirerende taler, slagfærdig og hurtig i vendingen. I Folketinget livede hans letløbende mutterwitz ofte forhandlingerne op. Det fortælles, at den radikale Edv. Brandes en dag under en trist folketingsdebat gik hen til Berntsens plads: "Ved De hvad, Berntsen, dette her går virkelig for trægt. Folketinget kan ikke være sådan en kedelig forhandling bekendt. Skal vi to ikke tage os en lille omgang?" "Jo, lad gå", og snart var en dyst mellem to af tingets mest livfulde talere i udvikling.

Berntsens lovgivningsmæssige indsats som indenrigsminister blev beskeden. Megen tid måtte bruges på rekonstruktionen af Sjællandske Bondestands Sparekasse, som Albertis bedragerier havde bragt til standsning. Berntsen gennemførte en midlertidig moratorielovgivning, så at sparekassen ikke gik konkurs under rekonstruktionen. Ved en lov af 1909 blev kassen bragt på fode igen.

Kommunallovgivningen fik nogle justeringer. En lov af 1908 gav kommunalbestyrelsers valg af medlemmer til kommissioner og hverv uden for denne gyldighed for den 4- årige valgperiode. Gentofte kommune var fra landkommune blevet en villakommune med større krav til vejvæsenet, og en lov af 1909 overførte til denne kommune de københavnske regler om vejanlæg og -vedligeholdelse. Den af Sigurd Berg gennemførte adgang for kommunerne til at yde tilskud til arbejdsløshedskasser blev forlænget, og statstilskuddet til hjælpekasserne forhøjedes midlertidigt. Københavns kommune fik adgang til i 1909/10 at forhøje indkomstskatten fra 2½ til 2¾ pct. På socialdemokratisk initiativ fik kommunerne midlertidig hjemmel til uden fattighjælps virkning at yde tilskud til arbejdsløse efter A- kassehjælpens ophør. Socialdemokratiet fik i 1909 ligesom tidligere vedtaget en tidsbegrænset lov om kommunetilskud til A-kasserne og forhøjelse af statstilskuddet til disse.

Billede
Venstrepolitikeren Klaus Berntsen (1844-1927) var forstander for Højby friskole fra 1862 til 1881 og derefter for Særslev folkehøjskole til 1889. Han var kontorchef i Østifternes Brandforsikring 1889-97 og direktør for Østifternes Husmandskreditforening 1897-1908. Hans politiske karriere omfattede hvervene som sognerådsformand i Højby 1869-75, i Særslev 1886-1904, medlemskab af Odense amtsråd 1881-87 og 1898-1908, og af Folketinget 1873-84 og 1886-1926. Berntsen var indenrigsminister i Neergaards regering oktober 1908-oktober 1909. Fra 1910 til 1913 var han konsejlspræsident og forsvarsminister, fra 1920 til 1922 atter forsvarsminister og 1922-24 minister uden portefølje. Fot. i Ind.min.

Endelig må nævnes love om en ny hovedpostbygning i København, om ændring af Lukkeloven af 1908 (bagere og konditorer) og om statsovertagelse af Statsprøveanstalten, der hidtil var drevet af Ingeniørforeningen med statstilskud.

Da Berntsen blev indenrigsminister, havde hans slagfærdighed fra oppositionsårene ikke forladt ham. Et eksempel er hans reaktion på et lovforslag fra en gruppe jyske venstremænd, der ønskede 1903-skattelovens statstilskud til kommunerne omfordelt til fordel for jyske kommuner, men hvis ordfører ved fremsættelsen tog forbehold til sit eget forslag, som han mest havde skrevet for regneeksemplets skyld. Berntsen svarede:

hvorefter han gik over til en talmæssig gennemgang af forslagets virkninger. Der var nok mere humør over den tids folketingsforhandlinger om kommunaløkonomiske emner, end der senere er kommet.

Berntsen fortsatte i Indenrigsministeriet i den regering, som grev Holstein-Ledreborg ledede august-oktober 1909 for at gennemføre en ny forsvarsordning. Han var konsejlspræsident fra 1910 til 1913 og minister i Neergaards regering 1920. Som den første og hidtil eneste kunne Klaus Berntsen i 1925 fejre 50-års jubilæum som medlem af Folketinget.

P. Munch (rad.) 1909-10

Et radikalt mistillidsvotum bragte i oktober 1909 Holstein-Ledreborgs 3 måneder gamle regering til fald. Det blev de radikales tur til at danne regering under ledelse af C.Th. Zahle. Den 39-årige historiker dr. phil. P. Munch blev indenrigsminister. Modsat mange af sine forgængere var han uden praktisk kommunal erfaring. Til gengæld sad han inde med en uhyre historisk viden om kommunale forhold; hans doktordisputats fra 1900 handlede om købstadstyret i Danmark. Han indtog en fremtrædende plads i Det radikale Venstre, til hvis stiftelsesdokument, Odenseprogrammet af 1905, han var medforfatter. Munch var en dreven taktiker og en altid velforberedt forhandler. Ved studierejser og umådeholden læsning havde han sat sig grundigt ind i udenlandske samfundsforhold. Han havde skrevet lærebøger i samfundskundskab og historie og drev siden studietiden en udstrakt undervisningsvirksomhed på lærerhøjskole, folkeuniversitet, gymnasier osv. Mere end nogen anden indenrigsminister havde Munch fra sin tidligste ungdom forberedt sig på politikergerningen.

Munch havde pædagogens evne til at udrede komplicerede emner på en afbalanceret og overskuelig måde. Det sagdes, at han kunne få sine tilhørere til at gå hjem opfyldt af megen agtelse for deres egen forstand. Sin mundtlige fremstilling holdt han i en sober, farveløs lærebogsstil, som uvenlige kritikere dog kaldte "et unikum af flovhed" (Paul V. Rubow). Munch kunne ikke som Borgbjerg, Rode eller Berntsen varme en forsamling op; men han kunne overbevise den. Over for kritik og synspunkter, som Munch ikke delte, tegnede der sig på hans læber et overlegent afvisende Mona Lisa-smil, der i forening med hans urokkelige flegma let virkede nedladende. Det var et ubevidst ansigtstræk, som allerede havde skaffet Munch problemer i ungdomsårene, fordi det virkede krænkende på hans lærere.

Billede
Billede
Peter Rochegune Munch (1870-1948) blev cand.mag 1895 og dr.phil. 1900 på en afhandling om købstadstyret i Danmark. Siden studietiden havde han drevet undervisnings- og foredragsvirksomhed og skrevet lærebøger. I årene 1903-09 redigerede han tidsskriftet "Det ny Aarhundrede". P. Munch var medlem af Folketinget for Det radikale Venstre 1909-45. Han var indenrigsminister i Zahles første regering oktober 1909-juli 1910. Senere var han forsvarsminister 1913-20 og udenrigsminister 1929-40. T.v. det officielle fot. i Ind.min., t.h. ses ministeren med en dynge sagsakter under armen foran Rigsdagsbygningen i Fredericiagade i København, den nuværende Østre Landsret (Kgl. Bibl.).

Et karakteristisk eksempel på Munchs mundtlige form er hans udtalelser i Folketinget i december 1909. Den radikale Holger Rørdam havde – naturligvis i forståelse med Munch – genfremsat et lovforslag om byrådsvalgte borgmestre, som Munch tidligere havde været med til at stille. Efter at have udtrykt tilslutning til forslaget slog Munch over i sit katedersprog:

De radikale sad i 1909 på 20 af Folketingets 114 mandater og kunne ikke gøre regning på store lovgivningsmæssige resultater, så meget mindre som regeringen agtede at vedstå det nydannede partis politik for at bevare vælgertilliden – Zahle kaldte dristigt sin regering det sidste hold af mænd, som vælgerne troede på – i stedet for at søge kompromis til højre i Rigsdagen. Denne demonstrationspolitik gjorde, at regeringen ikke fik udrettet meget. Munch fik gennemført 5 love, og så var han endda ministeren med den største lovhøst.

Vidtrækkende betydning fik lovene af 1910 om oprettelse af en fast voldgiftsret i arbejdsstridigheder, den nuværende Arbejdsret, og om udnævnelse af en forligsmand i arbejdsstridigheder. Et af Sigurd Berg nedsat udvalg havde gjort forarbejdet, og Munch fik med Bergs hjælp overvundet arbejdsgivernes betænkelighed ved loven. – En Rotteudryddelseslov af 1910, der skulle gælde til 1915, stillede kommunerne friere på dette område. – Socialdemokraterne fik som i tidligere år tilslutning til forslag om ekstraordinære kommunaltilskud til A-kasser, forhøjede statstilskud til hjælpekasserne og skatteforhøjelse i København, alt med virkning for 1910-11.

Dr. Munchs forsøg på at flytte Indenrigsministeriets lovgivning til venstre glippede. Det gjaldt forslag om ændringer af Kommuneskattelov og Hjælpekasselov, om byrådsvalgte borgmestre og amtsrådsvalgte amtsrådsformænd, og om at udvide den kommunale valgret ved at nedsætte kravet om forudgående ophold i kommunen. Også den privilegerede valgret til amtsrådene gik Munch forgæves til angreb på. Større perspektiv var der i, at han efter ønske fra Købstadforeningen og De samvirkende Sognerådsforeninger igangsatte et udvalgsarbejde, der skulle gennemgå reglerne i Kommuneskatteloven af 1903. Udvalgets betænkninger af 1910 og 1913 førte senere til lovgivning.

Uden om Rigsdagen gennemtvang Munch sammen med finansminister Brandes og imod den konservativt indstillede statsbane- og postledelses protest den nydannelse at give etaternes tjenestemænd forhandlingsret om løn- og ansættelsesforhold. I 1919 blev forhandlingsretten lovfæstet.

Den lærde og komplet uforstyrrelige dr. Munch satte pris på Indenrigsministeriet, i hvis sager han var levende interesseret. Hans erindringer beretter om et fortrinligt samarbejde med embedsmændene, og han var ikke bange for at give offentligt udtryk derfor. En folketingsmand havde under finanslovforhandlingerne i 1909 udtrykt håb om, at den nye minister ville vække det søvnige Indenrigsministerium, men Munch vinkede af:

Der er ikke tvivl om, at Munch meget ønskede at vende tilbage til Indenrigsministeriet, da de radikale igen dannede regering i 1913. I stedet fik den inkarnerede militærskeptiker Forsvarsministeriet, som han styrede fra 1913 til 1920. Sin politiske storhedstid fik Munch som de radikales leder i den socialdemokratisk-radikale regering 1929-40.

Jensen-Sønderup (Venstre) 1910-13

En samtidig fremstilling betegner gårdejer Jens Jensen-Sønderup som en af de bedst begavede af de Venstrebønder, der fik Folketingsmandat i 1890'erne. Han var en self-made man og havde en alsidig politisk virksomhed bag sig, da han som 48-årig i 1910 tog plads i Indenrigsministeriets ministerværelse som medlem af Klaus Berntsens regering. Hans start var landboungdommens sædvanlige: landsbyskole til 13-årsalderen og derefter arbejde på faderens gård. Som 19-årig påbegyndte han studenterkursus i København men måtte året efter vende hjem og overtage gården. På sin hjemegn var han med til at stifte andelsforetagender og blev tidligt sognerådsformand. I Folketinget, hvori han indvalgtes 1896, fik han vigtige ordførerskaber uden at høre til tingets store talere. Politisk råstyrke viste han imidlertid ved i 1909 at anføre den 11-mandsgruppe, der til J.C. Christensens forbitrelse udtrådte af Venstrereformpartiet på grund af uenighed om forsvarssagen; men han var førende i bestræbelserne for at forene sin gruppe med Venstrereformpartiet og den af Berntsen og Neergaard ledede gruppe. Resultatet blev stiftelsen af nutidens "Venstre" i 1912. Jensen-Sønderup havde ministererfaring fra en periode som trafikminister 1908-09, og han kom siden til at spille en fremtrædende rolle som en af Venstres forhandlere om Grundloven af 1915.

En stor del af Jensen-Sønderups indsats som lovgiver på Indenrigsministeriets område faldt på det sociale område, som han interesserede sig meget for. I 1913 gennemførte han den første Arbejdsanvisningslov, der stillede et landsomfattende administrativt apparat på benene. En ny Fabrikstilsynslov og en ny lov om understøttelse af børn af enker fik han også forhandlet gennem Rigsdagen. I 1913 gav en revision af Hjælpekasseloven kommunerne adgang til uden beløbsgrænse at give tilskud til disse kasser, men statstilskuddet (1/3 af kommunernes udgifter, dog ikke over 250.000 kr. for kommunerne under ét) blev ikke ændret. En lov om arbejde i bagerier og konditorier forbød børnearbejde i disse virksomheder, indførte en ugentlig fridag og nedsatte arbejdstiden. En lov om anvendelse af udenlandsk arbejdskraft, der afløste loven af 1908, forbedrede de ca. 10.000 udenlandske sæsonarbejderes retsstilling. Beværterloven af 1912 gav kommunerne øget indflydelse på spiritusbevillinger og forbød udskænkning af stærke drikke i butikker.

Kommunallovgivningen fik nogle småjusteringer. Varig betydning fik en lov, der i 1913 forhøjede Københavns borgerrepræsentations medlemstal fra 42 til de 55, der stadig gælder. Herning sognekommune blev købstadkommune, og erhvervsskatteordningen blev forbedret efter forslag fra den af Munch nedsatte kommission. Derimod blev et forslag om byrådsvalgte borgmestre endnu engang standset af Landstinget.

Billede
Jens Jensen-Sønderup (1862-1949), der tilhørte Venstrereformpartiet, begyndte ved landbruget og blev gårdejer i Sønderup 1886. Her var han sognerådsformand fra 1895 til 1908. Han sad i Folketinget fra 1896 til 1910 og fra 1911 til 1920. Jensen-Sønderup var minister for offentlige arbejder 1908-09. Da Klaus Berntsen dannede regering i juli 1910, blev Jensen-Sønderup indenrigsminister. Han var stærkt interesseret i sociallovgivning, men spillede også en betydelig rolle under forhandlingerne om grundloven af 1915. Jensen-Sønderup trådte tilbage som indenrigsminister ved regeringsskiftet juni 1913. Skønt uden nogen formel uddannelse siden almueskolen bestred han ledende administrative stillinger, først som direktør for Statens Arbejdsanvisning 1914-21 og dernæst for Hypotekbanken 1921-32. Fot. i Ind.min.

Som minister for Grønland fik Jensen-Sønderup samlet styrelsen under én direktør med en handelschef under sig. 1908-lovens tostrengede ordning faldt dermed bort.

En valglovsændring af 1911 gav søfolk i udenrigsfart adgang til at stemme ved rigsdagsvalg. Lovændringen havde været længe undervejs, fordi nogle grundlovsfortolkningsspørgsmål først måtte ryddes til side. Jensen-Sønderup havde foreslået også at give udsendte statstjenestemænd stemmeret, men Landstingsflertallet afviste det. Først i 1970 fik Valgloven regler herom. – Andre love vedrørte sparekassers bidrag til drift af Sparekassetilsynet, kreditforeningsforhold og Postvæsenet. En rationalisering skete, da Rigsdagen på forslag af tidligere konsejlspræsident Deuntzer vedtog en lov, der tillod optagelse af lån mod pant i fast ejendom til højere rente end 4%, uden at Indenrigsministeriets bevilling var nødvendig – en lov som minister Skeel forgæves havde søgt gennemført.

Jensen-Sønderup var en kompetent administrator med faste principper. Et af dem gav han udtryk for i Folketinget i 1913 som svar på et forslag om nedsættelse af en kommission, der skulle undersøge administrationen af sociallovgivningen:

I Folketinget turnerede Jensen-Sønderup ofte mod sin forgænger P. Munch, hvis socialradikale synspunkter var uforenelige med Jensen-Sønderups hjælp-til-selvhjælp-princip. Munch gav da også Jensen-Sønderup det vidnesbyrd, at han var en

Man kan mene, at denne karakteristik er ganske træffende i forhold til Munch, men at den ikke yder Jensen-Sønderups praktiske håndelag fuld retfærdighed. En anden politisk modstander, hans efterfølger i Indenrigsministeriet Ove Rode, havde anderledes blik for Jensen- Sønderups kvaliteter. Han gjorde ham i 1914 til direktør for den statslige arbejdsanvisning. Jensen-Sønderup kom dermed til at administrere en lov, som han selv havde gennemført. Senere blev Jensen-Sønderup direktør for Hypotekbanken.

Ove Rode (rad.) 1913-20

Folketingsvalget maj 1913 var et nederlag for regeringspartiet Venstre. Skønt socialdemokrater og radikale, der begge fik mandatfremgang, af hensyn til grundlovssagen foretrak at lade Klaus Berntsens regering fortsætte, gennemtvang Venstres J.C. Christensen regeringens demission med den følge, at Zahle atter dannede regering. I denne ønskede Munch meget at vende tilbage til sin gamle ministerpost, men det radikale hovedorgan "Politikens" 45-årige redaktør, formanden for den radikale folketingsgruppe Ove Rode havde nu erhvervet sig en sådan position i det unge parti, at han uden modstand kunne vælge sig Indenrigsministeriet. Munch måtte tage det for en radikal politiker dubiøse Forsvarsministerium, hvorfra han, som en ministerkollega (Scavenius) har udtrykt det, jævnligt kastede sultne blikke til Indenrigsministeriet. Sit kendskab til dets sager vedligeholdt han ved at remplacere Rode, når denne var forhindret i at give møde på Rigsdagen.

Rode havde haft folketingsmandat siden 1909. Han tilhørte sammen med Munch og Zahle sit partis og dermed regeringens inderkreds. Rode var en rigt udrustet politisk begavelse. Intelligens, kombinationsevne, idérigdom, flid, viljestyrke og glansfuld sprogbeherskelse er nogle af de egenskaber, som de historiske værker er enige om at tillægge ham. Dertil kom en stærk hukommelse for detaljer forbundet med et sikkert overblik; skønt uden anden formel uddannelse end studentereksamen virkede Rode fra sin første dag i Indenrigsministeriet som fuldbefaren administrator, forhandler og rigsdagstaler. Ministeriets personale var – vistnok med undtagelse af den skeptisk-ironiske departementschef Vedel, hvis kemi passede dårligt til Rode, der senere skubbede ham til side – meget imponeret af ministeren. Assistent i Indenrigsministeriet, senere amtmand P.C. v. Stemann fortæller i sine erindringer, at Rode

Billede
Billede
Postvæsenet sorterede under Indenrigsministeriet fra 1874 til 1894, fra 1896 til 1900 og fra 1902 til 1916, da området definitivt kom til Ministeriet for offentlige Arbejder. – I 1874 blev jernbaner, post- og befordringsvæsen og telegrafvæsen sammenlagt i ét generaldirektorat under ledelse af chefen for Indenrigsministeriets Departement for offentlige Arbejder, senere indenrigsminister Tobiesen. I 1883 fik postvæsenet sin egen "centralbestyrelse" under Indenrigsministeriet. I 1889 oprettedes Generaldirektoratet for Post- og Befordringsvæsenet, som det hed i resten af etatens tilværelse i Indenrigsministeriet. De personbefordrende diligencer som den, der ses på billedet fra 1907 (Kgl. Bibl.), ophørte i 1912. Landpostbudet, der ses på et foto (Post- og Telegrafmuseet) fra omkring århundredskiftet, udførte tjenesten til fods. Fra 1894 kunne de for egen regning benytte cykler.

Billede
Den radikale politiker Ove Rode (1867-19 32) var indenrigsminister fra juni 1913 til marts 1920 i Zahles regering. Han blev student fra Kristiania 1885 og virkede som journalist og forfatter. Fra 1889 til 1892 udgav han dagbladet "København" og blev derefter knyttet til "Politiken", fra 1905 til 1913 som redaktør. Rode var medlem af Københavns Borgerrepræsentation 1907-13 og af Folketinget 1909-27. Fra 1927 til sin død var han redaktør af "Politiken". Rode forestod med overordentlig dygtighed den ekstraordinære regulerings- og rationeringslovgivning under 1. verdenskrig, men gennemførte desuden et stort antal love på ministeriets sædvanlige område. Fot. i Ind. min.

Tillid til medarbejderne og uformel optræden over for disse var fremtrædende træk hos Rode. Stemann nævner det eksempel, at Rode lod ham, der kun havde nogle års anciennitet, remplacere sig i et samråd med et Rigsdagsudvalg. En anden ung medarbejder, senere kabinetssekretær Bardenfleth, har til Kaarsteds fortræffelige monografi om Rode som indenrigsminister berettet, hvordan denne en sen aften, efter at en lang dags forhandlinger om et lovforslag var afsluttet, omgående skulle have en kgl. forestilling om dets fremsættelse ekspederet til Amalienborg:

Rode blev indenrigsminister under rolige auspicier; da året 1913 gik til ende, havde han kontrasigneret én lov om ændring af Arbejderulykkesforsikringsloven, men på Christiansborg og i ministeriet deltog han med energi i forhandlingerne om den grundlovs- og valglovsreform, som Klaus Berntsens regering havde taget fat på.

Verdenskrigens udbrud i august 1914 flyttede for en tid opmærksomheden til andre ting. I Indenrigsministeriet skete en formelig eksplosion af nye sagsområder. Forsyningssituationen under og i de første år efter krigen nødvendiggjorde indgreb, der aldrig før var set her i landet, i form af maksimalpriser, rationering, ind- og udførselsforbud, og offentlige opkøb af levnedsmidler, korn og foderstoffer. Dertil kom en række kommunal- og socialretlige nydannelser og boligpolitiske indgreb. I øvrigt lå reformlovgivningen på Indenrigsministeriets traditionelle områder ikke stille. Men dertil kom, at Rode som medlem af regeringen tog del i dens rådslagninger om udenrigske, forsvarspolitiske, finansielle og andre emner, derunder genforeningssagen 1918-20. Rode påtog sig i sine 7 ministerår en arbejdsbyrde af uhyrlige dimensioner, og det sled. Udslag af overanstrengelse var, at det venlige og kultiverede menneske i pressede situationer kunne reagere nervøst og uligevægtigt med trusler om at træde tilbage eller ubehersket skarphed over for kritikere. Zahle noterede i 1917 i sin dagbog, at Rode i det hele var ved godt mod, "men det er svært, som disse Aar har taget paa hans Fysik – meget mere end paa nogen af os andre". Den konservative Asger Karstensen giver i sine erindringer et nærbillede af Rode anno 1920:

Mere end nogen anden minister var Rode konstant i ildlinjen på grund af de talrige erhvervs- og forbrugerpolitiske indgreb. Der taltes om det "rodeske regimente", hans "regereri" osv. Den voksende irritation over Indenrigsministeriets erhvervsregulerings- og rationeringsregler, som måtte holdes i kraft i endnu nogen tid efter krigens afslutning 1918, bidrog til at undergrave den radikale regerings stilling. Der var imidlertid aldrig spørgsmål om at afgive reguleringspolitikken til de ministerier, hvor de set fra eftertiden og vel også samtiden egentlig hørte hjemme, Landbrugs- og Handelsministeriet. I 1915 havde Rode offentligt udtalt, at prisreguleringen som berørende alle samfundsklasser naturligt måtte undergives et neutralt ministerium som Indenrigsministeriet og ikke de to andre ministerier – en uforsigtig bemærkning, som Rode kunne slippe godt fra, fordi disses prestige var forholdsvis lav. Handelsministeriet var uden egen chef – trafikminister Hassing Jørgensen passede det til 1916 – og landbrugsminister Kr. Pedersen var en svag minister. En vis aflastning af Indenrigsministeriet skete i 1916 ved postvæsenets overflytning til Ministeriet for offentlige Arbejder, men større virkning fik det, da den socialdemokratiske minister Stauning i 1918 fik ministeransvar for nogle af Indenrigsministeriets sociale sager.

Ved den lejlighed holdt Rode en tale i "salen" til Indenrigsministeriets embedsmænd, fordi de under udførelsen af deres arbejde ikke opfattede

Det var naturligvis en spore for arbejdsmoralen, at ministeren gik i spidsen, når arbejdet skulle gøres. Rode skrev selv hver eneste tale, der skulle holdes i Rigsdagen, og man kan af hans efterladte koncepter se, hvordan han har arbejdet med formen for at finde de rammende ord. Men også i det parlamentariske liv gjorde Rodes energi indtryk. Finansministeriets senere departementschef Kofoed havde som radikal folketingsmand lejlighed til at iagttage Rode tæt på og noterede indtrykket fra en tilfældig dag i 1917:

Rode gennemførte lovgivning på alle Indenrigsministeriets områder, de traditionelle og de ekstraordinære der opstod i krigsperioden.

På kommunalområdet kom to nyskabelser. Den ene var Amtsrådsvalgloven af 1916, der – i konsekvens af 1915-grundlovens afskaffelse af den privilegerede valgret til Landstinget – ophævede de censusbestemte amtsrådsvalg, som det ikke var lykkedes at fjerne ved kommunalvalgreformen af 1908. De nye amtsråd sammensattes af valgmænd udpeget af sognerådene i hvert amt. Landstinget, hvor regeringen var i mindretal, vendte tommelfingeren nedad til Rodes forslag om at ophæve amtmandens stemmeret i amtsrådet. I første omgang blev lovforslaget forkastet men kaldtes til live igen ved at blive fremsat som privat, nu dog uden omtale af amtmandens stilling. Amtsrådsvalgloven sætter rekord ved at have gennemgået hele 12 behandlinger i løbet af én Rigsdagssamling.

Den anden kommunale nyskabelse var, at en lov af 1919 omsider indførte byrådsvalgte borgmestre. Rode havde for så vidt taget forskud på loven, som han havde imødekommet byrådenes ønske om udnævnelse af borgmestre. Herning og Stege er de første kommuner, der så at sige fik byrådsvalgte formænd ind ad bagdøren.

Kaarsted har utvivlsomt ret i den vurdering, at Rode tænkte sig at gøre amtmandsstillingerne til retræteposter for politikere, svarende til de tilsvarende svenske og norske stillinger – og med fortilfælde i Rodes morfar højesteretsadvokat Orla Lehmanns overgang fra minister til amtmandsstillingen i Vejle i 1849. Rode fremsatte i 1919 lovforslag om amtsrådsvalgte amtmænd, men det blev liggende på Rigsdagen uden at blive vedtaget. Et vidnesbyrd om Rodes syn på amtmandsinstitutionen er hans aktion i 1915 for at gøre den radikale jurist overretssagfører Oskar Johansen til amtmand i Holbæk. "Jeg haaber", skrev han til denne, "at jeg kunde faa den Ære og Glæde at tilføje Statsadministrationen den Fornyelse og Kraft og Værd, som det vilde være, hvis De indtraadte i Kredsen af Landets Amtmænd" – ord der indirekte viser et noget køligt forhold til amtmandsinstitutionen. Johansen søgte og fik stillingen men turde uheldigvis ikke tiltræde den. Det bragte Rode i en pinlig situation, der fik et komisk skær ved at Johansen måtte i audiens for at takke for noget, han havde sagt nej til. Efter affæren forsøgte Rode ikke påny at udnævne amtmænd uden om den regelrette karriere.

Andre kommunale nydannelser var love af 1917 og 1919, der tillod en forhøjelse af sognerådsformændenes vederlag. Forholdet var det, at disses arbejdsbyrde var mangedoblet, efterhånden som sognekommunerne blev inddraget i administrationen af den kriselovgivning, der omtales nedenfor. Arbejdspresset var et reelt problem. Der var eksempler på, at vælgere bevidst undlod at betale sidste kvartals skat for at miste valgbarheden. – Fra Jensen- Sønderup overtog Rode et forslag om for Københavns kommune at begrænse pligten til at afholde de såkaldte "skattevalg" – ekstraordinære kommunalbestyrelsesvalg der krævedes ved skattestigninger af en vis højde. Hvor skattestigning skyldtes lovbestemte merudgifter, kunne skattevalg efter loven undlades, men med Indenrigsministeriets samtykke. – En lov af 1915 oprettede en midlertidig lånekasse til finansiering af kommunale anlægsarbejder, og nogle styrelsesændringer for København og Frederiksberg blev efter de to kommuners ønske gennemført i 1917 og 1919. – I 1914 oprettedes en midlertidig, af staten og bankerne finansieret lånekasse, der kunne yde kommuner lån til anlægs- og beskæftigelsesarbejder. – Struer sognekommune blev købstad ved lov af 1917.

Kommunalområdet viser, hvordan Rode både tog sig af her-og-nu-lovgivningen og optoges af politiske perspektiver. I forstørret skala gør det samme sig gældende på det område, der frem for noget har gjort Rode til en historisk skikkelse: forsynings- og rationeringslovgivningen under 1. verdenskrig.

Verdenskrigen brød ud i august 1914. På få dage vedtog en enig Rigsdag Rodes forslag til en lov, der bemyndigede ham til "indtil videre at træffe Foranstaltninger til Regulering af Prisen paa Levnedsmidler og Varer, derunder mod fuld Erstatning at lade Staten overtage saadanne Levnedsmidler og Varer, som det er af Betydning for Samfundet at have Raadighed over". Købesummen for de varer, som staten måtte overtage, skulle fastsættes af kommissioner, hvis virksomhedsområde og sammensætning blev fastsat af ministeren. Som det ses, udstyrede "Augustloven" Rode med en sensationelt vidtgående bemyndigelse. Han fik reelt større magt end noget menneske havde haft siden enevældens afskaffelse.

Lovens baggrund var, at de bornholmske kommuner havde foreholdt ministeren, at øens befolkningen i en afspærringssituation risikerede kun at kunne leve af de på øen værende fødevarebeholdninger, og at der kunne blive brug for maksimalpriser og eksportforbud. I forventning om en kortvarig krig gik en opskræmt Rigsdag med til Augustlovens vidtgående bemyndigelser, vel at mærke ikke kun for Bornholm men for hele landet.

Den vigtigste af de mange kommissioner – tallet nåede tilsidst op omkring halvtreds – som blev nedsat i henhold til Augustloven, var Den overordentlige Kommission, også kaldet Prisreguleringskommissionen. Dens vigtigste opgave blev at gøre indstilling til ministeren om skridt, der burde foretages til sikring af tilførslerne til landet, til dæmpning af prisstigninger og til ligelig fordeling af livsfornødenheder og råvarer. Kommissionen sammensattes af personer med indsigt i erhvervs- og forbrugerforhold uden at være egentlige organisationsrepræsentanter, og den støttede sig til lokale kommissioner der var sammensat efter samme princip. En af deres opgaver var i øvrigt at indsamle oplysninger om priser på forbrugsvarer til brug for Statistisk Departements beregning af en ny foreteelse, pristallet.

Billede
Indenrigsminister Rode brød sig lidet om den officielle repræsentation, der hørte til at være minister. Trods den enorme travlhed i Indenrigsministeriet under 1. verdenskrig kunne han ikke undslå sig for at deltage i begivenheder som Maribo købstads 500-års jubilæum i september 1916. På billedet taler borgmester, byfoged og byskriver i Maribo, birkedommer og skriver i Maribo birk Sophus Valdemar Bay for kongeparret. Ove Rode iagttager fotografen. Til højre for ham stiftamtmand Oxholm, Maribo amt, lidet anende at han i 1920 skulle efterfølge Rode i højesteretssagfører Liebes påskekriseregering. Kgl.Bibl.

For at holde rugbrødsprisen nede forbød Rode efter indstilling fra Den overordentlige Kommission i 1914 at bruge rug til opfodring. Forbudet efterfulgtes af en maksimalpris på rug. Senere ramtes byg, hvede, sukker og majs af lignende indgreb. I de følgende år kom tilsvarende ordninger for brød, kød og fisk. Ved love om ekstraordinære skatter og særlige afgifter på eksport og skibsfart finansieredes de tilskud til producenterne, der var nødvendige for at holde hjemmemarkedspriserne nede.

Den uindskrænkede ubådskrigs udbrud i februar 1917 forværrede pludselig forsyningssituationen. Det gjaldt nu om at fordele de forhåndenværende forsyninger ikke kun ved forbrugsrationeringer, men også ved direkte styring af produktion og import. Presset på Rode og hans medarbejdere blev mangedoblet; alene i februar 1917 udgik en snes administrative bestemmelser fra Indenrigsministeriet til forebyggelse af hamstring, forbud mod køb eller salg af visse varer, begrænsning af forbrug af lys og brændsel osv. Rationering ramte ikke kun nydelsesmidler, men også nødvendighedsartikler som mel, brød, sukker, smør, margarine og kød, senere fulgt af brændsel, elektricitet og gas. De nye rationeringsordninger administreredes af Indenrigsministeriet, støttet til Den overordentlige Kommission, men efterhånden nedsattes der særlige kommissioner for hver enkelt varegruppe. Efter 1917 viste det sig for alvor, hvor store beføjelser Augustloven havde lagt i ministeren hænder. Der blev stemning for at lovgive om indgrebene i stedet for at holde dem under Augustlovens brede paraply, og dette krav, som Rode i vidt omfang måtte bøje sig for, påførte ham en ekstra arbejdsbyrde. Anvendelse af Augustloven krævede, at ministeren forhandlede med Den overordentlige Kommission og erhvervsorganisationerne, men lovgivning kaldte ham ydermere til møder i Rigsdagens to ting og de udvalg, der nedsattes til behandling af forslagene.

I 1916 måtte Rode efter indstilling fra Den overordentlige Kommission skride til indgreb på boligområdet. Svigtende materialetilførsler havde sat nybyggeriet i stå. Den øgede beskæftigelse trak flere ind til byerne, og grundejerne varslede huslejestigninger. Rode fandt det urimeligt, at boligmangel skulle udløse lejeforhøjelser, der kun ville gavne ejerne. En lov af 1916 bestemte, at lejeforhøjelser skulle godkendes af særlige kommunale huslejenævn; men afhjælpe bolignøden kunne disse nye organer jo ikke, og kommunerne fik så adgang til at opføre boliger med statstilskud til husvilde. Nedrivning af boliger blev forbudt. En lov af 1916 tillod kommunerne at give nye beboelsesejendomme ejendomsskattelettelse. For at få et bredere grundlag for politiske beslutninger om det offentliges indsats på boligområdet fik Rode ved lov af 1916 nedsat en kommission til overvejelse af boligforhold.

Ved udgangen af 1917 var næsten alt rationeret. Det er tilstrækkeligt at nævne tre eksempler på den lovgivning, der blev gennemført i dette år:

Billede
De radikale indenrigsministre Munch, Rode og Bertel Dahlgaard forsøgte forgæves at ophæve amtmandens stilling som født formand for amtsrådet. Efter at købstæderne i 1919 havde fået byrådsvalgte borgmestre, var det nærliggende.at gennemføre den samme ordning for amtsrådene. Et nyt argument kom til, da man i 1933 indførte direkte valg af de tidligere sognerådsvalgte amtsråd samtidig med, at deres 6-års funktionsperiode blev nedsat til 4 år ligesom for sogneråd og byråd. Amtmændene var normeret med uniform, og mange fandt tanken om, at folkevalgte politikere skulle trække i denne påklædning, ustyrlig komisk. I dagbladet "København" forestillede Aksel Thiess sig i 1920, hvordan Ove Rode, den radikale gruppeformand Slengerik, socialdemokraten Borgbjerg og "Social-Demokratens" redaktør Oscar Jørgensen ville tage sig ud. Tegningen er en tilsnigelse, for indenrigsminister Rode kunne ikke acceptere uniformerede folkevalgte. Amtmandsuniformen gik af brug derved, at de i 1981 udnævnte statsamtmænd ikke er normeret med uniform.

Indenrigsministeriet havde i øvrigt ikke kapacitet til at tage sig af alle reguleringslovgivningens enkeltheder. Da man i 1917 rationerede chilesalpeter, fik Rode Hypotekbanken til at administrere dette indgreb. "Indenrigsministeriet strækker efterhånden sine fangarme langt ud", noterede han i sin dagbog.

Regulering og rationering var kun én side af krigstidens nydannelser. En anden udgjordes af ændringer i sociallovgivningen. Før krigen havde Rode gennemført nogle fra Jensen-Sønderup overtagne sociallovforslag: flere grupper blev inddraget under A-kasseloven, hjælp til visse handicappede kunne gives uden fattighjælpsvirkning, og Sygekasseloven af 1892 blev forbedret. – Ved krigsudbruddet og i årene derefter udkom der love om forhøjet statsrefusion af visse kommunale hjælpe-kasseudgifter. Prisstigningerne var baggrunden

for de årlige love om "kommunale Foranstaltninger i Anledning af Dyrtiden og om Dækning af overordentlige kommunale Udgifter" – love, der gav kommunerne udvidet adgang til efter forhandling med den lokale prisreguleringskommission at give penge- og naturaliehjælp til mindrebemidlede inden for visse beløbsrammer og mod en statsrefusion, der efter blokadesituationen i 1917 med Venstres tilslutning blev sat til 2/3. Kommunerne kunne udskrive progressiv tillægsskat til dækning af ekstraudgifterne. Fra 1917 fik kommunerne adgang til mod statsrefusion at yde ekstraordinær understøttelse til arbejdsløse. Prisstigninger var baggrunden for en forhøjelse i 1914 af ydelser til børn af enker.

En ny Ulykkesforsikringslov erstattede 8 gamle love og samlede reglerne for arbejde i offentlig og privat tjeneste. Lovens hovedregel var forsikringspligt. Arbejderforsikringsrådet skulle afgøre de konkrete forsikringsspørgsmål.

Et vigtigt hjørne af det sociale område var stadigvæk beværter- og ædruelighedslovgivningen. Det radikale Venstre blev ligesom Venstre splittet i to fløje, de der ville værne den fattige mands snaps, og tilhængere af restriktiv alkoholpolitik. Rode nedsatte i 1914 en Ædruelighedskommission, hvor meningerne kunne brydes. Forsyningssituationen under verdenskrigen og statens stigende indtægtsbehov gjorde imidlertid udslaget. I 1917 kom et midlertidigt stop for salg af drikkespiritus og, da salget frigaves, en kraftig afgiftsforhøjelse. På ét år steg en flaske akvavit fra 1 til 11 kr.

Regulerings- og socialpolitikken betegnede en voldsom udvidelse af statsmagtens indflydelse. Nok havde man vænnet sig til, at staten påtog sig visse forsorgsopgaver og regulerede dele af erhvervsstrukturen; men 1890’ernes sociallovgivning, Hjælpekasseloven, 1907-loven om tilskud til A-kasser og de arbejdsretlige love fra 1910 gjaldt kun enkeltområder. I Rodes tid ramte Indenrigsministeriets kriselovgivning bredt og direkte prisdannelse, produktion og al social understøttelse uden for det deklasserende fattigvæsen. Mange så frem til, at man efter krigen kunne lade disse særordninger forsvinde, men Rode var overbevist om, at liberalismens gode gamle dage ikke kom tilbage. Staten måtte også i fremtiden føre fordelingspolitik for at udjævne sociale forskelle. Ved finanslovdebatten i oktober 1916 udtalte han:

Billede
Sognerådet i Faarevejle sognekommune 1914.forsamlet til møde på kroen. Under verdenskrigen mangedoledes kravene til de kommunale råds arbejdsindsats. De større kommuner havde administrativt personale, men i de fleste sogneråd måtte medlemmerne selv klare arbejdet. Nogle vælgere undlod bevidst at betale deres skat for at undgå at blive valgt til sognerådet. Fra 1890’erne kunne sognerådsformændene få et beskedent vederlag, men de andre medlemmer arbejdede gratis. Nat.-mus. fot.

Rodes berømte "Gimletale" om det nye Indenrigsministerium fik Venstres Niels Neergaard til at raillere over Rodes og embedsmændenes glæde ved magten. Rode svarede:

For at holde styr på de udgifter, som de ekstraordinære love trak med sig, gav man dem kun virkning for et finansår ad gangen eller mindre. Alligevel løb udgifterne til sidst løbsk. Da finanslovforslaget for 1919-20 blev fremsat i efteråret 1919, balancerede det med 150 mio kr., af hvilke Indenrigsministeriet stod for de 23; men da man nåede januar 1919, krævede finansloven dækning for over 480 mio, hvoraf Indenrigsministeriet tegnede sig for 300. Alene tilskud til fødevareordningerne krævede godt 200 mio kr. Finansminister Brandes, der med grund var pikeret over ikke at være blevet orienteret på forhånd, måtte stille forslag til lov om optagelse af et statslån. Landstinget var imod, og det udløste en krise, som nær havde kostet regeringen livet. Prisen for, at regeringen kunne fortsætte, var en almindelig afvikling af Augustlovens administrative særforanstaltninger. En lov af 1919 lod Augustloven udløbe i august, og Rigsdagen nedsatte et særligt Afviklingsudvalg, der skulle kontrollere den efterfølgende proces. Den kom nu ikke til at gå så glat, som nogle troede. Sukkerrationeringen blev fx ophævet i november 1919, men måtte genindføres januar 1920; på samme måde gik det kullene. Skrappe begrænsninger i adgangen til at opvarme offentlige lokaler viste, at tilførselsforholdene endnu langtfra var normale.

Billede
Indenrigsminister Ove Rode måtte i 1917 stoppe alt salg af spirituosa, men senere på året blev salget frigivet. Der lagdes dog en kraftig afgift på snaps, som steg fra 1 kr. til 10 kr.i løbet af ét år. På Jensenius’ tegning fra 1917 (Frederiksborg- mus.) er de to sprittere i tvivl om, hvorvidt de bør hilse på ministeren.

Afviklingsperioden gav Rode strid modvind. Efter indstilling fra Den overordentlige Kommission fremsatte han i 1919 forslag til en Trustlov, der efter amerikansk mønster skulle indføre offentlig indseende og kontrol med prisdannelsen, og som skulle afløse Augustloven. Stort set alle byerhvervenes organisationer gik imod lovforslaget, som standsedes af Landstinget. Også landbruget (undtagen de radikale husmænd) beredte Rode vanskeligheder. Dertil kom, at Landbrugsrådet under venstremanden Th. Madsen-Mygdals ledelse tvang Rode til at liberalisere den del af restriktionslovene, der angik landbruget. Det var åbenlyst, at Madsen-Mygdal ønskede dette erhverv underlagt Landbrugsministeriet for så vidt staten overhovedet skulle blande sig i landbrugets forhold.

Restriktionsordningernes opbygning og afvikling var givetvis den mest slidsomme del af Rodes arbejdsindsats, fordi han i det store og hele var alene om den. Derimod var der et team-work mellem Rode og de tre andre førende ministre (Zahle, Brandes, Munch) om de ændringer af Rigsdagsvalgloven, der knyttede sig til Grundloven af 1915 og grundlovsændringen af 1920.

Ved sin tiltræden i 1913 rådede den radikale regering over 31 og støttepartiet Socialdemokratiet over 32 mandater i Folketinget mod Venstres 44 og Højres 7; men de radikale mandater hvilede på 68.000 stemmer, medens 81.000 havde stemt på Højre. Og Venstres mandater var opnået for 106.000 stemmer, Socialdemokratiets for omtrent det samme. Disse skævheder skyldtes systemet med enkeltmandskredse, hvis afskaffelse eller modificering blev valglovsforhandlingernes hovedemne. Den privilegerede valgret til Landstinget og Kongens adgang til at udnævne nogle af dettes medlemmer var der derimod overvejende stemning for at ophæve. Rode udarbejdede og fremsatte flere valglovsforslag og deltog i en kæde af forhandlinger, før det ved forliget om 1915-grundloven lykkedes at gennemføre en Rigsdagsvalglov, der dels – som foreskrevet i den nye forfatning – gav kvinder og tyende valgret (men fortsat undtog straffede og modtagere af fattighjælp), dels indførte forholdstalsvalgmåden, men kun i de københavnske storkredse. Uden for København bevaredes enkeltmandskredsene, dog suppleret med det nye begreb tillægsmandater (13 for Jylland, 10 for øerne) for at afbøde værste urimeligheder. Valgretsalderen til Folke-tinget, der bestod af 140 medlemmer, blev 25 år. Af Landstinget 72 medlemmer skulle de 54 vælges af valgmænd udpeget af folketingsvælgere over 35 år, resten af det afgående Landsting. Landstinget var valgt for 8 år. – Da genforeningen gjorde en grundlovsændring nødvendig og valglovssagen kom op igen, ønskede Rode at styrke forholdstalsmetoden ved at forøge tillægsmandaternes antal, men påskekrisen i april 1920 afbrød valglovsforhandlingerne.

I 1917 vedtoges den første lov om værnepligtiges anvendelse til civilt arbejde. Lovforslaget kom fra Indenrigsministeriet, men Landstinget gennemtvang, at Forsvarsministeriet skulle forvalte ordningen. Hidtil havde Forsvaret administreret sig igennem religiøst begrundede ønsker om lørdagsfrihed (adventister, jøder), men i 1913 kom man ud for en værnepligtig, der gav ikke-religiøse samvittighedsgrunde til ikke at ville bære våben. En værnepligtigs sultestrejke vakte ubehagelig opsigt, og de omfattende indkaldelser til sikringsstyrken under verdenskrigen udløste flere tilfælde af "konsekvent militærnægtelse". Loven, der i vidt omfang var inspireret af den ordning, som det krigsførende England indførte i 1916, stillede store krav til beviset for, at den værnepligtiges samvittighed forbød ham at bære våben. Militærnægteres tjenestetid fastsattes til 2 år, betydeligt længere tid end militærtjenesten. Lovens praktiske betydning blev da også ringe. Da den var til revision i 1933, havde kun ialt 50 værnepligtige været militærnægtere. Det fremkaldte spydigheder, da det i 1920’erne oplystes, at 6 mand passede Danmarks eneste militærnægter i Gribskovlejren.

Blandt Rodes andre lovarbejder var revision af kreditforeningslovgivningen, en ny Lukkelov, en ny Rotteudryddelseslov, en lov om postvæsenets styrelse (før området i 1916 gik til Trafikministeriet), en revision af loven om udenlandske arbejdere og nogle love om værnepligt (efter at værnepligt var flyttet fra Justitsministeriet i 1914). Dertil kom et utal af forlængelser af love, der skulle til revision. Som minister for statens bygningsvæsen fik Rode at gøre med de tidkrævende spørgsmål om Christiansborgs genopførelse.

Efter syv års anstrengende ministergerning var Rode blevet synligt ældet. Arbejdspresset havde påført ham en diætkrævende sukkersyge. Den radikale regering var i det hele ved at køre træt; Kaarsted taler om sløvet politisk virkelighedserkendelse ledsaget af et voksende uundværlighedstraume. Den hvidglødende harme, som regeringens sønderjyske politik, sociallovgivningen og de erhvervsregulerende indgreb havde fremkaldt i brede kredse, er meget godt udtrykt af højesteretssagfører Otto Liebe, da han motiverede, hvorfor han i marts 1920 gik ind på at blive statsminister ved Christian X’s afskedigelse af den radikale regering:

Kongens afskedigede på egen hånd statsminister Zahle den 29. marts 1920. Dermed var Ove Rodes tid som indenrigsminister til ende. Den afskedigede regering nægtede at fungere, indtil en ny regering var dannet. Rode forlod følgelig Indenrigsministeriet uden den sædvanlige afleveringsforretning – en brat afslutning på det fortrolige og spændende samarbejde, som han havde haft med embedsmændene.

Rode blev siddende i Folketinget indtil 1927, hvor han ikke genopstillede. I sine sidste år stod han i spidsen for dagbladet Politikens redaktion.

Th. Stauning (soc.) 1918-20

I september 1916 var den radikale regering blevet udvidet med ministre uden portefølje ("kontrolministre") fra Venstre, Socialdemokratiet og Det konservative Folkeparti. At Th. Stauning derved blev den første socialdemokratiske minister i Danmark, var en afvigelse fra partidoktrinen om ikke at påtage sig ministerposter, før folketingsflertallet var erobret.

Udlært i cigarsortererfaget havde Stauning tjent sig op i den socialdemokratiske partiorganisation og efterfulgte i 1909 P. Knudsen som partiets forretningsfører. Folketingsmandat havde han haft siden 1906. Da J.C. Christensen og den konservative Rottbøll i 1918 udtrådte af regeringen, bestemte denne sig efter Rodes ønske for at overgive "Indenrigsministeriets afdeling for sociale sager vedrørende arbejderforhold" til den 45-årige partiformand. Han sprang dermed forbi den ældre, parlamentarisk mere erfarne Borgbjerg, hvis stilling i partiorganisationen var svagere. Under indtryk af de optrækkende vanskeligheder med den syndikalistiske venstrefløj og de revolutionære begivenheder i Tyskland i 1918 havde Socialdemokratiet meget ønsket en tydeligere profil i regeringen, og da Rode trængte til aflastning, lå det lige for at give Stauning eget ressort. At ordningen var midlertidig fremgik af, at han officielt kaldtes "minister S." og ikke fik titel af social- eller arbejdsminister.

Billede
Thorvald August Marinus Stauning (1873-1942) blev som formand for den socialdemokratiske rigsdagsgruppe og partiets forretningsfører (formand) optaget som minister uden portefølje i den radikale regering under Zahles ledelse i 1916. I november 1918 aflastede han den overbebyrdede indenrigsminister Ove Rode ved at tage ministeransvar for "Indenrigsministeriets sociale afdeling vedr. arbejderforhold". Han afgik i marts 1920, da kongen afskedigede regeringen. Stauning gennemførte den første lov om 8-timers dagen. Han var statsminister 1924-26 og fra 1929 til sin død. Fot. fra omkr. 1920 i Arbejderbevægelsens bibliotek og arkiv.

Som fagminister optrådte Stauning på Rigsdagen med rolig bestemthed uden i sine sprogligt pinligt korrekte indlæg at bruge flere ord på sagerne end nødvendigt. Under forhandlingerne om hans lovforslag om indførelse af 8-timers dagen – ved siden af loven om Den faste Voldgiftsret den interessanteste af de 8 love, han gennemførte – måtte han som Socialdemokratiets førstemand svare på, hvorfor man ikke som hidtil kunne overlade dette spørgsmål til arbejdsmarkedets parter. Stauning redegjorde for, at denne vej kunne føre til en storkonflikt, og fortsatte:

Staunings to år som fagminister og hans sikre håndtering af Socialdemokratiets og fagbevægelsens taktik under påskekrisen 1920 grundfæstede hans position som sit partis centrale skikkelse. Han var statsminister 1924-26 og fra 1929 til sin død.

W. Oxholm (upol.) 1920

Først dagen efter, at kongen havde afskediget statsminister Zahle, havde højesteretssagfører Otto Liebe et forretningsministerium klart. Det udskrev valg til Folketinget og udsendte en erklæring om ikke at ville søge nogen afgørelse af spørgsmål, hvorom de politiske partier ikke var enige. De radikale og socialdemokraterne nægtede imidlertid at samarbejde med Liebe og hans ministre, af hvilke stiftamtmand W. Oxholm, Maribo amt, havde påtaget sig Indenrigs- og Landbrugsministeriet.

Den 52-årige Oxholm var i 1911 gået den slagne vej gennem Indenrigsministeriets Kommunekontor til amtmandsembedet. Han havde i 1920 på Liebes forespørgsel erklæret sig rede til at indtræde i et eventuelt forretningsministerium, som – ud fra den anskuelse at regeringens genforeningspolitik formentlig ikke længere havde flertal i Folketinget – skulle udskrive folketingsvalg. Liebe kendte personligt Oxholm, der havde et godt navn som forfatter til meget benyttede kommunalretlige håndbøger.

Billede
Waldemar Henry Theodor Oxholm (1868-1945) var indenrigsminister fra 30. marts til 4. april 1920 i højesteretssagfører Liebes forretningsministerium. Oxholm blev efter juridisk embedseksamen 1892 ansat i Indenrigsministeriet, hvor han blev kontorchef 1910. Han var stiftamtmand over Maribo amt 1912-32 og derefter til 1939 amtmand over Frederiksborg amt. Fot. i Ind.min.

Tidspunktet og den måde, afskedigelsen af regeringen foregik på, kom bag på Liebe, der imidlertid følte sig bundet af underhåndstilsagn til kongen om at træde til. Oxholm følte sig på sin side bundet af tilsagnet til Liebe, og han gennemlevede i sin nye værdighed 4 tumultuariske døgn, en drøj oplevelse for den politisk uerfarne embedsmand. Oxholm fik ringe glæde af sin deltagelse i forretningsministeriet, men den radikale indenrigsminister Dahlgaard lagde sig dog ikke imellem, da Oxholm i 1932 søgte det eftertragtede amtmandsembede i Hillerød. Lovgivningsmæssigt var Oxholm i bogstavelig forstand forretningsminister. Han ekspederede 4 love, vedtaget i Rodes tid.

Henrik Vedel (upol.) 1920

Afskedigelsen af den radikale regering og kongens udnævnelse af Liebes forretningsministerium udløste en krise, der fire dage senere endte med, at et af overformynder M.P. Friis dannet tværpolitisk forretningsministerium afløste Liebes. Den 53-årige chef for Indenrigsministeriets socialdepartement Henrik Vedel blev ny indenrigsminister.

Henrik Vedels hovedindsats som lovgiver var at ekspedere den Rigsdagsvalglov, som partierne i mellemtiden havde forhandlet færdig, og som forøgede antallet af tillægsmandater med 6 (hovedstaden) mod tilsvarende nedsættelse af antallet af kredsmandater. Modsat Oxholm var Vedel en utraditionel embedsmand. Ved Handelsministeriets oprettelse 1908 blev han dets første departementschef, men gik året efter tilbage til Indenrigsministeriet, som hans hidtidige karriere var passeret gennem. Departementschefsposten passede han som regel i sofaen, og han rykkede ikke ind i ministerværelset i sin månedlange ministertid. Vedel karakteriseres af en samtidig iagttager som en "klar og nøgtern personlighed, en skeptisk og ironisk iagttager af mennesker og deres færd". Andre erindrer, at han yndede at anlægge en maske af blasert ligegyldighed over for embedsmænd og politikere. Det havde belastet samarbejdet med Rode, der havde udmanøvreret ham som chef for det område, der dækkedes af den ekstraordinære reguleringslovgivning. I 1917 blev Vedel chef for et nyoprettet Socialdepartement i Indenrigsministeriet, og i Staunings tid som minister for sociale sager vedr. arbejderforhold var Vedel departementschef under denne. Vedel var stærkt interesseret i sociallovgivning, og samarbejdet mellem de to mænd var godt. Den tværpolitiske enighed om at bede Vedel passe Indenrigsministeriet, indtil nyvalg til Folketinget havde bragt en sædvanlig parlamentarisk regering, viser at man havde tillid til ham. Ved Socialministeriets oprettelse 1924 blev Vedel dets første departementschef. Året efter gik han ud til den overordnede stilling som formand for Arbejderforsikringsrådet.

Billede
Severin Henrik August Vedel (1867-1932) gjorde efter juridisk embedseksamen 1889 karriere gennem Indenrigministeriet, hvor han blev kontorchef 1906. Ved Handelsministeriets oprettelse 1909 blev han dets første departementschef men gik 1910 tilbage til Indenrigsministeriet. Ved oprettelsen i 1919 af ministeriets 2. departement blev han chef for dette under minister Th. Stauning. Han fortsatte som departementschef for sociale sager 1920-24 og i det nyoprettede Socialministerium.fra 1924. I 1926 blev han formand for Arbejderforsikringsrådet. Vedel var indenrigsminister i overformynder Friis’ forretningsministerium april-juni 1920. Fot. i Ind.min.

1920-1940
Fra Sigurd Berg til Bertel Dahlgaard

Sigurd Berg II (Venstre) 1920-21

Venstre vandt valget i 1920 og Niels Neergaard dannede regering. Han syslede med tanken om at gøre den i 1918 foretagne deling af Indenrigsministeriet permanent ved at omdanne Socialdepartementet til et Socialministerium. Neergaard opfordrede den 51-årige Sigurd Berg til at overtage dette, medens der udgik henvendelse til amtmanden over Randers amt, den sjællandske gårdejersøn Hans Andersen, om at tage Indenrigsministeriet, som han havde forladt i 1909 fra Kommunekontorets chefstol. Men han ville ikke, efter sigende fordi sporene efter Oxholm skræmte. Kabalen endte med at Berg, skuffet ved kun at få tilbudt et satellitministerium, fik Indenrigsministeriet uden udskillelse af de sociale sager.

Det var en oprejsning for Berg påny at overtage det ministerium, som han havde måttet forlade i det katastrofale Albertiår 1908. Efter rigsretsdommen af 1910, der incl. sagsomkostninger stod ham i 3.000 kr. – en ministerialfuldmægtigs årsløn – faldt han ved folketingsvalget 1910. I 1918 kom han tilbage til Tinget, og hans come-back kronedes med ministerudnævnelsen. En fremskreden hjertelidelse gjorde, at det var på høje tid.

Ove Rodes vision om det nye Indenrigsministerium overlevede ikke regeringsskiftet. De såkaldte overordentlige sager – korn- og sukkerordningen, befolkningens forsyning med levnedsmidler, landbrugets im- og eksport – overtog landbrugsminister Madsen-Mygdal. Rodes forslag til Trustlov blev igen overvejet i Indenrigsministeriet, men nogen lovgivning blev det ikke til. Afviklingen af den øvrige krisetidslovgivning gav dog Berg en pæn arbejdsmængde, men hans største arbejde kom til at vedrøre genforeningslovgivningen. Han sagde en dag, da arbejdet var på sit højeste:

Billede
Indenrigsminister Sigurd Berg var med en rigsretsdom i 1910 ikke et uproblematisk ministeremne, men partiet ønskede ham med i Niels Neergaards regering af 1920. På Alfred Schmidts tegning er J.C. Christensen ved at renskure den kommende indenrigsminister, medens Neergaard og Klaus Berntsen ser til (Frederiksborgmus.).

For en hjertepatient var det livsfarligt at arbejde sådan; men den tids recept på ministergerningen var ikke anderledes. Berg må vel også have vidst, hvad han gik ind til.

Den ekstraordinære lovgivning kunne ikke på én gang ophæves. Den overordentlige Kommission blev siddende efter regeringsskiftet, for Indenrigsministeriet behøvede dens råd. Love af 1920 forlængede de ekstraordinære bemyndigelser til 1921, og Rigsdagens afviklingsudvalg blev opretholdt. Også dyrtids- og arbejdsløshedslovgivningens statstilskud til kommuner blev forlænget. En lov af 1921 om afvikling af kommunale dyrtidsforanstaltninger animerede ved statstilskud kommunerne til at give tilskud til hjælpe- og sygekasser for at bane vej for en normalisering. Også den ekstraordinære boliglovgivning fra Rodes tid blev foreløbig holdt i live. På grundlag af en betænkning fra den af Rode nedsatte kommission blev de boligretlige regler i 1921 indarbejdet i en ny lov om boligforholdene.

På det sociale område havde Berg fra Stauning arvet et lærlingelovforslag, som han lod omarbejde i overensstemmelse med Venstres synspunkter, og som gennemførtes 1921 mod Socialdemokratiets stemmer. Ændringer 1921 af Sygekasse- og Fattigloven forbedrede kronisk syges retsstilling. En ny Invalideforsikringslov, den første af sin art, blev gennemført i 1921. Mere rutinemæssig karakter havde love af samme år om hjælpekasser i København og på Frederiksberg, hvorved de to kommuner sidestilledes med købstæderne, en forlængelse af Rodes lov om udenlandske arbejdere, og love om ratifikation af konventioner om bekæmpelse af arbejdsløshed og børnearbejde i industrivirksomheder.

Kommunerne nød godt af en lov af 1920 om statsstøtte til arbejders iværksættelse. Loven gav statstilskud til forrentning af kommunelån optaget til finansiering af beskæftigelsesfremmende arbejder. Den midlertidige lovgivning fra 1917 om medhjælp til sognerådsformænd blev forlænget. Endelig må nævnes, at Vester Brønderslev sognekommune i 1921 blev købstadkommune, og at en i Rodes tid forberedt lov om indlemmelse i købstæder af sognekommunale arealer gjorde det lettere at fjerne uhensigtsmæssige kommunale inddelinger i byområderne. – Et socialdemokratisk forslag om mødediæter til kommunalbestyrelsesmedlemmer tog Berg – i overensstemmelse med Venstres daværende opfattelse – afstand fra, fordi "det at være Medlem af et Kommunalraad er et Tillidshverv, og det vilde ikke være rigtigt at komme ind paa i al Almindelighed at honorere et saadant Hverv".

Blandt Bergs andre lovarbejder kan nævnes tekniske ændringer i realkreditlovgivningen, nedsættelse af en Valglovskommission, forlængelse af butikkernes lukningstidsregler og en ny Rotteudryddelseslov, der opretholdt præmieringssystemet i de kommuner, som traf beslutning om den fortsat ikke obligatoriske rottebekæmpelse.

Ikke færre end 76 love blev fra maj 1910 til juni 1921 gennemført af Sigurd Berg, men han holdt ikke til arbejdspresset. Den 11. juli 1921 døde han.

Oluf Krag I (Venstre) 1921-24

Matematikeren dr.phil. Oluf Kragh (1929 ændret til Krag) er i dansk litteratur noget ufortjent blevet udødeliggjort af Hans Scherfigs giftige karikatur af Metropolitanskolens rektor i nøgleromanen om det forsømte forår:

Da dr. Krag som 51-årig overtog Indenrigsministeriet ved Sigurd Bergs død, havde han på få år skaffet sig en vældig indflydelse i Rigsdagen. Han var Venstres førende landstingsparlamentariker under forhandlingerne med Ove Rode om erhvervsreguleringslovgivningen. Ofte havde han forsøgt at dreje sit parti over til en regeringsvenlig politik; ved en lejlighed gjorde han sig bemærket ved som eneste venstremand at stemme for Rodes forslag om statsrefusion af kommunale socialudgifter. Krag var nok Venstremand men tog aldeles udogmatisk på de spørgsmål, der lå for. Han var en forslagen og udholdende forhandler, der ligesom Rode gik efter resultater mere end prestige. Dertil kom, at han sad inde med en eminent matematisk-analytisk begavelse, så at han lynhurtigt under en forhandling kunne regne relevante eksempler igennem i hovedet. Der stod en skrækblandet respekt hans evner i så henseende. Krag ansås almindeligt, dog ikke af K.K. Steincke, for at være Rigsdagens bedste hjerne. Der hørtes mange vitser med det nærliggende udgangspunkt, at hans doktordisputats handlede om pendulbevægelser.

Nogen elegant taler i Rodes stil var Krag ikke; hans sprog var som dr. Munchs lærebogsagtigt, men han stillede større krav til tilhørerne end denne. Som matematiklærer kunne han finde på at indlede med et "Det er let at se…", efterfulgt af lange sætningskæder. Ved Krags død 1942 skildrede Povl Stavnstrup hans fremstillingsform:

Som polemiker lagde Oluf Krag ikke fingrene imellem; den irritable latinskolerektor kom ligesom op i ham, når ikke alle opfattede så hurtigt som han selv. Hans analyser af modstanderindlæg kunne være som dissektioner, der ikke sluttede før den nøgne benrad lå på bordet. Pladsen tillader ikke at give eksempler herpå, men nok på dr. Krags rigsdagspolemik, der viser, at han uden at være særlig folkelig i sin form beherskede vælgermøderetorikken. Under finanslovdebatten i efteråret 1921 havde Stauning med voldsomhed vendt sig mod Huslejelovens mulige ophævelse, og Rode kritiserede, at Krag havde omarbejdet det af ham fremsatte forslag til Aldersrentelov. Krag svarede:

Billede
Venstremanden Oluf Christian Krag (1870-1942) var en effektiv indenrigsminisiter i to omgange, først i Neergaards regering, som han indtrådte i ved Sigurd Bergs død i juni 1921, og som afgik i april 1924, og senere i Madsen-Mygdals regering fra december 1926 til april 1929. Krag (oprindeligt Kragh) blev mag. art. 1893 og dr.phil. 1903. Han var adjunkt i Nykøbing F. fra 1897 til 1918, da han fik den prestigefyldte stilling som rektor for Metropolitanskolen i København. Han tog sin afsked ved ministerudnævnelsen 1921. Krag var medlem af Landstinget 1914–24 og af Folketinget fra 1924 til sin død. Han var kreditforeningsdirektør 1931-40. Dr. Krag var en fremragende begavelse og en robust, noget kynisk politiker. Han var Venstres ledende rigsdagspolitiker i trediverne. Svigtende helbred og besvær med L.S.- oppositionen tvang ham til at nedtrappe sin politiske virksomhed, men han nød endnu i 1940 så megen respekt, at Stauning optog ham som minister uden portefølje i samlingsregeringen april- juli 1940. Fot. i Ind.min.

Vigtigere end dr. Krags polemiske evner var hans formidable arbejdskraft. Med sin hurtige opfattelsesevne og bomstærke konstitution overkom den lille trivelige mand tilsyneladende uden besvær alle de opgaver, der lagdes på ham. Han arbejdede ofte i ministeriet om aftenen efter Rigsdagsmøderne og bød gerne på et glas, når han "talte sager" med embedsmændene – en mulig kilde til den Scherfigske skildring. Et ridderslag var det, da J.C. Christensen i 1922 overlod sin Ringkøbingkreds, Venstres sikreste, til den lidet agrariske venstremand. En svag vendelboaccent, som Krag havde tilegnet sig under opvæksten i håndværkerhjemmet i Hals, var ikke nok til at gøre ham til en typisk repræsentant for sit parti.

Dr. Krag fik en travl og frodig tid i Indenrigsministeriet, hvor han lovgivningsmæssigt nåede hele kompasset rundt.

I 1921 skulle loven af 1914 om anerkendte arbejdsløshedskasser til revision. Krag greb lejligheden til at loven med Jensen-Sønderups Arbejdsanvisningslov af 1913 og de dele af krigsårenes særlovgivning om kommunale nødhjælpsarbejder og statstilskud til kommunerne, som det var påkrævet at bevare. De nye lov, der gav regler om understøttelse i tider med ekstraordinært stor ledighed, oprettede en fond, som kunne yde støtte til nødhjælpsarbejder. Krags lovforslag vakte strid, fordi han ønskede indført kontrolkort, af socialdemokraterne kaldt hundetegn, til de arbejdsløse. – I 1924 fik kommunerne mere indseende med A-kasserne i forbindelse med, at kommunens tilskud blev forhøjet mod tilsvarende nedsættelse af statstilskuddet. Arbejdsdirektoratet blev reorganiseret. Understøttelsesordningen for arbejdsløse fiskere blev forlænget. En lov af 1921 gav kommunerne udvidet adgang til statsrefusion af udgifter til beskæftigelsesfremmende grundforbedringsarbejder. I 1922 forlængedes den midlertidige lovgivning om statslån til byggeforetagender, ligeledes for at bekæmpe arbejdsløsheden.

Ved en ændring af Afviklingsloven af 1919 fik Rigsdagens Afviklingsudvalg øget indseende med administration af de endnu bestående krigstidsrestriktioner. En særlig lov om kriseværn for produktion af cigarer, cigarillos og fodtøj – en ejendommelig sammenkædning – indførte i 1923 en surcharge på import af disse artikler. – Love af 1922 og 1923 om boligforholdene fortsatte afviklingen af krigstidens huslejelovgivning. Begrænsede lejeforhøjelser blev nu tilladt. Huslejenævnene blev bevaret, når kommunerne ønskede det. I 1922 oprettedes under Indenrigsministeriet en Statsboligfond, der kunne give 2. prioritetslån i boligbyggeri mod kommunegaranti.

Dele af den arbejdsretlige lovgivning blev revideret. Da 1918-loven om mægling i arbejdsstridigheder kom til revision i 1921, forøgede man antallet af forligsmænd fra 1 til 3 på grund af det voksende antal arbejdskonflikter. – Lovgivningen om forbud mod børns og unges beskæftigelse i håndværk, industri og søfart m.v. og om landarbejderes forsikring mod ulykkestilfælde blev revideret, dels i lyset af internationale forpligtelser dels som resultat af danske ønsker om øget beskyttelse. Loven om anvendelse af udenlandske arbejdere blev forlænget navnlig af hensyn til de polske sæsonarbejdere, som ikke havde kunnet vende hjem under krigen.

På det kommunalretlige område skete der det, at sognerådene i 1923 fik lov til uden tilsynssamtykke at give sognerådsformanden vederlag inden for et maksimum af 1.000 kr. De årlige forlængelseslove om disse vederlag hørte op; man indså, at ordningen var kommet for at blive. En ny Kommunevalglov blev gennemført i 1924, i det væsentlige en teknisk revision af den gamle fra 1908. Man lempede den skrappe valgretsbetingelse om 2 års forudgående ophold og tillod listeforbund. – Den kommunale skattelovgivning af 1903 gennemgik en større teknisk revision på grundlag af udtalelser indhentet fra alle landets kommuner. Reglerne om opholdskommune,- erhvervs- og selskabsskat blev àjourført i forhold til statsskattelovgivningen og under indtryk af de kommunale synspunkter. Talrige kommuner havde ønsket at gå over til det i København og på Frederiksberg benyttede system med faste skatteskalaer, men den overvejende stemning på Rigsdagen var imod denne ændring. – En lov af 1922 gav hjemmel til at påligne frederiksbergske grundejere bidrag til kloakeringsarbejder fælles for København og Frederiksberg. Københavns kommune fik i 1922 udvidet adgang til at regulere private veje og kloakering. Rotteudryddelsesloven blev i 1924 udvidet med en hjemmel til at straffe grundejere, der ikke efterkom kommunale påbud.

I 1922 gennemførte Krag en Aldersrentelov, der afløste Ingerslevs Alderdomsunderstøttelseslov af 1891. Loven indførte et retsprincip i stedet for 1891-lovens skønsprincip. Kredsen af modtagere blev begrænset ved forhøjelse af aldersgrænsen fra 60 til 65 år, men personlige indtægter og beskeden formue udelukkede ikke længere fra aldersrente. Hustruer fik ret til aldersrente, indtil manden opnåede retten. Staten refunderede 7/12 af kommunernes udgifter. Aldersrenteloven brød med Venstres gamle folkeforsikringstanke. – En anden nydannelse var, at man i 1924 lod kræftbehandling for det offentliges regning foretage uden fattighjælps virkninger for patienten, og at de evnesvages retstilling blev forbedret.

I øvrigt var sociallovgivningen inde i en forsigtig udvikling, hvor man nøje vågede over risikoen for vækst i statens udgifter. Kommunerne fik fx lov til at give brændselshjælp til aldersrentenydere, men kun for 1923-24. Statstilskuddet til kommunale hjælpekasseudgifter, i 1913 fastsat til 250.000 kr., blev i 1922 midlertidig forhøjet til 1 mio kr., men året efter af sparehensyn nedsat til 750.000 kr.

Nogle love lå på grænseområdet til Handelsministeriet. Det gjaldt Livsforsikringsloven, der var ændret et par gange i Rodes tid. Loven fik i 1921 nogle ændringer af selskabsretlig og regnskabsmæssig karakter. – En lov af 1922 om parcelsalg pålagde sælgerne loyal oplysningspligt. Baggrunden var, at der i årene efter krigens afslutning var sket store udstykninger af villaparceller omkring byerne, og mange godtroende købere var blevet snydt. – I 1923 bemyndigedes indenrigsministeren til indtil 1925 at forbyde eksport af visse realkreditobligationer, som det af valutariske grunde kunne være fordelagtigt for udenlandske kreditorer at få rådighed over. – En ny lukkelov blev vedtaget i 1922.

Skønt Indenrigsministeriet ikke længere var Trafikministerium, blev det lovgivningsmæssigt inddraget i udvidelsen af Københavns Sporveje, da forlængelsen af linje 16 til Søborg i 1922 krævede en særlig lov om påligning af grundejerbidrag i Gladsakse og Gentofte kommuner.

Indkvarteringslovgivningen fra forrige århundrede trængte stærkt til fornyelse. Den kom i 1924. Kommunerne overtog grundejernes indkvarteringsbyrde. Loven skelnede mellem ordinær indkvartering på kaserner, som garnisonskommuner skulle opføre med statstilskud, og ekstraordinær indkvartering under kantonnementsforhold. At traditionen fortsat hvilede over denne lovgivning ses af den endnu idag gældende regel om kvarterværtens juridiske krav på at tilegne sig den gødning, som indkvarterede heste måtte afkaste.

Aldersrente-, Arbejdsanvisnings og Arbejdsløshedsforsikringlovene var dr. Krags vigtigste resultater. Med sin socialradikalt prægede indstilling, som han delte med regeringschefen, og sin lidet folkelige form havde han imidlertid pådraget sig uvilje i de liberalistiske kredse i Venstre, der som partiets kommende mand Madsen-Mygdal anså hjælp- til-selvhjælp-princippet for at være det rigtige. Som indenrigsminister havde Krag lagt rige evner for dagen, men Madsen-Mygdals linje skulle blive den dominerende.

C.N. Hauge (soc.) 1924-26

Da Stauning dannede den første socialdemokratiske regering i 1924, blev den 54-årige redaktør C. N. Hauge indenrigsminister. Oprindelig snedkeruddannet med egen virksomhed i Esbjerg gik han i 1898 ind i den socialdemokratiske provinspresse i sin by, fra 1902 i Rønne. Han fik sæde i de to byers kommunale råd. I 1909 erobrede han Rønnekredsen for sit parti. Da den populære fynske redaktør folketingsmand Emil Marott i 1920 brød med sit parti på genforeningssagen, flyttede Hauge til Odense. Her overtog han ledelsen af Fyens Social-Demokrat og satte sig på det ledige folketingsmandat. Også ved sit medlemskab af Den overordentlige Kommission 1914-21, de to sidste år som næstformand, havde han henledt offentlighedens opmærksomhed på sig. På Christiansborg tilhørte Hauge den kategori af arbejdsomme tingfolk, som et parti ikke kan undvære, og som det er god skik nu og da at belønne med en ministerpost. Nogen stærk position havde Hauge næppe i Rigsdagsgruppen. Skønt næstformand i Den overordentlige Kommission måtte han i 1919 finde sig i at blive kasseret som ordfører om Ove Rodes trustlovforslag, et forslag som kommissionen havde taget initiativ til. Tilsidesættelsen skyldtes vistnok, at man fandt Hauge for veg.

Hauge var ellers en samvittighedsfuld og elskværdig mand. Han fik 2¾ år i Indenrigsministeriet, hvor han befandt sig særdeles godt. Han havde en god og præcis pen, men som taler kunne han have svært ved at fatte sig i sømmelig korthed. Det følgende eksempel på Hauges snakkesalige manér er fra en forhandling om grønlandske forhold:

Billede
Socialdemokraten Christen Nielsen Hauge (1870-1940) blev indenrigsminister i Staunings regering fra april 1924 til december 1927. Hauge var udlært snedker og åbnede et værksted i Esbjerg 1896. To år efter blev han journalist ved Vestjyllands Social-Demokrat men flyttede i 1902 til Rønne, hvor han redigerede Bornholms Social- Demokrat til 1920, da han overtog ledelsen af Fyens Social-Demokrat i Odense. Han var medlem af Esbjerg byråd 1898-1902, af Rønne byråd 1905-20 og af Folketinget 1909-10 og fra 1913 til sin død. Han var handelsminister 1929-35 i Stauning-Munch-regeringen. Fot. i Ind.min.

Det vides ikke, hvad de grønlandske "individer" mente om disse betragtninger, da Grønland først blev repræsenteret i Folketinget i 1953; men egnet til at fængsle tilhørere var de ikke, da ministerens lidet kontroversielle mening var opfattet længe før han nåede frem til den citerede udvikling.

Hauge forsøgte at få styr på den komplicerede boliglovgivning, som han lod et sagkyndigt udvalg gennemgå. Et resultat heraf var loven af 1925 om boligforholdene, der – inspireret af et forslag fra Københavns kommune – opretholdt Huslejenævnene i hovedstadsområdet, nu omdøbt til Bolignævn og med udvidet kompetence. Efter kommunernes ønske kunne der oprettes Overnævn som klageinstans. 1922-loven om lån til boligforanstaltninger blev forlænget, indtil en ny lov om støtte til boligbyggeri blev vedtaget i 1926. Som noget nyt fik indenrigsministeren adgang til at eftergive eller meddele henstand for lån, når byggepriser eller andre omstændigheder gjorde det påkrævet. Statsboligfondsordningen fra Krags tid blev forlænget.

Byplanloven af 1925 var den første af sin art herhjemme. Den indførte ikke pligt til byplanlægning men gav regler derom. Når en vedtagen byplan var godkendt af Indenrigsministeriet – for sognekommunerne amtsrådet – måtte bebyggelse ikke ske uden kommunalbestyrelsens samtykke. Loven gav regler om erstatning for rådighedsindskrænkninger.

En lov af 1925 om anlæg og overtagelse af veje i bymæssigt bebyggede landkommuner skyldtes et ønske fra disse kommuner om regler svarende til dem, der gjaldt for købstæderne. Den københavnske Vejlov af 1857 blev kraftigt moderniseret i 1926.

Socialpolitisk fik Hauge ikke meget udrettet. Det lykkedes ham ikke at komme igennem med en lov om brændselshjælp til aldersrentenydere. Det blev som hidtil overladt til kommunernes skøn, om hjælp var påkrævet. Hjælpekassetilskuddet til kommunerne blev uforandret 750.000 kr., dog højst 33% af den enkelte kommunes udgifter. – Til afhjælpning af arbejdsløsheden udkom i 1926 en lov om kommunale lån til eller lånegarantier for grundforbedringsarbejder. Loven var en administrativ forenkling af 1921-loven.

En lov om kommunale ejendomsskatter vedtoges i 1926. Den indførte grundstigningsskyld som et nyt skatteprincip. Loven fik dog kun virkning i nogle få kommuner.

Grønlands styrelse blev reorganiseret i 1925. Øen deltes administrativt i 3 landsdele, Nord-, Syd- og Østgrønland under hver sin landsfoged. De to inspektørembeder for Nord- og Sydgrønland bortfaldt. En ny lov om fangst, fiskeri og jagt i grønlandske farvande afløste i 1925 en anordning fra 1776. Endelig gennemførte Hauge i 1926 en Alderdomsunderstøttelseslov for Grønland.

Ved regeringsskiftet 1924 havde Indenrigsministeriet fået sundhedssager overført fra Justitsministeriet. Hauge fik dog kun med få sundhedslove at gøre; Epidemilovens regler om refusion af udgifter til udenamtspatienter blev justeret og Embedslægeloven fik nogle tekniske ændringer. – I øvrigt kan fra Hauges ministertid noteres, at Vandforsyningsloven af 1926 gav nye regler for sagernes behandling ved landvæsens- og overlandvæsenskommissioner, at der i 1925 vedtoges en ny Indfødsretslov som resultat af et samarbejde med Norge og Sverige, og at værnepligts- og kreditforeningslovgivningen blev ajourført.

Da Stauning dannede regering i 1929, kom Hauge med som handelsminister. I 1935 blev han til sin fortrydelse udskiftet, men han blev siddende i Folketinget til sin død 1940.

Oluf Krag II (Venstre) 1926-29

I december 1929 dannede Venstres formand Th. Madsen-Mygdal regering. Dr. Krag blev påny indenrigsminister, men næppe med sin gode vilje. I sine erindringer nævner P. Munch, at Krag, der fortsat stod på god fod med de radikale, over for ham gav ondt af sig ved at skulle lægge ryg til den nye regerings nedskæringsprogram og ved at skulle sidde i regering med folk, som han ikke omfattede med sympati. "Hans Misfornøjelse med de andre var ganske aabenlys", noterer Munch.

Venstreregeringens politik var, med et udtryk af Madsen-Mygdal, at få befolkningen til at spænde livremmen ind. Indenrigsministeriet, som ved regeringsdannelsen afgav social- og sundhedssagerne til et nyt Sundhedsministerium, fik sin del af nedskæringspolitikken i form af en ny Aldersrentelov og en ny Arbejdsanvisnings- og Arbejdsløshedsforsikringlov, begge fra 1927. Lovene slankede administrationen og skar ned på ydelserne. Forsikringsprincippet fik en mere fremtrædende placering i Arbejdsløshedsloven. Den ekstraordinære arbejdsløshedsunderstøttelse bortfaldt. I 1928 måtte der imidlertid gives adgang til tilskud og lån af Arbejdsløshedsfonden til kommunernes hjælpekasser og til A-kasserne, der begge var under stærk belastning, og adgangen til at lade A-kassernes krisefond træde i funktion blev lempet. – Ifølge en konventionsforpligtelse blev udenlandske arbejdere i 1928 omfattet af ulykkesforsikringslovgivningen.

Medens nedskæringslovene gennemførtes mod socialdemokraters og radikales stemmer og udsatte Oluf Krag for pressekampagne ("Oluf Hunger"), holdt han på, at alle partier måtte støtte nogle af ham foreslåede ændringer i loven om mægling i arbejdsstridigheder. Han fik forhandlet sig frem til enighed om en ny regel om Forligsmandens ret til at udsætte varslede konflikter og pålægge parterne at genoptage en afbrudt forhandling. Krag ønskede forligsmandsinstitutionen udstyret med flere beføjelser, men fandt ikke tilslutning hertil.

Billede
En veloplagt indenrigsminister Krag ved "paternosteren" på Christiansborg i sin 2. ministerperiode (Nordfoto).

På boligområdet udløb Boligstøtteloven af 1926. Krag gennemførte en Boligbyggerilov i 1928. Den ældre lovs regler om skattelempelser og andre begunstigelser blev bevaret. De lokale bygningskommissioner fik udvidede beføjelser til at dispensere fra bygningslovgivningen. – Den gamle Rentebevillingslov af 1855 udelukkede bevilling til højre rente af lån i fast ejendom end 5%, ved boligloven af 1921 ændret til 6%, men ved en lov af 1927 blev det tilladt at bevilge højere rente af prioritetslån.

Til støtte for det gældstyngede landbrug i de sønderjyske landsdele oprettedes en Sønderjydsk Hypoteklånefond i 1927. Året efter åbnedes en rentegaranteret låneserie i Sønderjyllands Kreditforening.

Kommunallovgivningen fik nogle spredte ændringer. Den gamle ordning, hvorefter sognerådet ved udskrivning på sognets kørepligtige beboere ydede læger gratis transport (ægtkørsel), var gået af brug. I stedet ydede man læger kørselsgodtgørelse eller stillede køretøj til rådighed, men lokal praksis var forskellig. For at opnå ensartede forhold lagdes disse befordringssager i 1927 ind under det særlige Mæglingsråd vedr. kommunal lægehjælp. – Landkommunerne fik lov til at opkræve dækningsafgift af ejendomme, der tjente offentlige formål, og som var fritaget for ejendomsbeskatning. Købstæderne havde haft denne adgang siden den kommunale Ejendomsskattelov af 1926. – Kommunevalglovens regel om skatteydelse som betingelse for at bevare valgretten blev i 1928 væsentligt skærpet, og adgangen til at eftergive skyldig skat blev begrænset. – Reglerne om indlemmelse i købstæder af sognekommunale arealer blev ændret i 1928, og nogle særlove om indlemmelse af arealer i købstæder blev vedtaget. – Endelig kan nævnes ændringer i Indkvarterings-loven og Ejendomsskatteloven. Grundforbedringslovgivningen blev forlænget. En ny Byggelinielov blev gennemført i 1928.

Grønland havde hidtil været afspærret for andre end Den kgl. grønlandske Handel, og man tillod kun grønlændere at drive fiskeri i grønlandske farvande. I 1928 gav en lov forsøgsvis danske fiskere ret til at fiske dér.

Skønt dr. Krag nærmest nødtvungent var gået ind i regeringen, havde han hverken tabt humøret eller sin pragmatiske indstilling. Eigil Olsen, den senere landstingssekretær, fortæller, at der, engang Krag havde stillet et ændringsforslag i betænkningen til et boliglovforslag, var sket det uheldige, at en § om et overbolignævn var faldet ud.

Billede
Billede
Ministre er nærliggende ofre for bladtegnere. T.v. ses den lyttende dr. Krag i Otto C.’s streg, t.v. Bertel Dahlgaard lyttende på sin plads ved ministerbordet i Folketinget, tegnet af øjenlæge dr.med. G. Østerberg (Frederiksborgmus.).

Venstreregeringen faldt ved valget i 1929. Dr. Krag blev nu Venstres ledende folketingspolitiker. Han var hovedforhandler ved Kanslergadeforliget i 1933, men den pågående agitation fra L.S.-bevægelsen bragte hans parti en række valgnederlag. Det svækkede Krag, at han ikke var bonde men latinskolelærer og kapitalist, fra 1931 tilmed kreditforeningsdirektør og repræsentant for det betrængte landbrugs kreditorer. Efter at regeringspartierne i 1936 havde fået flertal i Landstinget, kunne Venstre føre ren oppositionspolitik, men en sådan lå ikke for den resultatorienterede Krag, der nu – officielt af helbredshensyn – afgik som formand for Venstres rigsdagsgruppe. Den 10. april 1940 blev Krag sammen med 2 andre fra Venstre og 3 konservative minister uden portefølje i Stauning-Munch-regeringen, for Krags vedkommende med den opgave at kontrollere Indenrigs- og Udenrigsministeriet. Ved regeringens rekonstruktion i juli udtrådte han.

Oluf Krag var en af Venstres mest betydelige parlamentarikere gennem tiderne, men også en fremmed fugl i et parti, hvor, som Kaarsted spydigt bemærker, jord under neglene er en bedre kvalifikation end en doktorring på pegefingeren.

Bertel Dahlgaard (rad.)1929-40

Det var ikke uden vanskelighed, at den 42-årige radikale nationaløkonom, chefen for Københavns kommunes statistiske kontor Bertel Dahlgaard blev medlem af den socialdemokratisk-radikale regering, som de to partiers ledere Stauning og Munch dannede i 1929. Skivekredsen havde sat Dahlgaard ind i Folketinget i 1920, det år hvor det siden 1913 regeringsbærende parti fik et katastrofevalg. Hans valg styrkede meget partiet. Dahlgaard var et stort politisk talent, energisk, belæst og med et sikkert instinkt for en situations muligheder. Dertil kom et offensivt sind, som det slagne parti havde brug for, og som snart bragte Dahlgaard frem i dets forreste linje. I Folketinget vakte han opmærksomhed ved sin pågående disputerelyst og beherskelse af de mindste detaljer i de sager, som han fik ordførerskab i. Det er sagt om ham, at han havde tilbøjelighed til at ville sejre for stærkt; kom han på sporet af svagheder hos en modstander, nøjedes han ikke som den senere indenrigsminister Aksel Møller med en elegant markering med kårdespidsen, men kunne slå over i bidende hån. I sine erindringer noterer Munch, at Dahlgaard med sin facon havde gjort sig forhadt – et meget stærkt udtryk hos Munch – i Socialdemokratiet, og ved forhandlingerne med Stauning om regeringsdannelsen nedlagde denne indsigelse mod, at Dahlgaard kom i regering. Munch insisterede imidlertid på at få ham med. Stauning gav sig, men måtte i årene derefter høre for det fra sit partis ministre. Dahlgaards samarbejde med disse kunne slå gnister, da han så det som en af sine opgaver at følge med i, hvad de havde for, og gerne indlod sig på at pille deres argumenter fra hinanden. Forholdet var imidlertid det, at Dahlgaard reelt havde status som vicestatsminister. Af de to andre radikale ministre var Munch som udenrigsminister tit i udlandet, og justitsminister Zahle interesserede sig ikke stort for økonomi.

Den polemiske lyst og evne var kun én side af Bertel Dahlgaards personlighed; ved ministerudnævnelsen var denne egenskab i øvrigt mindre fremtrædende end i de første folketingsår. Dahlgaard var en kundskabshungrende alvorsmand, for hvem arbejdet, som Svend Thorsen siger, på det nærmeste var en last, og som var mistænkt for hemmeligt at mene, at folk uden nationaløkonomisk dannelse i grunden ikke var rigtige mennesker. Halvt i spøg bemærkede han engang, at han kun læste en skønlitterær bog 1. juledag. I Indenrigsministeriet, hvor man var vant til Krags talbegavelse, var Dahlgaard ikke i denne henseende en forandring, men nyt var, at han brugte mere tid på at tumle med sagerne end forgængeren, arbejdede langsommere end denne, og ikke havde let ved at træffe beslutninger. Dette træk, der skal være radikale politikere iboende, kunne få sagerne til at hobe sig op i ministerværelset, noget Dahlgaard i modsætning til embedsmændene tog med knusende ro. Det var nu engang Dahlgaards måde at bemægtige sig stoffet på, at han personlig gik alle papirer igennem og fortsatte dermed om aftenen i sit hjem. Om morgenen kunne han møde op i ministeriet med en serie af skriftlige spørgsmål. Langsomt, men sikkert, blev han ekspert i sagsområderne. En stærk hukommelse gjorde hans paratviden gigantisk. Når hans perfektionisme gav sig udslag i, at han tiere end andre ministre stillede ændringsforslag til egne lovforslag, kunne det dog vække irritation i regeringen.

Billede
Den radikale Bertel Dahlgaard (1887-1972) blev efter cand.polit.-eksamen 1913 ansat i Københavns kommunes statistiske kontor, hvis chef han blev 1922. Dahlgaard sad i Folketinget fra 1920 til 1960. Han var en indflydelsesrig, arbejdsom og frygtet indenrigsminister i den socialdemokratisk-radikale regering fra april 1929 til juli 1940, hvor han gennemførte nye love på alle ministeriets områder, derunder sundhedsvæsenet, som bortset fra perioden 1924-26 ikke tidligere havde ligget i Indenrigsministeriet. Dahlgaard indtog en central placering i Folketinget fra slutningen af fyrrerne, indtil han i 1957 blev økonomiminister 1957-61. I 1961 forlod han regeringen samtidig med, at han nedlagde sit folketingsmandat. Fot. i Ind.min.

Som den eneste af den nye regerings medlemmer var Bertel Dahlgaard debutant som minister. I Indenrigsministeriet fik han 11 år – en rekord, der stadig er urørt. Ved regeringsskiftet modtog ministeriet sundhedssagerne fra det nedlagte Ministerium for Sundhedsanliggender men afgav samtidig størstedelen af Indenrigsministeriets sager om arbejderforhold og forsørgelsesvæsen til K.K. Steinckes genoplivede Socialministerium.

Dahlgaard fik at gøre med lovgivning på alle Indenrigsministeriets områder. Nogle love fik langtrækkende betydning – en enkelt, Militærnægterloven af 1933, gælder stadig – andre fik som dikteret af tredivernes landbrugskrise og arbejdsløshed, krigstruslen og til slut den tyske besættelse kortere levetid.

Dahlgaards start i Indenrigsministeriet optoges af, at han måtte bruge kræfter på en lovgivning om regeringens afrustningspolitik. Værnepligten skulle ophæves, Hær og Søværn erstattes af vagtkorps og statsmarine, og et hvervesystem indføres for at skaffe mandskab. Indenrigsministeriet skulle administrere denne nye "indtegningsordning". Men tanken om værnepligtens afskaffelse var dødfødt. Det borgerligt dominerede Landsting holdt på den almindelige værnepligt, og da regeringspartierne i 1936 fik flertallet i Landstinget, var afrustningspolitik taget af dagsordenen. – Større held havde Dahlgaard med Militærnægterloven af 1933, der flyttede ordningens administration fra Marine- til Indenrigsministeriet og nedsatte tjenestetiden til 15 måneder. I årene op mod besættelsen kom værnepligtslovgivningen i øvrigt flere gange til debat. Et blivende resultat var, at antallet af læger på sessionen nedsattes fra to til én. Krigstruslen var baggrunden for en lovændring, der i 1939 krævede ministeriel tilladelse til ikke-udskrevne værnepligtiges udrejse af landet.

Krigstruslen skabte et nyt forvaltningsområde under Indenrigsministeriet – beskyttelse af befolkningen mod luftangreb, det senere Civilforsvar, nutidens Redningsberedskab. En bemyndigelseslov af 1935 gav ministeren hjemmel til at udstede regler om gasmasker og om politiets, brandvæsenets, sundhedsmyndigheders og andre offentlige instansers optræden i en krigssituation. Loven hvilede på en kommissionsbetænkning, der skrivebordsmæssigt erindrede om, at fjendtligheder rettet mod civilbefolkningen vel var forbudt i henhold til folkeretten, men at "de i adskillige Lande trufne Foranstaltninger til Beskyttelse af Befolkningen" var "truffet ud fra den ofte udtrykte Anskuelse, at de folkeretlige Bestemmelser dog fremtidig i paakommende Tilfælde vil vise sig lidet effektive". I 1938 blev loven effektiviseret efter ønske fra Københavns kommune. Begyndelsen til en statslig centralledelse blev gjort med den nye lov, der gav ministeren adgang til at pålægge kommunerne at planlægge luftbeskyttelsen. Året efter kom en lov om ekspropriationer i luftbeskyttelsesøjemed. En vigtig nydannelse var, at værnepligtige kunne indkaldes til en civilbeskyttelsestjeneste under politiets ledelse. Loven indførte nye begreber som karréværn, husvagt, tilflugtsrum og pulterkammerrydning. Der blev brug for lovgivningen under den tyske besættelse. Fra den 10. april 1940 sås de første værnepligtige "føl" i udtjente blå hæruniformer i gadebilledet på patrulje sammen med politibetjente.

Billede
Apotekerne hørte oprindeligt under Justitsministeriet som det øvrige sundhedsvæsen, der i 1924 blev flyttet til Indenrigsministeriet.I Madsen-Mygdals regering 1926-29 oprettedes et Ministerium for Sundhedsvæsen, men det blev nedlagt ved regeringsskiftet i 1929, og sundhedsvæsenet kom på ny til Indenrigsministeriet. Apotekerlovgivningen var fra 1930’erne jævnligt til revision. I 1968 blev der oprettet et Direktorat for Apotekervæsenet i de lokaler, som sekretariatet for Apotekerfonden tidligere havde benyttet på 1. sal i Østerbro Apotek, Østerbrogade 48. Fot. 1922. Kbh. Bymus.

Kommunalområdet blev gennempløjet af ny lovgivning i Bertel Dahlgaards tid. Fra dr. Krag havde han arvet en række forslag om afskaffelse af kommunalt pligtarbejde, forenkling af de sønderjyske kommuneskatteregler, kommunal sømandsskat, videreførelse af det i 1926 indførte grundskyldsprincip og som det væsentligste et forslag til ny Købstadkommunallov til afløsning af Estrups 1868-lov. Kort efter regeringsskiftet lod Dahlgaard et udvalg gennemse Landkommunalloven af 1867. Snart efter blev to forslag til ny styrelseslovgivning for kommunerne uden for København præsenteret for Rigsdagen sammen med forslag om reform af de amtskommunale valgregler. Resultatet var de nye Købstad- og Landkommunallove af 1933 og en ny Kommunevalglov. Det sognerådsvalgte amtsråd blev nu direkte valgt, og dets funktionsperiode blev fra 6 nedsat til 4 år. Oluf Krag indvendte forgæves, at ændringen overså hensynet til amtsrådenes funktion som tilsynsmyndighed over for sognerådene. Hans modforestillinger overbeviste imidlertid Landstingsflertallet om, at det ikke gik an at følge Dahlgaards forslag om at lade amtsrådene vælge deres formænd. Amtmændene blev så endnu en gang reddet. – De københavnske styrelsesregler blev på grundlag af en indstilling fra hovedstadens kommunalbestyrelse moderniseret ved en lov af 1938. Det gamle tokammersystem forsvandt. Borgerrepræsentationen fik besluttende myndighed. Overpræsidenten afgav sin funktion som magistratsformand til en ny overborgmester, der ligesom magistratens andre medlemmer skulle vælges af Borgerrepræsentationen. – Kommunevalgloven af 1936 gjorde valgretsalderen flydende ved at knytte den til den for folketingsvalg gældende (25 år) og lempede kravet om skattebetaling og forudgående bopæl i kommunen. – Nævnes må endelig, at Sønderborg og Aabenraa amter i 1931 sammenlagdes under én amtmand men bibeholdt deres særlige amtsråd.

Billede
I 1937 gennemførte indenrigsminister Dahlgaard en lov om bekæmpelse af sygelighed og dødelighed blandt børn i de første leveår. Sundhedsplejersker med deres bismervægte, hvoraf et eksemplar ses på bordet, aflagde regelmæssige besøg i de hjem, der havde fået familieforøgelse. Staten refunderede halvdelen af kommunernes udgifter. Fot. 1948. Kbh. Bymus.

Langt mere kompliceret var de love om kommunernes økonomi, som Dahlgaard fik at gøre med. I begyndelsen af trediverne gennemførte han nogle tidsbegrænsede love om ekstraordinære tilskud til amtskommunernes sygehusudgifter og primærkommunernes udgifter til bekæmpelse af arbejdsløshed. Det store kriseforlig, som regeringen indgik med Venstre i januar 1933 (Kanslergadeforliget), indeholdt som noget nyt et statstilskud til nedsættelse af amtskommunernes ejendomsbeskatning, idet tilskudsberegningen blev knyttet til landbrugets forrentningsprocent. Samtidig bortfaldt amtskommunernes adgang til at repartere bidrag til amtsfonden på sognekommunerne. Loven angreb én, men også kun én, af de skavanker, som det kommunaløkonomiske system var belemret med, nemlig at amtskommunernes svage og ensidige beskatningsgrundlag ikke slog til over for de voksende vej- og sygehusudgifter. Staten måtte gentagne gange træde til med særtilskud til nedbringelse af amtsgrundskylden.

En anden grundskavank var de store forskelle i kommunernes økonomiske bærekraft, forskelle der konstant voksede. I 1933 var skattetrykket i den lavest beskattede sognekommune 0,6%, i den højstbeskattede 17,8%. Dahlgaard var stærkt optaget af at sætte ind her. "Næppe paa noget andet Omraade er der her i Landet tolereret saa megen Uret som paa dette", skrev han i en afhandling i Nationaløkono-misk Tidsskrift. Problemet skyldtes ikke kun forskellen mellem skattelykommuner og fattige kommuner med store sociale udgifter, men også at kommunerne dengang afholdt udgifter, som i dag medfinansieres af staten. Kommuneskatterne var derfor større end statsskatterne. Dahlgaard havde fået nogle tidsbegrænsede love om ekstraordinære statstilskud bakset gennem Rigsdagen, men han stilede mod en permanent udlignings- og byrdefordelingsreform. Han indså, at den kommunale inddeling ikke var hensigtsmæssig; men en inddelingsreform var ikke svaret på den økonomiske ulighed. I Nationaløkonomisk Tidsskrift argumenterede han:

Efter årelange forhandlinger, hvor Dahlgaards stædighed og talbegavelse fejrede triumfer, kom han i 1937 igennem med loven om den fælleskommunale udligningsfond. Loven løftede en andel af visse kommunale udgifter – sygehus-, social-, skole, og de dengang kommunale politiudgifter – ud af kommunernes budgetter ved at finansiere udgifterne ved ensartet beskatning til udligningsfonden på hele landets befolkning. Loven gav regler om de refusionsprocenter, der gjaldt for de enkelte kommunale opgaver. – Samme år gennemførtes en ny Kommuneskattelov, der skærpede progressionen. En særlig kommunal lånefond, der havde bestået fra 1933 til 1936 til finansiering af anlægsarbejder, blev genoprettet med statslig garanti for det fulde lånebeløb. – For København, Frederiksberg og Gentofte vedtoges i 1937 en særlig udligningsordning. Efter loven skulle der nedsættes en særlig voldgiftsret, som løbende skulle tage stilling til behov for ændringer i mellemværendet mellem de tre kommuner. På det grundlag kom loven i de følgende år hyppigt til revision.

Kommunaløkonomiske love har alle dage været tung læsning. Dr. Krag havde for så vidt en taknemmelig opgave, da han leverede en veloplagt og saglig kritik af den måde, det storkøbenhavnske udligningslovforslag var affattet på. Dahlgaard gav igen med den elskværdigt drilagtige polemik, som efterhånden havde erstattet hans frygtede nærgående modangreb:

Venstreregeringens sundhedsminister dr. Rubow havde sat en række lovarbejder i gang, som Dahlgaard kunne afslutte. Det gjaldt lov om brug af røntgenstråler, Giftloven, Koppevacccinationsloven og Sygeplejerskeloven. En påbegyndt revision af Embedslægeloven måtte afvente en af Dahlgaard ønsket revision af Lægeloven. Den kom i 1934, uden at det dog fik følger for embedslægeordningen, hvis revision i de følgende år stadig blev udsat. På lægeområdet og andre områder lod Dahlgaard sagkyndige udvalg udføre det forberedende arbejde, før han tog lovgivningsinitiativ. Revisionen i 1933 af 1909-loven om sundhedsvæsenets centralstyrelse skete på dette grundlag. Det samme gjaldt Apotekerloven, loven om Statens Husholdningsråd og Vitaminreklameloven. Lægeloven af 1934 samlede og moderniserede reglerne på dette område, så at forordningen af 1672 om medici m.fl. og kvaksalverforordningen af 1794 kunne gå over i retshistorien. Den nedarvede ordning med salgbare apoteksprivilegier afløstes af den nuværende bevillingssystem. – Sundhedsstyrelsen havde afholdt et vellykket femårigt forsøg med sundhedsplejersker til spædbørn. På den baggrund gennemførte Dahlgaard den første lov om sundhedsplejersker og børneplejestationer i 1937. Andre sundhedslove var Rotteudryddelsesloven af 1938, der strammede kommunernes forpligtelser på området, og Karantæneloven af 1938, en effektivisering af 1911-loven.

Billede
Medens koppevaccination havde været anvendt siden det 19. århundrede ("kokoppeindpodning"), skyldtes vaccination mod tuberkulose (Calmettevaccine) og difteritis en senere tids lægevidenskabelige landvindinger. På billedet fra 1939 (Kbh. Bymus.) venter en flok børnehavebørn på lægens sprøjte.

Billede
Sanering af usunde bydele kom i gang fra 1940’erne. Billedet viser nedrivning af kondemnerede huse på hjørnet af Pilestræde og Aabenraa i København. Kbh. Bymus.

Bygge- og boligområdet var konstant i støbeskeen i Dahlgaards ministertid. Indenrigsminister Hauge havde i 1924 nedsat et udvalg til undersøgelse af statens bygningsvæsen. En betænkning kom 5 år senere, og Dahlgaard gennemførte i 1931 en lov om spørgsmålet. Som noget nyt oprettedes under Indenrigsministeriet et Statens Bygningsråd med en række kgl. bygningsinspektører under sig. – Men de boligsociale og byplanmæssige spørgsmål kom til at optage Dahlgaard i højere grad. Boligstøttelove af 1933 og 1934 gav hjemmel til lån til kommuner og boligforeninger til opførelse af lejlighedsbyggeri til mindrebemidlede og til ombygning af eksisterende lejligheder. En lov af 1938 om boligbyggeri for børnefamilier havde særligt rækkehusbyggeri for øje. Boligstøttelovgivningen havde som sidegevinst den effekt at holde beskæftigelsen i byggefagene i gang. – En ny Byggelov for København, der i 1939 afløste loven af 1856, udvidede kommunens adgang til ekspropriation i sanerings- og byplanmæssigt øjemed. Købstæderne fik samtidig en lignende beføjelse. – Sanerings- og Boligtilsynsloven af 1939 fastsatte af sundhedshensyn mindstekrav til opholdsrum. Under Sundhedsstyrelsen oprettedes et Boligtilsynsråd, der skulle følge udviklingen. Det offentliges indseende med boligbyggeri blev udvidet, og der indførtes hjemmel til ekspropriation af usunde bydele. – Lejeloven af 1937 blev vedtaget på grundlag af en kommissionsbetænkning om det almindelige retsforhold mellem lejer og udlejer. Særlige regler blev fastsat om erhvervslejemål. Midlertidige love begrænsede adgangen til opsigelse fra udlejers side og til lejeforhøjelser.

Realkreditlovgivningen måtte som en følge af landbrugets vanskelige forhold hyppigt til revision. Sønderjydsk Hypoteklaanefond fik efter tvangsauktioner, der omtrent havde tømt reservefonden, statsstøtte ved lov af 1931, og Jydsk Landhypotekforening, der havde fået betalingshenstand, kom under administration i 1932 men genåbnedes ved lov af 1937. Statens rentegaranti for husmandskreditforeningsoligationer blev justeret i 1931. Adgangen til frivillig konvertering til lavt forrentede lån blev lettet ved en række love fra 1933 og følgende år; men de førte kun til, at en mindre del af landbrugets lån blev konverteret. Efter at der i 1935 var opnået et politisk forlig om en frivillig konverteringsordning, viste det sig, at pengeinstitutterne ikke turde indskibe sig i denne. Forløbet udløste en storm af kritik mod Dahlgaard, og der taltes om, at Stauning tænkte på at lade Dahlgaard falde. Det skete ikke, men han gik politisk svækket ud af krisen. – Rentebevillingsloven af 1912 blev ændret i 1934 for at søge renteniveauet nedbragt, således at lån i fast ejendom forrentet med over 5% blev forbudt. Love af 1934 og 1935 forbød udførsel af dobbeltmøntede kredit-foreningsobligationer, gav henstand med afvikling af terminsrestancer og lod staten give tilskud til nedsættelse af terminsydelser til husmandskreditforeninger, hvis reservefonde samtidig blev styrket ved statstilskud. En af overskuelighedsgrunde påkrævet ny Kreditforeningslov blev gennemført i 1936. Loven afløste de ca. 20 kreditforeningslove, der var udkommet siden 1850'erne. Samtidig kom en lov om købstadhypotekforeninger, der tilsvarende regulerede disses organisation og virkemåde. – Ved krigsudbruddet faldt obligationskurserne. En lov af 1939 gav adgang til kurssikring af lån under byggeri, og året efter fik bygherrer adgang til midlertidig finansiering af byggeri ved kortfristede lån. Endelig skulle en lov af 1940 om midlertidig begrænsning af adgangen til at tinglyse gæld på fast ejendom modvirke, at pengerigeligheden udløste ejendomsspekulation og prisstigninger.

Billede
Bertel Dahlgaard ved telefonen i ministerværelset i 1940 kort før sin afgang. De intense arbejdsår synes at være gået omtrent sporløst hen over ham.
(Nordfoto).

En ændring af Rigsvalgloven 1938 bragte en række tekniske ændringer af den slags, der jævnligt indsættes i denne lovgivning. Denne gang gjaldt det regler om tilflytterlister, om anmeldelse af partier og brevstemmer. Af praktisk betydning var, at man ved almindelig stemmeafgivning afskaffede den omstændelige ordning, at vælgeren efter at have sat sit kryds skulle nedlægge stemmesedlen i en konvolut. For fremtiden skulle vælgerne blot folde stemmesedlen sammen, før den nedlagdes i stemmekassen. – Et forslag til ny Rigsdagsvalglov blev spildt ulejlighed, da det delte skæbne med regeringens forslag til ny Grundlov, som faldt ved folkeafstemningen 1939.

Den tyske besættelse gjorde det nødvendigt i 1940 at suspendere Indfødsretslovens regel om, at lang tids fravær fra landet automatisk udløste tab af indfødsret.

Bertel Dahlgaard var ikke elsket og lagde vel heller ikke vægt på at blive det; men hans vældige lovhøst som indenrigsminister aftvang almindelig respekt. Det var velkendt, at han havde sat sig så pertentligt ind i det vældige stof som nogen embedsmand. I Indenrigsministeriet var man klar over, at mundtlige forelæggelser for ministeren krævede indgående beherskelse af stoffet, fordi han gerne "eksaminerede" deri – ikke så meget for at lede efter svagheder men for at friske sin hukommelse op og skærpe tankegangen.

På Christiansborg blev Dahlgaard indflydelse styrket, efter at han i juli 1940 afgik som minister i forbindelse med samlingsregeringens dannelse. Besættelsen ophævede for en tid det normale politiske liv, men fra slutningen af 1945 og til sin indtræden i Trekantregeringen 1957 indtog Bertel Dahlgaard sammen med sin nære samarbejdspartner Jørgen Jørgensen en nøgleposition i dansk politik; trods Det radikale Venstres få mandater kunne ingen regering dannes uden deres støtte.

1940-1945
Den tyske besættelse

Knud Kristensen I (Venstre) 1940-42

Dagen efter den tyske besættelse blev den socialdemokratisk-radikale regering ud-videt med 6 ministre uden portefølje, 3 fra hvert af de store borgerlige partier. Det bragte antallet af ministre op på 18, et dengang uhørt antal. Arrangementet viste sig snart uholdbart. De borgerlige partier var utilfredse med at have regeringsansvar uden tilsvarende indflydelse, og da der ydermere rejstes krav om upolitiske ministre, skred man i juli 1940 til en rekonstruktion af samlingsregeringen, som Venstres dr. Oluf Krag var medlem af.

For Indenrigsministeriets vedkommende var resultatet af regeringens omdannelse, at den 60-årige formand for Venstres folketingsgruppe gårdejer Knud Kristensen blev minister. Han havde i april været med til at tvinge Stauning til at suspendere den automatiske pristalsregulering af lønningerne og stillede nu yderligere krav om arbejds- og socialpolitiske tilpasninger til Venstres synspunkter som betingelse for, at han ville gå ind i regeringen. Selvom de fleste indrømmelser blev givet, blev Knud Kristensen ikke minister med sin gode vilje. Det var alligevel en udbredt opfattelse, at Venstre havde taget sig vel rigelig betalt for at deltage i den rekonstruerede samlingsregeringen.

Knud Kristensen fik i de første besættelsesår ansvaret for på sit område at føre den henholdende forhandlingspolitik, hvormed man søgte at holde den tyske besættelsesmagt stangen uden at lade det komme til et brud, så længe krigslykken var på tysk side. Han lagde således navn til det efter besættelsen meget omdiskuterede fortrolige cirkulære af oktober 1940, der til amtmændenes harme henstillede til disse at optage selskabelig forbindelse med tyske myndighedspersoner.

Billede
Knud Kristensen (1880-1962) var Venstremand og uddannet ved landbruget. Han var gårdejer ved Vejle 1907-20 og ved Humlebæk fra 1920. Han var medlem af Folketinget 1920-29 og 1932- 49. I juli 1940 udpegede hans parti ham til at indtræde i samarbejdsregeringen under Stauning, senere Vilh. Buhl. Ved regeringens omdannelse efter telegramkrisen november 1942 udtrådte han. Han blev atter indenrigsminister som medlem af befrielsesregeringen maj-november 1945. Fra 1945 til 1947 var han statsminister. Knud Kristensen stiftede partiet De Uafhængige i 1953 i protest mod grundlovsændringen. Partiet var 1960-66 repræsenteret i Folketinget. Fot. i Ind.min.

De fleste af de 47 love, Knud Kristensen kontrasignerede, var rutinemæssige forlængelser eller – som tilfældet f.eks. var for lovgivningen om boligforhold, om civilbeskyttelse af befolkningen og om vaccinationer – fremkaldt af besættelsessituationen. For at ikke det store antal arbejdsløse skulle påkalde sig tyskernes interesse som arbejdskraftsreserve, blev der ved en række tidsbegrænsede love bevilget statslån og tilskud til bygningsistandsættelse og sanering af bykvarterer. I februar 1941 udvidede man denne lovgivning, så den også kom til at omfatte forskellige former for mindre reparationsarbejder. Da tilskudssatserne samtidig blev sat op, opstod der hurtigt betydelig interesse for at udnytte lovene. Det lykkedes derved at holde mange virksomheder i gang og nedbringe arbejdsløsheden. For at styrke kommunernes muligheder for at deltage i byggeriet fik Den kommunale Laanefond af 1937 udlånsrammen forhøjet til 100 mio kr. Den offentlige kontrol med forhøjelser af husleje og varmebidrag m.v. blev udvidet.

Et eksempel på, at Knud Kristensen som minister måtte lægge nogle af sit partis liberalistiske ideer på hylden, var at Lejelovens forbud mod lejestigninger og opsigelse af lejere blev forlænget. Et andet eksempel er 1941-loven om folkebespisning, der tillod kommunerne at oprette folkekøkkener.

Kommunal- og sundhedslovgivningen lå praktisk taget stille bortset fra akutte lovændringer. Efter tysk krav blev kommunevalgene i 1941 aflyst; en særlig lov måtte vedtages herom. Kommunevalg blev afholdt i 1943 men efter ønske fra tysk side således, at de sønderjyske kommuner blev undtaget. – Et eksempel på sundhedslovgivning under besættelsen er en midlertidig lov af 1942, hvorefter personer der var smittet med lus kunne tvinges til at underkaste sig behandling.

Statens Bygningsdirektorat blev oprettet ved lov af 1942. Dermed samledes administrativt de forskellige opgaver, der påhvilede staten i forhold til byggeriets udvikling.

En midlertidig lov af august 1940 (Gældsbegrænsningsloven) begrænsede adgangen til at tinglyse gæld på fast ejendom. Loven, der blev forlænget efter besættelsen, skulle modvirke den risiko for opskruede priser på fast ejendom, der var en følge af pengerigeligheden.

Knud Kristensen var ravjysk, skeptisk over for københavneri og embedsvælde, og optaget af at hævde sit partis standpunkter i samlingsregeringen i den udstrækning, forholdene tillod det. Den noget kantede og indesluttede venstremands overtagelse af Indenrigsministeriet efter Bertel Dahlgaard var for embedsmændene lidt af en overgang, men han passede arbejdet upåklageligt. Han blev på posten under statsminister Vilh. Buhl, der trådte til ved Staunings død maj 1942, men gik af i november samme år, da han ikke ville arbejde under den nye statsminister Erik Scavenius, som han havde haft flere sammenstød med.

Jørgen Jørgensen (rad.)1942-43

Den radikale Jørgen Jørgensen var først og fremmest uddannelses- og kulturpolitisk orienteret. Han havde gjort sig stærkt gældende som undervisningsminister i Stauning-Munch- regeringen, som han blev medlem af i 1935. Da Scavenius dannede regering efter telegramkrisen november 1942, måtte Jørgen Jørgensen efter tysk pres gå fra Undervisningsministeriet. Det skyldtes Det radikale Venstres mere end hans eget ønske, at den 54- årige politiker ved den lejlighed rykkede over i Indenrigsministeriet. Før ministertiden havde han haft berøring med dets sagsområde som sognerådsformand og som sit partis kommunalpolitiske ordfører.

I Jørgen Jørgensens lange politiske liv måtte indenrigsministerposten, som han forlod ved forhandlingspolitikkens sammenbrud august 1943, blive en parentes. Han gennemførte en snes love, hovedsagelig forlængelser af den midlertidige lovgivning. Den beskæftigelsesfremmende byggestøttelovgivning blev videreført fra Knud Kristensens tid. Pengerigelighed og vareknaphed havde ført til en stigende ejendomsspekulation, der i første række ramte landbrugsejendomme. For at holde igen blev det ved lov forbeholdt personer, der inden for de sidste 5 år havde været beskæftiget mindst to år ved landbrug, at erhverve sådanne ejendomme, og de kunne ikke uden tilladelse sælges inden for et tidsrum af to år. Loven indførte regler, der hindrede ejeren i "klæde ejendommen af" i forbindelse med salg. Også for overdragelse af byejendomme krævedes tilladelse.

Billede
Jørgen Peder Laurids Jørgensen (1888-1974) var landbrugsuddannet og blev gårdejer ved Lejre 1923. Jørgen Jørgensen, der tilhørte Det radikale Venstre, begyndte i lokalpolitik som formand for Osted-Allerslev sogneråd 1921-29 og medlem af Roskilde Amtsråd 1928-38, men indvalgtes i 1929 Folketinget, som han forlod 1960. Jørgen Jørgensen var undervisningsminister 1935-42 og 1957-61. Han lod sig i november 1942 overtale til at blive indenrigsminister i Erik Scavenius’ regering, der trådte tilbage august 1943. Fot. i Ind.min.

Jørgen Jørgensen fik ca. tre kvartaler som indenrigsminister, idet regeringen trådte tilbage den 29. august 1943. Han fortæller om sit møde i "salen" med Indenrigsministeriets personale umiddelbart efter at regeringen den 28. august om eftermiddagen havde afvist de tyske krav om skærpet indsats mod sabotagen

Efter besættelsen blev han og Bertel Dahlgaard Det radikale Venstres førende politikere. I 1957 blev Jørgen Jørgensen atter undervisningsminister. Han forlod aktiv politik i 1961.

Billede
Justus Lannes Saurbrey (1894-1987) blev departementschef i Indenrigsministeriet 1942. Da regeringen ophørte med at fungere i august 1943, fik Saurbrey ledelsen af ministeriet. Saurbrey, der blev cand.jur. i 1919, havde haft hele sit virke i Indenrigsministeriet, hvor han i 1938 blev chef for det nyoprettede 3. ekspeditionskontor. Han sluttede karrieren som amtmand over Frederiksborg amt 1948-64. På billedet fra 1945 (Kgl. Bibl.) ses han iført den for departementschefer reglementerede uniform, der forlængst er gået af brug.

Departementschefstyre 1943-45 (Justus Saurbrey)

Den 29. august 1943 ophørte regeringen med at fungere. Da der ikke blev udnævnt nogen ny regering, overtog departementscheferne ledelsen af ministerierne. Ministrene kom i den første tid af og til op i deres kontorer, men det udvalg af 13 ledende rigsdagspolitikere, der blev dannet efter den 29. august – en udvidelse af det tværpolitiske nimandsudvalg af 1940 – bestemte, at det skulle høre op. Departementschef Justus Saurbrey blev dermed også reelt øverste chef for Indenrigsministeriet. Under dette oprettedes i november 1943 en særlig stilling som centraladministrationens repræsentant ved den tyske militære overkommando, der havde kvarter i Silkeborg. Amtmand Herschend, Vejle, fik pålagt dette hverv.

Departementschefstyret stod over for det samme dilemma, som ministrene havde kendt: skulle man lade tyskerne selv gennemføre de ekstraordinære indgreb over for befolkningen, eller burde danske myndigheder tage ansvaret. For Indenrigsministeriets vedkommende opstod denne overvejelse, da tysk militær ville rekvirere fast ejendom til brug for flyvepladser, befæstningsanlæg o.l. Man opfandt den ordning, at ejerne "udlejede" de pågældende ejendomme til staten mod vederlag svarende til ejendommens værdi, men således at ejeren forpligtede sig til i givet fald uden yderligere vederlag at give staten endeligt skøde på ejendommen (en såkaldt "skødeklausul"). Til på sine vegne og med bindende virkning for sig at udstede dette skøde gav ejeren uigenkaldelig bemyndigelse til Indenrigsministeriet, evt. vedkommende amt eller kommunalbestyrelse.

Da tyskerne fjernede politiet i september 1944, konfererede Saurbrey med ministeriets juridiske tjenestemænd om, hvorvidt det under disse omstændigheder nyttede noget at fortsætte departementschefstyret. Som i de andre ministerier tilrådede personalet dets fortsættelse. Efter forhandling med Justitsministeriet udsendtes cirkulærer til kommunerne om oprettelse af ubevæbnede vagtværn. Indenrigsministeriet var sammen med Social- og Udenrigsministeriet med til at opfylde tyskernes krav om, at flygtninge og sårede militærpersoner fra Østfronten blev anbragt i Danmark. Indenrigsministeriet udstedte i den ministerløse tid 22 såkaldte lovanordninger, de fleste forlængelser af tidsbegrænsede love.

Billede
Statens civile Luftværn forestod via kommunerne bygningen af de talrige beskyttelsesrum under besættelsen. Som billedet herover viser, måtte bl.a. Frue Plads i København tages i brug til dette formål. Nedenunder ses CBU-værnepligtige under øvelse med brandmateriel i Holmens Kanal foran Magasin du Nords bygning.
Fot. 1945. Kbh. Bymus.
Billede

1945-1953
Fra Knud Kristensen til Aksel Møller

Knud Kristensen II (Venstre) 1945

ed den tyske besættelses ophør den 5. maj dannede socialdemokraten Vilh. Buhl en samlingsregering med ligelig deltagelse af repræsentanter for Folketingets partier og Modstandsbevægelsen. Venstres formand Knud Kristensen vendte tilbage til Indenrigsministeriet. Det holdtes ham til gode, at han som minister havde stillet sig særlig kritisk til udenrigsminister Scavenius’ forhold til tyskerne, og at han ikke ville indtræde i den regering, som Scavenius dannede i 1942.

Indenrigsministeriets lovgivning var i befrielsessommeren 1945 politisk lidet kontroversiel. Praktisk taget alle lovforslag, der kom fra samlingsregeringens indenrigsminister, vedtoges enstemmigt. Som en selvfølge gjaldt det den lov, der konfirmerede lovanordningerne fra departementschefstyret 1943-45, men også lovforslag, der opretholdt de ekstraordinære foranstaltninger mod spekulation, huslejeforhøjelser og opsigelse af lejemål gik glat igennem Rigsdagen. Den stadige boligmangel var baggrunden for, at kommunerne ved den første Boliganvisningslov af 1945 fik adgang til at føre kontrol med udleje af lejligheder.

Rigsdagsvalgloven fik en ny affattelse, i det væsentlige svarende til den lov af 1939, som havde delt skæbne med det ved folkeafstemningen samme år underkendte grundlovsforslag. En varig nydannelse var, at de særlige amts- og storkredsvalgbestyrelser forsvandt; det blev nu Indenrigsministeriets opgave at opgøre, hvilke kandidater der havde opnået valg. Da talrige kommunale folkeregistre under besættelsen var forsvundet eller ødelagt, var en særlig lov nødvendig til fremstilling af nye folketingsvalglister. – Forhandlingerne om valglovsforslaget illustrerer den særegne situation, som Knud Kristensen stod i. Han ville nødig tage mere med i forslaget end det, der var enighed om, og det indeholdt derfor oprindelig ikke noget om amtsvalgbestyrelsernes ophævelse:

Regeringen var, som det er sagt, en mellemting mellem et forretningsministerium og en diskussionsklub, men nogle flere nydannelser end amtsvalgbestyrelsens ophævelse lykkedes det dog at indføje i Indenrigsministeriets lovgivning. Et alvorligt sundhedsproblem var kønssygdommenes udbredelse i besættelsestiden. Indenrigsministeriet havde ret konservativt foreslået et tillæg til den gamle politilov af 1908 om modarbejdelse af offentlig usædelighed, men under rigsdagsbehandlingen skiftede lovforslaget fuldstændig ham. Resultatet blev den første lov om svangerskabshygiejne, der gav gravide kvinder ret til gratis forebyggende undersøgelser. – Et andet sundhedsproblem var de tyske flygtningelejre, hvor der var konstateret tilfælde af tyfus, paratyfus og andre smittefarlige sygdomme. Det var baggrunden for, at epidemikommissionerne fik hjemmel til at forbyde badning ved kyster, i søer og vandløb.

Af militære grunde måtte Indkvarteringsloven af 1921 ændres derhen, at den tillod modtagelse af allierede styrker i Danmark. Et tillæg til Værnepligtsloven lukkede et hul som følge af, at sessioner ikke var afholdt siden august 1943. På grund af forsvarets mandskabsbehov suspenderedes retten til uden nærmere begrundelse at begære udsættelse med session; for fremtiden skulle en konkret begrundelse opgives. Kontrollen med værnepligtiges udlandsrejser blev skærpet. De strammere regler blev opretholde i de følgende år, indtil Værnepligtsloven af 1954 indførte varige regler.

Til lovgivningen i befrielsessommeren hører endelig den lov, der vedtoges i anledning af de sovjetiske bombeangreb på Rønne og Neksø maj 1945, om hjælp til de skadelidte.

Ejnar Kjær (Venstre) 1945-47

Resultatet af folketingsvalget i efteråret 1945 blev en mindretalsregering af Venstre under Knud Kristensens ledelse. Han overgav Indenrigsministeriet til sin partifælle Ejnar Kjær.

Kjær var en af Venstres veltjente og energiske folketingspolitikere med en central placering i partiets organisation. Den 52-årige læreruddannede vendelbo havde haft betydelige ordførerskaber i Folketinget, hvor han ofte tørnede sammen med socialdemokrater og radikale. Som indenrigsminister var Kjær realitetsbetonet nok til at indse, at efterkrigstidens ekstraordinære forhold krævede tilsvarende foranstaltninger, og den robuste agitationsform, som den fuldblods venstremand var kendt for, brød kun lejlighedsvis igennem. Kjær var kommunalpolitisk erfaren fra mange års medlemskab af Brønderslev byråd, men kommunallovgivningen rørtes der ikke ved i hans ministertid.

Billede
Ejnar Martin Kjær (1893-1947) var indenrigsminister i Knud Kristensens venstreregering fra november 1945 til sin død i juni 1947. Efter lærereksamen 1915 var Kjær kommunelærer i Skive, senere i Brønderslev indtil 1935. Kjær sad i Folketinget 1935-43 og 1945-47 og var rejsesekretær for Venstre 1943-45. Som medlem af Brønderslev byråd 1929-35 var han formand for socialudvalget. Bolig-, leje og realkreditsagerne lå endnu i Indenrigsministeriet i Ejnar Kjærs ministertid, og han gennemførte en række socialt begrundede ændringer i denne lovgivning. Fot. i Ind.min.

En stor del af Kjærs indsats faldt på bolig- og lejeområdet. Adgangen til at yde statslån til byggeri blev udvidet i 1945, men væsentligere var loven af 1946 om byggeri med offentlig støtte, der – vel nok i strid med ministerens liberalistiske grundsyn – stillede 100 mio kr. årligt til rådighed til udlån til socialt boligbyggeri fra 1946 til 1954. En lov af 1947 skaffede kreditmæssigt grundlag for ombygning af ældre enfamilieshuse m.v. og opførelse af utraditionelt elementbyggeri. Også lejelovgivningen blev tilpasset til boligsituationen ved en forlængelse af begrænsningerne i opsigelsesadgangen og retten til lejeforhøjelser. Ved en revision af Boliganvisningsloven fik kommunerne øget kontrol med sammenlægning af lejligheder. Realkreditinstitutterne fik større udlånsmuligheder, gældsbegrænsningslovgivningen blev forlænget, og der gennemførtes en ny lov om Statens Byggeforskningsinstitut.

Et særligt problem frembød skødeklausulejendommene. Krigstidslovgivningen havde givet ejerne af de ejendomme, som den tyske værnemagt havde lagt beslag på, ret til at købe dem tilbage, når de hensyn, der havde gjort beslaglæggelsen nødvendig, var borte. Tyskerne havde på adskillige af disse ejendomme på statens bekostning opført anlæg, som det af militære grunde var urimeligt at sløjfe. Kjær gennemførte en lovændring, der gav adgang til at ophæve tilbagekøbsretten, så at staten kunne sætte sig på de ejendomme, der måtte blive brug for. Flyvepladserne ved Bel-dringe, Karup, Skrydstrup, Tirstrup, Vandel og Aalborg blev dermed bevaret for eftertiden.

Under besættelsen var mange danske af jødisk afstamning flygtet til Sverige, hvor nogle havde fået svensk statsborgerret ved en særlig dispensationspraksis. Dermed var efter de almindelige regler de pågældendes danske indfødsret gået tabt. En særlov af 1946 gav de tidligere flygtninge ret til at generhverve indfødsretten. En anden indfødsretlig lov af 1946 ophævede for tyske statsborgeres vedkommende de statsborgerretlige virkninger af ægteskab med danskere eller ophold her i landet efter den 9. april 1940; danske frikorpsfolks m. fl.s tyske hustruer mistede dermed indfødsretten, som dengang automatisk fulgte med ægteskab.

En anden lov foranlediget af besættelsestiden gjaldt afholdelse af kommunale valg i marts 1946. Det var tidligere end den normale 4-års valgperiode, men ikke alle partier havde kunnet deltage i kommunalvalget 1943 – Danmarks kommunistiske Parti blev forbudt i 1941 – som tilmed slet ikke fandt sted i de sønderjyske amter. Ved kommunevalgene i 1946 så man bort fra skatterestancer for deres vedkommende, der havde deltaget i frihedskampen eller som havde siddet i tysk fangenskab. Lovforslaget gav anledning til politiske markeringer om valgretsalderen, som socialdemokraterne og de radikale ønskede nedsat til 21 år, og om kravet om skattebetaling som betingelse for valgret. Krigstidsforholdene var også baggrunden for en adgang, som ministeren fik i marts 1946, til at fritage personer for værnepligt, når de havde gjort tjeneste i en fremmed magts styrker før maj 1945. – De tyske flygtninge i Danmark blev forplejet og administreret på grundlag af luftværnslovgivningen af 1939, datidens Civilforsvarslov. Love af 1946 justerede denne lovgivning af hensyn til den nye opgave.

I 1945 var der gennemført en pengeombytning og en ekstraordinær formueopgørelse, hvis følge var, at kommunerne fik betydelige skatteindtægter. En lov af 1946 båndlagde dem i Nationalbanken.

Den særlige Hovedstadsudligningslov af 1937 blev forlænget, idet man så frem til, at Hovedstadskommissionens betænkning ville medføre en radikal ændring af områdets kommunale inddeling. Erhvervsskatteordningens betydning blev begrænset ved, at man forhøjede betingelsen for erhvervsskattepligt fra en årsindtægt på 1.000 til 2.000 kr. i erhvervskommunen.

I 1939 havde Indenrigsministeriet nedsat et udvalg, der under medicinaldirektør dr. Johs. Frandsens formandskab skulle gøre udkast til en Sygehuslov til afløsning af det bestående regelgrundlag fra 1806. Udvalget foreslog, at der til koordinering af sygehusvæsenet blev nedsat et sygehusråd, at amter og købstæder fik hjemmel til samdrift af sygehuse, og at udligningfondstilskuddet afløstes af en særlig refusion på ca. 50% af sygehusudgifterne, fordelt på sygehuskommunerne efter antal sygedage. Forslagene blev til lov i 1946. I øvrigt blev apotekerfondstilskuddet reguleret, Epidemiloven af 1943 forlænget, og en ny lov om lægeundersøgelse af børn vedtaget. Loven supplerede undervisningsministerens samtidig vedtagne Skolelægelov. Statens hospitalsvæsen for sindslidende blev udbygget ved en lov af 1947. Dens vigtigste nyskabelse var, at der skulle opføres et psykiatrisk hospital ved Brønderslev, ministerens hjemby. En ny lov om bekæmpelse af kønssygdomme og om vaccination af indkaldte værnepligtige blev vedtaget i 1947.

Rigsdagsvalgloven fik i 1947 overført Kommunevalglovens regler om afstemningstiden (kl. 9-21) og om blindes stemmeret.

I modsætning til sin forgænger, der i begge sine ministerperioder havde oplevet politisk borgfred på Christiansborg, fik Ejnar Kjær at føle, at normale politiske tilstande var vendt tilbage. Besættelsesårenes påtvungne standsning af samfundsdebatten havde opstemt et behov for markeringer fra partierne. Et blandt mange eksempler har behandlingen vinteren 1946 af et lovforslag om forlængelse af det tillæg til Indkvarteringsloven, der vedtoges i 1945, og som var møntet på det offentliges rekvisition af fast ejendom til brug for allierede militærstyrker og tyske flygtninge. Det vakte opsigt, at man ydermere havde brugt loven til at skaffe Fremmedpolitiet og Ligningsdirektoratet lokaler i forretningsejendommen Vesterport i København. Højesteret havde tiltrådt beslaglæggelsens lovlighed, men radikale, konservative og Retsforbundet angreb Kjær og Indenrigsministeriet for ikke i lovbemærkningerne at have nævnt beslaglæggelser til civile formål og krævede sikkerhed for den ekstraordinære lovgivnings snarlige bortfald. Den pressede minister kunne dårligt holde sin irritation tilbage:

Ejnar Kjærs helbred var ikke det bedste, og to forcerede arbejdsår i Indenrigsministeriet var mere, end han kunne byde sig selv. I juni 1947 døde han, 54 år gammel.

Arnth Jensen (Venstre) 1947

Venstremanden Arnth Jensen var en af statsminister Knud Kristensens støtter, især i det sydslesvigske spørgsmål, men der blev ikke plads til ham i regeringen. Ved Ejnar Kjærs død overtog den 64-årige tidligere førstelærer Indenrigsministeriet, hvor hans tid dog blev kort. Folketingsvalget i oktober 1947 bragte Venstre fremgang, men da Knud Kristensens Sydslesvigpolitik afskar partiet fra radikal støtte, måtte regeringen træde tilbage.

Billede
Niels Ejlert Arnth Jensen (1883-1966) tog lærereksamen 1904 og virkede som højskolelærer, fra 1906 som kommunelærer i Gerlev, fra 1908 førstelærer. Han var sognerådsformand.i Gerlev 1917-29 og medlem af Folketinget 1928-57. Arnth Jensen blev indenrigsminister ved Ejnar Kjærs død i juli 1947 og afgik sammen med venstreregeringen i november 1947. Fot. i Ind.min.

Arnth Jensen – "Arnth Rorsmand" i Bo Bojesens populære serie om "venstrevikingernes saga" i Politiken – var en folkeligt-landlig politiker med et godt vælgertække. Hans administrative evner og politiske realitetssans var derimod ikke på højde med forgængerens. Rigtig fortrolighed med ministerarbejdet nåede Arnth Jensen ikke at erhverve sig, men han fik sin sag for med et fra Ejnar Kjær arvet forslag til valglovsændring, der gik ud på at sammenlægge de tre storkredse i København-Frederiksberg til én og forhøje områdets tillægsmandattal fra 6 til 8 – ændringer hvis gennemførelse ville give Venstre del i områdets mandater. Forslaget faldt, men forinden var det kommet ud, at forsyningsminister Axel Kristensen forberedte anmeldelse af et nyt parti, Hovedstadens Venstre, som ville komme i betragtning ved fordeling af tillægsmandater. Fhv. indenrigsminister Bertel Dahlgaard rettede et bidende angreb på lovforslaget, som han kaldte et "jaskeforslag":

Dahlgaard fik vedtaget en dagsorden, der stemplede partianmeldelsen som en omgåelse af Valgloven, da anmeldelsen jo ikke skyldtes en ny meningsdannelse blandt vælgerne. Indenrigsministeriet måtte i denne situation støtte ministeren længst muligt med juridiske argumenter. Efter nogle ikke alt for elegante modbemærkninger til Dahlgaard gik Arnth Jensen over til oplæsning det ministerielle manuskript:

Talen er vel et forholdsvis ekstremt eksempel på, hvor langt et ministerielt embedsværk kan strække sig for at, som det hedder i amerikansk statskundskab, "make the minister look good", selv om slutbemærkningen lagde luft til den penible sag. Arnth Jensen måtte døje mange vredens skåler for forslaget og for anmeldelsen af det nye parti, der gav Venstre ekstra mandatgevinst ved valget i oktober 1947.

Trods sin høje parlamentariske anciennitet blev Arnth Jensen ikke minister, da Erik Eriksen dannede regering i 1950. Han sad i Folketinget til 1957, tilsidst som 1. viceformand.

Alsing Andersen (soc.) 1947

Endnu kortere tid end Arnth Jensen fik den 54-årige fhv. forsvars- og finansminister Alsing Andersen, som Hans Hedtoft gjorde til indenrigsminister i den socialdemokratiske mindretalsregering, der tog over den 13. november 1947. Indenrigsministeriet blev samtidig lettet for bolig- og sundhedssagerne, der flyttede til det nye Boligministerium. Både ministerudnævnelse og ressortfordeling fik kortvarig virkning. Den 23. november måtte Alsing Andersen gå af, efter at det havde vist sig, at et folketingsflertal (Venstre, konservative, kommunister) ville stille ham et mistillidsvotum med henvisning til hans forhold som forsvarsminister i april 1940 og hans antikommunistiske henvendelser til fagbevægelsen efter den problematiske Kommunistlov af 1941. Alsing Andersen blev et af ofrene for den uvilje, som førkrigstidens forsvarspolitik og forhandlingspolitikken under besættelsen skabte efter befrielsen 1945. Han blev ikke siden minister, heller ikke efter at den parlamentariske kommissions beretning af 1955 havde sat politisk punktum for debatten om politikernes ansvar for begivenheder før og under den tyske besættelse. Alsing Andersen blev gemt af vejen. Hans senere politiske virke kom især til at ligge i den danske FN-delegation i New York.

Billede
Socialdemokraten Alsing Emanuel Andersen (1893-1962) blev cand.mag. 1917 og fik samme år ansættelse som sekretær i Socialdemokratisk Forbund, 1918-32 for den socialdemokratiske rigsdagsgruppe. Han var medlem af Folketinget fra 1929 til sin død. Forsvarsminister 1935-40, finansminister 1942, indenrigsminister 13.-23. nov. 1947 i Hedtofts første regering. Risikoen for et mistillidsvotum tvang Alsing Andersen til at trække sig ud af regeringen. Fot. i Ind.min.

Samtidig med ministerskiftet den 23. november 1947 kom sundhedssagerne tilbage til Indenrigsministeriet. Den nye minister for byggeri og sundhedsvæsen, Johs. Kjærbøl, havde i mellemtiden indset, at bolig- og lejesagerne var tunge nok til at bære et helt ministerium, som nu omdøbtes til Ministeriet for Byggeri og Boligvæsen.

Jens Smørum (soc.) 1947-50

Alsing Andersens 56-årige afløser Jens Smørum var fra et sjællandsk småkårshjem og var tidligt politisk interesseret. I sin ungdom havde han prøvet forskelligt – landarbejder, medhjælper hos en fisker og letmatros på en kuldamper. Han var med til at stifte tyendeforeninger på sin hjemegn og kom 20 år gammel ind i Landarbejderforbundets hovedbestyrelse. I mange år drev han et husmandsbrug i Ledøje-Smørum, men opgav det i 1931, da politisk arbejde lagde beslag på det meste af hans tid. Han lærte sig tidligt at optræde som taler og foredragsholder. I 1929 indvalgtes han i Folketinget og blev snart en af Socialdemokratiets mest benyttede talere. Det var ikke noget, Jens Smørum kom sovende til. Partifællerne anså ham for en sikker og dygtig taler, men, som han siger om sin første offentlige fremtræden:

Billede
Socialdemokraten Jens Laurits Oluf Sørensen Smørum (1891-1976) havde været landarbejder, letmatros, fisker og landpostbud, inden han nedsatte sig som husmand i Smørumnedre 1917. Han var medlem af Ledøje-Smørum sogneråd 1917- 31, af Ballerup-Måløv sogneråd 1931-42, fra 1935 som sognerådsformand, og af Folketinget 1929-39, 1941-45 og 1950-57. Jens Smørum var en flittig indenrigsminister i Hedtofts regering november 1947-oktober 1950. Fra 1953 til 57 var Smørum landbrugsminister. Fot. i Ind.min.

På den konto vakte Smørum opsigt ved at holde sin jomfrutale i Folketinget uden manuskript. Berlingske Tidende noterede:

Jens Smørum arbejdede grundigt og havde let ved at få øje på de spændende sider i de sager, han fik med at gøre. Da han i 1930’erne blev sit partis ordfører om Bertel Dahlgaards forslag til Landkommunallov, undte han sig, hvad han i sine erindringer kalder den oplevelse at gennempløje Rigsdagstidendes forhandlinger om spørgsmålet siden Landkommunalloven af 1867. Socialdemokratiet betroede med tryghed den flittige mand ordførerskaber i kommunale, sociale, skattemæssige og landbrugsfaglige spørgsmål. Der taltes i pressen om, at statsminister Stauning havde Smørum opnoteret i sin berømmelige lommebog over ministeremner.

Jens Smørum var over sit livs middagshøjde, da statsminister Hedtoft i november 1947 på det nærmeste kommanderede ham til at overtage Indenrigsministeriet. Den komplet uærgerrige Smørum prøvede at forklare Hedtoft, at han ikke var kvalificeret til en ministerpost, men

Selvom Jens Smørum fik et mindre Indenrigsministerium end det, der bestod i Knud Kristensens regering – boligsagerne blev ved regeringsskiftet i 1947 definitivt afgivet til det nyoprettede Boligministerium, og i de 10 første dage var sundhedssagerne på gæstevisit dér – fik han ganske meget at se til. Og det viste sig, at Hedtoft havde bedømt Smørum rigtigt.

Jens Smørum brød på kommunalområdet nye veje ved i 1949 at gennemføre lovregler om pension til sognerådsformænd med over 12 års tjeneste. Dermed blev sognerådsformænd pensionsmæssigt sidestillet med borgmestre. Den særlige bornholmske amtskommuneordning, hvorefter købstæderne hørte under amtskommunen, blev justeret i 1949. Ved en ændring af Købstadkommunalloven fik Århus kommune mulighed for at oprette magistratsstyre.

Medens dette lovforslag vedtoges i enighed, gik Venstre og konservative imod Smørums af de kommunale organisationer støttede forslag om, at de kommunale råd kunne yde diæter (10 kr. pr. møde, 20 kr. for møder over 4 timer) til kommunalbestyrelsesmedlemmer. De borgerlige partier holdt på, at kommunale tillidshverv fortsat burde være ulønnede, bortset fra borgmestre og sognerådsformænd. Det vedtagne lovforslag blev barberet ned til kun at gælde møder i dagarbejdstimerne. Endvidere vedtoges regler om godtgørelse af befordringsudgifter.

Også Jens Smørums forslag om at nedsætte den kommunale valgretsalder fra 25 til 21 år blev bremset af Venstre og konservative. De to partier tog afstand fra, at man uden om Forfatningskommissionen og uden folkeafstemning pillede ved valgretsalderen, som i 1939 var gjort fælles for kommunalbestyrelsen og Folketing. Det lykkedes Smørum at forhandle sig frem til en hensigtserklæring om, at aldersgrænsen for deltagelse i valg af folkevalgte forsamlinger skulle være 23 år.

Smørum gennemførte nogle mindre forandringer i den kommunale skattelovgivning. Erhvervsskatten for de mindste indtægter blev lempet. Udligningsfondstilskuddet til kommunernes skoleudgifter blev forhøjet. Erhvervsskattepligten blev begrænset til fordel for opholdskommuneskatten. Opholdskommunen fik den fulde skat af alle de mindre skatteydere, medens erhvervskommunen kun fik andel i skatter af de større skatteydere. Reglerne om kooperative virksomheders skattepligt til stat og kommune blev harmoniseret. Den i 1946 indførte båndlæggelse af ekstraordinære kommunale skatteindtægter blev forlænget, da ligningsmyndighederne endnu ikke havde afsluttet den meget omfattende gennemgang af de under besættelsen indvundne formuer. Ministeren stilede dog efter at kunne frigive de båndlagte midler, i alt henved 100 mio kr., til kommunerne til anvendelse til skole- og institutionsbyggeri. – Endelig kan nævnes, at Den fælleskommunale indkomstskat i 1950 blev lempet for forsørgeres vedkommende, og at Lånefonden af 1937 fra 100 blev forhøjet til 150 mio kr.

Billede
Billede
Civilforsvaret blev oprettet ved en lov af 1949, der afløste den tidligere luftbeskyttelseslovgivning. Under den nyoprettde Civilforsvarsstyrelse blev der etableret et CF-korps, hvor værnepligtige blev uddannet i brand-, rednings- og rydningstjeneste, forplejning, evakuering, førstehjælp osv. I 1993 blev civilforsvaret og brandvæsenet sammenlagt til det nuværende Redningsberedskab under Beredskabsstyrelsen. Tusindvis af værnepligtige har gennem årene gjort tjeneste ved civilforsvaret, der jævnligt er blevet tilkaldt ved større brande og ved ulykker, som truer miljøet. Til venstre er en tankvogn med miljøfarligt indhold væltet ved et sammenstød på Næstved station i 1992. Ved den lejlighed deltog den lokale CF-kolonne i indsatsen. Til højre to værnepligtige ved redningsberedskabet i en situation under uddannelsen (Næstved kommune og Beredskabsstyrelsen fot.)

Hovedstadskommissionen afgav betænkning i 1948. Man udsatte derfor revisionen af 1937-loven om udligning i hovedstadsområdet.

På sundhedsområdet forbløffede Smørum regeringskollegerne ved at få vedtaget et forslag til Levnedsmiddellov, som havde ligget i Rigsdagen siden 1941. Loven af 1948 om Statens Husholdningsråd udvidede rådets beføjelser i forhold til Bertel Dahlgaards lov af 1935. Ved en ændring af Sygehusloven blev udligningsfondstilskuddet til sygehusvæsenet forhøjet. Luseplagen nødvendiggjorde en forlængelse af den midlertidige lov af 1942 om adgang til gratis behandling og hjemmel til tvangsmæssig kur. Distriktsjordemødres lønforhold blev forbedret, og de såkaldte tilskudsapoteker – apoteker i tyndt befolkede egne, hvor befolkningsunderlaget ikke tillod rentabel drift – fik en økonomisk bedre stilling.

Den første Civilforsvarslov og den tilhørende lov om bygningsmæssige civilforsvarsforanstaltninger af 1949 blev vedtaget på grundlag af en udvalgsbetænkning. Til afløsning af CBU-kolonnerne oprettedes et nyt Civilforsvarskorps under en ny Civilforsvarsstyrelse. Lovene fastsatte en rammeordning, der skulle udfyldes under hensyn til krigsmidlernes udvikling. Ansvaret for opbygning og opretholdelse af Civilforsvaret fordelte loven mellem stat, kommuner og private. Lovforslaget blev båret gennem Rigsdagen af Socialdemokratiet, de to store borgerlige partier og Retsforbundet, medens de radikale og kommunisterne undlod at stemme.

Som berørt havde Venstre i København ved folketingsvalget 1947 af valgtekniske grunde anmeldt et nyt parti, Hovedstadens Venstre. Det gav partiet en nettogevinst på 3 mandater. Da Venstre i forvejen var overrepræsenteret med 4 kredsmandater som følge af det grundlovsbestemte hensyn til tyndtbefolkede egne, var det oplagt, at en socialdemokratisk indenrigsminister måtte søge Valgloven ændret. Efter langvarige forhandlinger gennemførte Smørum i 1948 en ny Rigsdagsvalglov, der forskød vægten fra kreds- til tillægsmandater og bestemte, at partier, der trods ændringen blev for stærkt repræsenteret, skulle lægge det overskydende antal kredsmandater fra sig.

Videre må nævnes, at en ny lov om dansk indfødsret blev stadfæstet i maj 1950. Bag loven lå et fællesnordisk lovarbejde. En nydannelse var her, at kvinder og mænd ligestilledes, således at en udenlandsk kvinde ikke længere automatisk fik indfødsret ved ægteskab med en dansk mand. Smørum gennemførte desuden nogle generelle indfødsretslove, i det væsentlige med henblik på de særlige forhold under besættelsen og de tyske flygtninges ophold her i landet i årene derefter.

Værnepligtsloven blev justeret med henblik på dem, der havde gjort allieret krigstjeneste. Den midlertidige Indkvarteringslov blev forlænget af hensyn til flygtningesituationen.

Visse realkreditsager lå fortsat i Indenrigsministeriet efter Boligministeriets oprettelse. Gældsbegrænsningsloven fra 1940 blev forlænget og realkreditlovgivningen fik nogle tekniske justeringer. Også suspensionen af tilbagekøbsretten for skødeklausulejendomme blev forlænget.

Jens Smørum sagde, at han ikke følte sig rigtig tryg ved at være minister, da der altid var et eller andet, som han ikke beherskede til bunds – noget han ikke havde været vant til som sognerådsformand eller ordfører i Folketinget. Undertiden måtte han gå til statsministeren for at lette sindet. Niels Elkær-Hansen, dengang statsministeriets ministersekretær, fortæller, at Smørum

Billede
Indenrigsminister Smørum talte gerne uden manuskript, men forberedte sig sjældent uden støtte i et sådant. Billedet viser Smørum i en karakteristisk stilling med hænderne om brillerne, medens han afleverer en udtalelse (Kgl. Bibl.).

Smørums samarbejde med ministeriets embedsmænd var harmonisk, og sympatien var gensidig. Han havde menneskeforstand og dømmekraft, var stabil i humør og omgangstone og koketterede på sit syngende sjællandske gerne med, at "jei jo aller reiti’ har læ’ert noue", når man gav ham notater om komplicerede ting. Sin vane tro bearbejdede han selv papirerne, der ofte bar synlige spor af nedfaldne gløder fra shagpiben, men arbejdstempoet tvang ham til at aflægge tilbøjeligheden til at lære talemanuskripter udenad. Blandt embedsmændene hed det sig, at man kun mærkede noget til Jens Smørum, når der var brug for ham – en modsætning til ministre, som mærkes undtagen når der er brug for dem.

Aksel Møller (kons.) 1950-53

Da statsminister Hedtoft "gled i smørret" i oktober 1950, blev Frederiksbergs 44-årige konservative borgmester Aksel Møller indenrigs- og boligminister i Erik Eriksens og Ole Bjørn Krafts VK-regering. Indenrigsministeriet fik han, fordi han var kommunalmand, Boligministeriet fordi han, som hans yngre broder Poul Møller har udtrykt det, i egenskab af en af Det konservative Folkepartis førende skikkelser skulle have det besværligt, hvilket også slog også til. Den økonomiske politik krævede stramninger, der ramte boligbyggeriet på et tidspunkt, hvor boligmanglen var betydelig. Boligsagerne, der i 1947 havde fået eget ministerium, vendte for en tid tilbage til indenrigsministeren; men ordningen med de organisatorisk adskilte indenrigs- og boligdepartementer blev bevaret.

Billede
Den konservative Aksel Møller (1906-58) blev cand.polit. 1933 og var ansat i forskellige forsikringsselskaber til 1944. Medlem af Frederiksberg kommunalbestyrelse 1937-50, rådmand 1946-48, borgmester 1948-50 og 1954-58. Fra 1939 til sin død var han medlem af Folketinget. I Erik Eriksens og Ole Bjørn Krafts regering oktober 1950-september 1953 var han indenrigs- og boligminister. Aksel Møller nød en enestående respekt i og uden for sit parti, men den samvittighedsfulde og grundige politiker havde budt sig selv for meget og var ofte sygemeldt som indenrigsminister. Fot. i Ind.min.

Få danske parlamentarikere har efterladt sig en så positiv bedømmelse som Aksel Møller. Udtrykket samarbejdende folkestyre var for ham ikke kun en frase. Han kunne være så stærkt optaget af at trænge ind i grundlaget for de standpunkter, som politiske modparter indtog, at mere ortodokse partifæller frygtede afvigelser fra partilinjen. Det var ubegrundet, men rigtigt var, at han i enhver forhandlingssituation gik ud fra som givet, at der var uprøvede muligheder, og at han var levende interesseret i at høre, hvad andre mente. Som forhandler og taler var han optaget af at holde døre åbne. I stedet for at fremhæve og beskyde svagheder i modstanderes synspunkter nøjedes han med elegante antydninger, der blev forstået uden at virke sårende. Aksel Møllers sympatiske og kundskabsrige fremtræden byggede på en overordentlig arbejdsindsats, som allerede havde undergravet hans helbred på tidspunktet for ministerudnævnelsen, og som medførte langvarige sygemeldinger i ministertiden. Ud fra den rigtige, men lidet udbredte anskuelse, at dårlige taler spilder tilhørernes tid, brugte han megen energi på bestandigt at finpudse sine manuskripter. Han vidste, at tilhørerne af ham ventede en præstation ud over det almindelige. Hans store taler er da også mønstergyldige i henseende til logisk opbygning, varieret ordforråd, saglig fylde og underfundigt vid. Selv modstandere nød hans polemik, fordi man, som socialdemokraten H.C. Hansen udtrykte det, altid kunne komme videre, når Aksel Møller havde talt. Der var noget renfærdigt over ham; han afskyede pamperi. Et medlem af den konservative landstingsgruppe har fortalt, at han opsøgte Aksel Møller i Indenrigsministeriet i den hensigt at få ministerens støtte i et privat anliggende, men at ministeren lod ham forstå, at han nu stod Aksel Møller fjernere end folk uden for partiet. Som administrator var Aksel Møller rutineret, men hans høje kvalitetskrav og stærke interesse for at lytte til så mange synspunkter som muligt kunne gøre vejen til afgørelsen lang.

I Indenrigsministeriet faldt Aksel Møllers hovedindsats på sundhedsområdet. Statens sindssygevæsen blev udvidet ved opførelse af nye hospitaler i Aalborg og Glostrup og et psykiatrisk plejehjem i Ballerup. Hospitalerne i Viborg, Brønderslev og Riisskov blev udvidet. Lovgivningen om jordemødre blev moderniseret og opdelt i en lov om jordemodergerningen og en om de offentligt ansatte distriktsjordemødre. Gravide kvinder fik ret til gratis befordring til helbredsundersøgelser. Den første lov om brug af radioaktive stoffer blev gennemført, og Tuberkuloseloven af 1924 blev revideret. Apoteksudligningsordningen blev forlænget, Karantæneloven bragt i overensstemmelse med internationale konventionskrav, udligningsfondtilskuddet til det kommunale og amtskommunale sygehusvæsen blev forhøjet, og loven om Statens Husholdningsråd blev revideret, bl.a. med den følge, at rådet fik en ny bygning på Amager. Behandlingen af forslaget om Husholdningsrådet har et eksempel på Aksel Møllers debatform. Retsstatsmanden Gregersen havde ærtet ministeren for, at de konservative nu mente noget andet om Husholdningsrådet, end da Bertel Dahlgaard fremsatte sit lovforslag i trediverne, og den radikale Aage Fogh, der forgæves havde forsøgt at få rådets domicil placeret i provinsen, havde antydet at der var vanskeligheder med at finde en byggegrund til rådets hovedkontor, fordi embedsmændene ikke ville væk fra København. Aksel Møller svarede:

Kommunalområdets hovedspørgsmål var i Aksel Møllers tid hovedstadsreformen. Aksel Møller erklærede sig enig i, at den bestående tilstand var urimelig, men anså det for "aldeles udelukket", at en reform kunne ske på grundlag af de indlemmelser, som Hovedstadskommissionens flertal havde anbefalet i sin betænkning fra 1948. Der var lagt op til, at hele Amager og en række vestegnskommuner – Gladsaxe, Rødovre og Hvidovre – skulle indlemmes i København, en fortsættelse af de indlemmelser, der fandt sted ved århundredskiftet. Frem for indlemmelser foretrak man at søge hovedstadsproblemerne løst etapevis. Et led heri var en lov af 1952 om ændringer i de københavnske omegnskommuners styrelse. Den tillod disse kommuner at opnå "Gentofte-status", således at deres skolevæsen kom under købstadreglerne. Man ønskede dog ikke at give de store omegnskommuner købstadstatus i alle henseender.

Af hensyn til Københavns kommune blev der i 1951 indsat en pristalsregulering i den særlige hovedstadsudligningsordning. Som kompensation dels for, at denne ordning ikke var indført før, dels for Frederiksberg og Gentofte kommuners afbenyttelse af Sct. Hans hospital (der tilhørte Københavns kommune) skulle de to nabokommuner indbetale et engangsbeløb til København.

For 4-års perioden 1951-55 blev adgangen til skattefradrag i kommunal ejendomsskat parallelliseret med en samtidig ændring i reglerne om den statslige ejendomsskyld. Den fælleskommunale indkomstbeskatning blev lempet for forsørgere som kompensation for, at de hidtidige rabatordninger for dagligvarer var blevet ophævet. Udligningsfondstilskuddet til kommunernes skoleudgifter blev forhøjet i 1951.

Også Indenrigsministeriets mindre områder – valg, indfødsret, værnepligt – var genstand for lovgivning. I kølvandet på grundlovsrevisionen blev en Folketingsvalglov gennemført i 1953. Loven bevarede Rigsdagsvalglovens sondring mellem kreds- og tillægsmandater men med en væsentlig forøgelse af andelen af de første på tillægsmandaternes bekostning. En lov om folkeafstemninger vedrørte afstemningen dels om grundlovsforslaget, dels om 25-års valgretsalderens nedsættelse til 21 eller 23 år. I den sidste del af afstemningen deltog alle, der var fyldt 21 år. Resultatet blev en valgretsalder på 23.

En række britiske og franske statsborgere, som for at undgå tysk internering var blevet naturaliseret i Danmark under besættelsen, men som under normale forhold næppe ville have ansøgt derom, fik ved en særlig lov adgang til at fralægge sig indfødsretten. Indfødsretslovgivningen blev i øvrigt suppleret med regler, der tog konsekvensen dels af den dansk-islandske forbundslovs ophævelse, dels af normaliseringen af forholdet til Tyskland.

Den midlertidige værnepligtslovgivning, der var forlænget år for år siden 1945, blev yderligere forlænget, men udrejsekontrollen blev lempet. Den midlertidige indkvarteringslovgivnings beslaglæggelseregler måtte til Aksel Møllers fortrydelse holdes i kraft, da ikke alle tyske militæranlæg var afviklet eller overtaget af staten. Militærnægternes tjenestetid blev i 1952 forlænget til 2 år som følge af, at den militære tjenestetid var blevet sat op til 18 måneder.

Ved regeringsskiftet i 1953 var Aksel Møllers hjertelidelse samtaleemne på Christiansborg. Alligevel gjorde hans pludselige død marts 1958 et dybt indtryk. Det var noget helt ekstraordinært, at Folketingets formand måtte udsætte mødet i ti minutter efter at have udtalt mindeord.

1953-1971
Fra Johs. Kjærbøl til H.C. Toft

Johs. Kjærbøl (soc.) 1953-55

kibssmeden Johs. Kjærbøl havde arbejdet sig op i fagbevægelsen og afløste i 1926 den navnkundige I.A. Hansen som smedeforbundets formand. Det var en post, som Kjærbøl måtte overtales til at tage. Han stræbte ikke efter store poster men passede samvittighedsfuldt de tillidshverv, som fagbevægelsen tildelte ham. Han gjorde sig dermed bemærket i Socialdemokratiet, og i 1935 blev han halvt mod sin vilje opstillet i en sikker københavnsk kreds. Få dage efter folketingsvalget gjorde Stauning ham på sin håndfaste måde til handelsminister. Kjærbøl bad for sit liv: han var uden parlamentarisk erfaring, og hans evner som taler var ikke over gennemsnittet. Som handelsminister fik han da også nogle brydsomme år. Oppositionen udsatte ham for nærgående kritik, mod hvilken han i bevidsthed om sine oratoriske svagheder væbnede sig med urokkelig tavshed. Men han voksede med opgaven, og Stauning viste ham så megen tillid, at der i 1937 endog var følere ude for at gøre Kjærbøl til formand for partiet og dermed til statsministeremne.

Kjærbøl var minister til august 1943. Som medlem af Scavenius’ regering var han ligesom Jørgen Jørgensen diskvalificeret fra deltagelse i befrielsesregeringen, men man fandt god anvendelse for ham som chef for den administration, som på indenrigsministerens ansvar skulle tage sig af den kvarte million flygtninge, der befandt sig her i landet ved besættelsens ophør, og som ikke skulle integreres men samles i flygtningelejre, indtil det ødelagte Tyskland var i stand til at modtage dem. I denne besværlige stilling lagde han overbevisende administrative evner for dagen. Han havde let ved at træffe beslutninger, også de ubehagelige, og han havde tillid til sine medarbejdere. Da Poul Henningsen i 1946 førte sin kritik af lejradministrationen til tops, reagerede Kjærbøl med et injuriesøgsmål, som vandtes, fordi der var orden i administrationen. Han var dermed stadig ministerfähig og optoges i Hedtofts regering 1947-50 som den første boligminister.

Billede
Socialdemokraten Johannes Kjærbøl (1885- 1973) blev udlært som smed i 1904 og var ansat på skibsværfter til 1914, da han blev knyttet til Smedeforbundet. Fra 1918 til 1933 var han formand for skibssmedenes fagforening, 1924 blev han sekretær i Dansk Smede- og Maskinarbejderforbund, og han var forbundsformand 1926-35. Medlem af Folketinget 1935-57, handelsminister 1935-40, arbejds- og socialminister 1940-42, arbejdsminister 1942-43, minister for byggeri og sundhedsvæsen nov. 1947 og herefter for byggeri og boligvæsen til 1949, arbejds- og boligminister 1949-50. Indenrigs- og boligminister under Hedtoft og H.C. Hansen september 1953-august 1955, bolig- og Grønlandsminister 1955-57. Chef for flygtningeadministrationen under Indenrigsministeriet 1945-52.Fot.i Ind.min.

Da Hedtoft påny dannede regering i september 1953, blev den nu 68-årige Kjærbøl indenrigs- og boligminister. Man fortsatte dermed den samkøring af indenrigs- og boligdepartementerne, der var indført i Aksel Møllers tid. Kjærbøl havde ikke tidligere haft berøring med indenrigsdepartementets sager bortset fra, at han var sundhedsminister i de 10 første dage af sin boligministertid 1947. Kjærbøl var uden kommunal erfaring og havde ikke heller som menigt folketingsmedlem haft med ministeriets sagsområder at gøre. For så vidt er han i nyere tid den første generalist i spidsen for Indenrigsministeriet.

I sine erindringer noterer Kjærbøl, at han aldrig erhvervede den kombinationsevne og den fantasi, som en udpræget politiker skal være i besiddelse af. Han var uden lyst til at agere på en talerstol og tillagde – i absolut modsætning til sin konservative forgænger – ikke det æstetiske indtryk af en mundtlig fremstilling videre betydning. Hans mundtlige form havde, især når han blev gal i hovedet, reminiscenser af tonen fra skibsværftet. Men Kjærbøl var en driftssikker minister. Han afskyede uforsigtige initiativer, holdt sig til de manuskripter, man lagde til ham, og udtalte sig kun til pressen, når det var absolut nødvendigt, og da i en summarisk form der ikke lod mindste sprække af personlig tvivl eller regeringsuenighed slippe ud til offentligheden. En hugaf er han træffende blevet kaldt.

I Kommunevalgloven skete i 1953 den ændring, at det århundredgamle krav om skattesvarelse forsvandt som valgretsbetingelse; for fremtiden krævedes kun, at vælgeren har betalt de faktisk pålignede skatter. Det havde nemlig vist sig, at kommuner ansatte mindrebemidlede borgere i nærmest symbolsk skat, for at de ikke skulle miste valgretten, og da valgret til Folketinget ikke var betinget af skattesvarelse, fandt regeringen tiden inde til at slette kravet for kommunalvalgs vedkommende. I konsekvens af, at 1953-grundloven lod Folketinget afgøre spørgsmål om medlemmers tab af valgbarhed på grund af straf, fik kommunalbestyrelserne nu en lignende adgang. Den beholdt de til 1965, da Valgbarhedsnævnet blev oprettet. Kommunerne kunne tidligere have forskellig valgdag, men nu bestemte loven, at valg skulle afholdes på en af ministeren fastsat dag i marts måned (funktionsperioden begyndte som hidtil 1. april). Tilflytteres valgret blev udvidet. På en række punkter blev Kommunevalgloven i øvrigt tilpasset efter den nye Folketingsvalglov.

I den kommunale skattelovgivning skete i 1954 den ændring, at kommunerne fik adgang til uden de hidtidige begrænsninger at nedsætte den skattepligtige indkomst for skatteydere med lav indkomst, stor børneflok, høj alder, sygdom eller store tab i det forløbne år. Kommunerne kunne derved spare en administrativ indsats, der ikke stod mål med udbyttet. Efter at valgretskravet om skattesvarelse til kommunen var fjernet, var der ingen grund til at tvinge kommunerne, der dengang stod frit med hensyn til tilrettelægning af ligningen, til beskatning af disse indkomster. Den skattefri bundgrænse for den fælleskommunale skat blev forhøjet. Ejendomsskatteloven blev smidiggjort, navnlig således at kommunerne fik adgang til hyppigere regulering af det såkaldte ligningsforhold – forholdet mellem personlige skatter og ejendomsskatter – og at loftet over den kommunale ejendomsskat i Københavns og Frederiksberg kommuner blev fjernet.

Hovedstadsudligningsordningen blev forlænget til 1956. Udligningsfondstilskuddet til skoleudgifter blev i 1954 påny forhøjet.

En ny Tandlægelov, der afløste loven af 1916, regulerede spørgsmål om retten til at kalde sig og praktisere som tandlæge samt nogle forhold vedrørende tandlægebehandlingen, fx adgangen til at lægge bedøvelse. Efter at den midlertidige apotekerlovgivning var blevet forlænget år for år kunne man i 1954 på grundlag af en kommissionsbetænkning vedtage en ny Apotekerlov, der regulerede personalets løn-, ansættelses- og pensionsforhold, drift og indretning af apoteker og håndkøbsudsalg, den særlige udligningsordning mellem apotekerne indbyrdes og det såkaldte medicinske specialitetsbegreb. Loven om sundhedsvæsenets centralstyrelse fik nogle konsekvensændringer. – Efter at 1953-grundloven havde givet regler om domstolskontrol med administrativ frihedsberøvelse, blev Epidemi-, Tuberkulose-, Kønssygdoms- og Karantænelovens bestemmelser på dette område justeret. En lov om euforiserende stoffer med tilhørende ændringer af Læge- og Tandlægeloven skærpede kraftigt kursen over for misbrug af narkotika. Strafferammen for overtrædelse af loven blev fra de hidtidige 6 måneders fængsel forhøjet til 2 år. – En glædelig nydannelse var loven af 1955 om vaccination mod børnelammelse (polio), der fremkom efter at det i USA var lykkedes Jonas Salk at fremstille en virkningsfuld vaccine. Loven gav tilbud om vaccination til alle under 40 år. – Udligningsfondstilskuddet til købstad- og amtskommunernes sygehusudgifter blev forhøjet i 1955, så at man nu kom op på en refusionsprocent på 60. Gift- og levnedsmiddellovgivningen blev konsekvensændret. Endelig omfattede sundhedslovgivningen nogle færøske love om tb-undersøgelse og vaccination.

En ny Værnepligtslov af 1954, som var forberedt af en kommission i Aksel Møllers tid, satte sessionsalderen til 18 år og indførte nye regler om udsættelse med og fritagelse for værnepligt. Et nyt organ, Værnepligtsnævnet, blev oprettet til behandling af fritagelses- og en del af udsættelsessagerne, som dermed fjernedes fra ministeren. Værnepligtige, der var straffet med 5 måneders fængsel, kunne udelukkes fra værnepligt. Den tidligere aldersgrænse var 4 måneder.

I august 1955 flyttede Kjærbøl tilbage til sit Boligministerium og overtog samtidig det nye Ministerium for Grønland. Virksomheden her havde nær kostet ham en rigsretssag, fordi han mod kaptajnernes råd havde gennemtrumfet den farlige vintersejlads til Grønland. Oplysningen herom kom frem efter grønlandsskibet Hans Hedtofts tragiske forlis i 1959. Forslaget om rigsretstiltale, der stilledes af den konservative Ninn-Hansen, blev nedstemt; men sagen forbitrede Kjærbøls sidste leveår.

Carl Petersen (soc.)1955-57

I rækken af indenrigsministre konkurrerer socialdemokraten Carl Petersen med Smørum og Jensen-Sønderup om at have den mest beskedne formelle uddannelse. Efter som 10-årig at have forladt landsbyskolen modtog han bortset fra ophold på husmandsskole og arbejderhøjskole ingen form for undervisning. Da Carl Petersen som 59-årig overtog Indenrigsministeriet i august 1955, havde han imidlertid haft adskillige år som trafikminister og en snes år i Folketinget bag sig; dertil kom medlemskab af Ågerup-Kirkerup sogneråd og Roskilde amtsråd. I mange år drev han et husmandssted i Ågerup nord for Roskilde. Carl Petersen var en dygtig socialdemokratisk partisoldat med et brysk og håndfast væsen, men ikke uden lune. Han tilhørte sit partis højre fløj og var i pressen ofte nævnt som forsvarsministeremne. Formodningen bestyrkedes af, at han som indenrigsminister nærede særlig interesse for civilforsvars- og værnepligtsforhold. Som administrator var han fuldbefaren og solid, stillede relevante spørgsmål og lod ikke sagerne blive gamle. Det mærkedes, at han var en betydelig politisk kraft i den socialdemokratiske regering, til hvis økonomiske ministre, finansminister Viggo Kampmann og økonomiminister J.O. Krag han havde et nært forhold, hvad der kom ham til gode senere.

Billede
Socialdemokraten Carl Petersen (1894-1984) begyndte ved landbruget og overtog i 1922 et statshusmandsbrug i Ågerup ved Gundsølille. Medlem af Ågerup-Kirkerup sogneråd 1921-34 og af Roskilde Amtsråd 1938-48. Medlem af Folketinget 1935-66. Minister for offentlige arbejder 1945, 1947-50 og 1953-55, landbrugsminister 1950. Indenrigsminister i H.C. Hansens regering august 1955-maj 1957. Fot. i Ind.min.

Tyngdepunktet i Carl Petersens arbejde som lovgiver på Indenrigsministeriets område blev sundhedsvæsenet. I hans tid var den kommunaløkonomiske lovgivning i vidt omfang forbundet med initiativer udgået fra finansministeren. Da hans forgænger havde taget boligsagerne med sig til det nu selvstændiggjorte Boligministerium, blev Carl Petersens ressort udelukkende sundheds- og kommunalområdet samt de traditionelle indfødsrets-, værnepligts- og civilforsvarssager.

De særlige indkomst- og formueskatter til den fælleskommunale udligningsfond blev afskaffet i 1956. Skatterne blev indarbejdet i statsskatten. Statskassen overtog for disse skatters vedkommende tilsvaret til fonden, hvis direkte indtægter herefter kun udgjordes af ejendomsskat. Den storkøbenhavnske udligningsordning blev forlænget med nogle justeringer, som den særlige voldgiftsret havde gjort indstilling om. Ejendomsskylden i København, på Frederiksberg og i købstæderne blev fikseret i 1957 i konsekvens af en tilsvarende lovgivning om den statslige ejendomsskyld.

Sygeplejerskeloven af 1933 blev fornyet i 1956 på grundlag af en kommissionsbetænkning. Loven gav nye bestemmelser for uddannelsen til sygeplejerske og åbnede adgang for mænd til at gennemgå denne. Et særligt nævn blev oprettet for at følge behov for ændringer i uddannelsen og stille forslag herom til Sundhedsstyrelsen. I 1957 kom den første lov om hjemmesygepleje. Loven forpligtede kommunerne til at oprette hjemmesygeplejeordninger mod refusion af 70 % af udgifterne.

Udligningsfondstilskuddet til sygehus- og skoleudgifter blev endnu engang forhøjet 1956 og 1957.

Den færøske Folketingsvalglov blev efter ønske fra Landsstyret tilnærmet Folketingsvalglovens formuleringer. Også den færøske Sygehuslov blev àjourført.

Ved dannelsen af "trekantregeringen" maj 1957 blev der ikke plads til Carl Petersen, og han lagde fra nu af sine kræfter i Folketingets Finansudvalg, hvis formand han var 1959- 66. Han forenede denne centrale position med den magtfulde post som formand for den socialdemokratiske folketingsgruppe 1960-66 og øvede i denne dobbelte egenskab en langt større indflydelse end den, han havde haft som minister. Carl Petersen forlod Folketinget i 1966, da han ikke genopstillede til valget.

Søren Olesen (Retsforb.)1957-60

Den 66-årige vendsysselske lærer Søren Olesen var en Retsforbundets tre deltagere i den flertalsregering, som H.C. Hansen til almindelig overraskelse dannede efter valget i maj 1957 af Socialdemokratiet, Det radikale Venstre og Retsforbundet.

Billede
Søren Olesen (1891-1973) tilhørte Retsforbundet. Han tog lærereksamen 1913 og var lærer ved Indre Missions højskole 1916-19, derefter dens forstander til 1929. Fra 1929 til 1957 var han kommunelærer i Hirtshals, fra 1952 som viceskoleinspektør. Medlem af Horne-Asdal sogneråd 1929-43 og 1950-54. Medlem af Folketinget 1945-47 og 1953-60. Indenrigsminister maj 1957-november 1960 i den af H.C. Hansen, senere Viggo Kampmann ledede trepartiregering af socialdemokrater, radikale og Retsforbundet. Fot. i Ind.min.

Søren Olesen, der sad i Folketinget 1945-47 og påny fra 1953, var den i offentligheden mindst kendte af det lille regeringspartis tre ministre, men netop som medlem af et lille parti havde han haft talrige ordførerskaber, der havde givet ham en ganske alsidig viden. Som den eneste af de tre ministre havde han deltaget i kommunalpolitik og var dermed en nærliggende kandidat til indenrigsministerposten, da porteføljerne skulle fordeles. Personlig var han fordringsløs, venlig og sagtmodig. Nogen høj vurdering af sine egne evner havde han ikke, men nok af de principper, som hans parti hyldede. Det kunne vel også spores, at ministeren havde sine personlige rødder i Indre Mission. I regeringen støttede han sig ikke meget til sine partifæller, fiskeriminister Oluf Petersen og minister uden portefølje Viggo Starcke, der var tilbøjelige til at se ham over hovedet; men han søgte gerne råd hos finansminister Viggo Kampmann, fra hvem idéen om trekantregeringen stammede, og som havde følt sig for hos Søren Olesen i de indledende sonderinger om regeringssamarbejdet. Næppe nogen større politisk beslutning blev på Indenrigsministeriets område truffet uden om Kampmann i Søren Olesens tid. En stor del af lovgivningen havde i øvrigt berøringsflader til Finansministeriet.

Kommuneskatteloven blev i 1957 konsekvensændret efter Statsskatteloven med hensyn til personer ansat ved herværende diplomatiske repræsentationer. På grund af landbrugets svigtende konjunkturer blev den amtskommunale grundskyld i 1957 reduceret ved statstilskud på indtil 54 mio kr., og amtsejendomsskylden for 1958 blev sat til niveauet for 1957. Der indførtes personfradrag ved beregning af personlig opholdskommuneskat i 1959 og 1960, og selskabsbeskatningsreglerne blev revideret i lyset af ændringer i den statslige skattelovgivning. Frederiksberg kommune fik hjemmel til på linje med andre kommuner at opkræve en særlig afgift til bortkørsel af dagrenovation. – Efter at en lejelovsændring af 1958 havde tilladt huslejeforhøjelser, modvirkede en lov om ekstraordinær grundskyld til kommunerne 1958, at det fulde provenu tilfaldt udlejerne. Kommuneskatteloven blev justeret i lyset heraf. I 1959 blev erhvervsskatten afløst i 9 byområder, hvor den tidligere havde haft særlig stor betydning, af et særligt afløsningstilsvar. I øvrigt ophørte erhvervskommuneskatten og skatten til den fælleskommunale udligningsfond.

En beslutning, som kom til at pege langt fremad, blev truffet i 1958 med nedsættelsen af den Kommunallovskommission, under hvis ledelse revisionen af den kommunale inddeling og den kommunale styrelseslovgivning fandt sted. I ældre tid ville kommisionens nedsættelse have været et oplagt lovgivningsanliggende, men traditionen var nu blevet en anden.

En ændring af Kommunevalgloven ophævede i 1957 de valgretsmæssige skadevirkninger af skatterestancer, men bevarede dem for valgbarhedens vedkommende. – Skjern kommune var i 1957 den sidste sognekommune, som blev ophøjet til købstadkommune. – Det traditionelle amtskommunale fællesskab på Bornholm mellem købstad- og sognekommuner blev ophævet i 1959.

På sundhedsområdet blev sygehustilskuddet fra udligningsfonden reguleret i 1958 for året efter at blive omdannet til en egentlig statsrefusion på 60%, og Tuberkuloselovens refusionsregler blev konsekvensændret. – Der blev i 1960 givet hjemmel til statsrefusion af kommunale udgifter til alkoholambulatorier og til fribefordring i forbindelse med svangerskabshygiejneundersøgelser.– En lov af 1959 lagde grundlaget for fortsat udbygning af statens sindssygehospitaler, som omdøbtes til "statshospitaler til behandling af sindslidende" eller blot statshospitaler. En særlig lov om styrelsen af disse udkom i 1960. – En lov om et Levnedsmiddelinstitut blev vedtaget i 1959. – Distriktsjordemoderlønningerne blev reguleret i 1959. – Apotekerlovens regler om forbud mod reklame og mod forhandling af visse produkter uden for apotekerne blev lempet i 1960. To år før havde en særlig lov forbudt vildledende vitaminreklame. – Ved en ændring af loven om Statens Husholdningsråd blev rådet udvidet og dets formand, hidtil udpeget af indenrigsministeren, blev rådsvalgt. En af ministeren udnævnt forstander skulle lede rådets sekretariat og forsøgslaboratorium. – Blandt ændringerne i den færøske sundhedslovgivning bør loven af 1960 om ekspropriation til anlæg af et statshospital i Thorshavn nævnes.

Fra gammel tid havde det påhvilet købstæder med garnison at tilvejebringe kaserner og øvelsespladser. Ved en ændring af indkvarteringsloven 1959 overtog staten de kommunale kaserner mod en afståelsessum.

Søren Olesen befandt sig godt i Indenrigsministeriet og viste sin glæde herover på den usædvanlige måde, at han for egen regning afholdt en personalefest i 1960 – den første og hidtil eneste indenrigsminister, som har foretaget en sådan handling. Ved valget i 1960 gled Retsforbundet ud af Folketinget, og Søren Olesen forlod landspolitik.

Hans R. Knudsen (soc.) 1960-61

Efter valget i efteråret 1960 dannede Viggo Kampmann en socialdemokratisk-radikal regering. Den 57-årige redaktør og folketingsmand Hans R. Knudsen, der havde siddet i Folketinget siden 1950, blev indenrigsminister. Den sympatiske mand havde skabt respekt om sig som en af tingets arbejdsomme skatteeksperter, men hans ophøjelse til minister var for de fleste en overraskelse, da han ikke var meget kendt i offentligheden og ikke søgte presseomtale. Hans R. Knudsen havde lang kommunalpolitisk erfaring fra byrådene i Skanderborg og Nykøbing Mors.

Hans R. Knudsen var indenrigsminister i omtrent 10 måneder. Han kontrasignerede 12 love – 4 skattelove, 5 vedrørende sundhedsvæsenet, 2 valglove og én lov om indfødsrets meddelelse. Det var anderledes rolige arbejdsforhold end dem, der ventede ham i Finansministeriet, som han senere overtog.

Billede
Hans Rynkeby Knudsen (1903-62) var handels- og kontoruddannet, men gik tidligt ind i den socialdemokratiske provinspresse. Han blev redaktør af partiets dagblad i Løgstør 1936-36, senere i Skanderborg 1936-40 og tilsidst i Nykøbing M. 1940-60. Han var medlem af Skanderborg byråd 1937-40, af Nykøbing M. byråd 1946-54 og af Folketinget fra 1950 til sin død. Fra november 1960 til september 1961 var Hans R. Knudsen indenrigsminister i Kampmanns socialdemokratisk- radikale regering. Fra afgangen til sin død var han finansminister. Fot. i Ind.min.

På skatteområdet blev reglerne om børnefradrag ophævet, således som det samtidig skete for Statsskattelovens vedkommende. I stedet ydede staten et børnebidrag, og personfradraget for familieforsørgere blev sat op. Ejendomsskattelovgivningen blev ændret i forbindelse med, at staten overtog nogle kommunale udgifter. – En ny Sygehuslov blev vedtaget i 1961. Grundlaget for sygehusrefusionen (60% af sygehuskommunernes udgifter) blev ændret, og tidspunktet for tilskuddets udbetaling blev rykket frem. – Jordemoderlovens refusionsregler blev forenklet. – Nogle love på landbrugsministerens ressort om bekæmpelse af plantesygdomme fulgtes op af nye regler om opbevaring af giftstoffer m.v. i Giftloven og Rotteudryddelsesloven. – Efter en folkeafstemning 1961 blev valgretsalderen til Folketinget nedsat fra 23 til 21 år. Samtidig blev lovens spærreregler – de krav, som et parti skal opfylde for at opnå andel i tillægsmandaterne – gjort mere nuanceret, og man indførte den nye regel, at ingen kan være stiller for mere end ét parti.

Hans R. Knudsen blev finansminister i september 1961. Det skete som led i en ministerrokade udløst af, at de aldrende radikale ministre Bertel Dahlgaard og Jørgen Jørgensen udtrådte af regeringen. Bertel Dahlgaards økonomiministerium overtoges af den radikale professor dr. oecon. Kjeld Philip, hidtil finansminister, som gav plads for Hans R. Knudsen. Finansministeriets senere departementschef Erik Ib Schmidt har rent ud betegnet udnævnelsen som en decideret fejlplacering, og Hans R. Knudsen varetog da heller ikke i fuldt omfang sine nye ministerfunktioner; nogle af hans forhandlingsopgaver måtte udføres af de nationaløkonomisk kyndige statsministre Kampmann og J.O. Krag.

I november 1962 døde Hans R. Knudsen pludselig af et hjertestop.

Lars P. Jensen (soc.) 1961-64

Ministerrokaden i september 1961 sendte handelsminister siden 1960, folketingsmedlem Lars P. Jensen til Indenrigsministeriet. Hermed var den købmandsuddannede socialdemokrat på ingen måde tilfreds. Han tog ganske vist den nye ministerpost som en interessant udfordring, men det var åbenbart, at omplaceringen var sket for at få en kabale, der omfattede den radikale Hilmar Baunsgaards anbringelse i Handelsministeriet, til at gå op. Noget klart indtryk af at stile efter bestemte resultater som indenrigsminister bibragte Lars P. Jensen ikke sine nærmeste omgivelser. Han gik da også tilbage til Handelsministeriet, da de radikale i 1964 afbrød regeringssamarbejdet med socialdemokraterne.

Lars P. Jensen var en rar og fredsommelig mand med et ligefremt og humoristisk væsen. Han viste en næsten nysgerrig interesse for Indenrigsministeriets sager, som da også i vidt omfang var ukendt stof for ham. Han lod sig gerne manuducere af embedsmændene hellere end at læse tykke notater. Samtalen var for han vejen til at få greb om sagerne, den efterfølgende læsning ofte kun et nødvendigt supplement.

Ligesom sin forgænger befandt Lars P. Jensen sig som indenrigsminister i roligt farvand, men sejladsen varede for hans vedkommende længere tid.

Billede
Socialdemokraten Alf Børge Lars Peter Jensen (1909-86) blev brugsforeningsuddannet 1927 og var efter ansættelser i Søllerød og Holbæk brugsuddeler i Nakskov 1936-39, i Silkeborg 1939-46. Lars P. Jensen var medlem af Folketinget 1945- 66 og handelsminister 1960-61 og 1964-66. Han var indenrigsminister under Viggo Kampmann og J.O. Krag september 1961-oktober 1964. Formand for FDB 1966-76. Fot. i Ind.min.

På det kommunale område havde den forestående kommunalreform endnu ikke sat præg på lovgivningen. Lars P. Jensen deltog imidlertid aktivt i forhandlingerne om de første frivillige kommunesammenlægninger, og den politiske opbakning bag disse var afgørende for det forløb, reformen fik. Der gennemførtes i øvrigt nogle stykkevise forbedringer af de folkevalgtes forhold. Det gjaldt reglerne fra 1950 om diæter for deltagelse i møder. Efter en halv snes års forløb måtte satserne på 10 kr. pr. møde, 20 kr. for møder udover 4 timer, føles lovligt skrabede, selvom der ikke var tale om, at det kneb med at rekruttere medlemmer til kommunalbestyrelserne. En lovændring af 1962 gav ministeren hjemmel til administrativt at fastsætte diæternes størrelse, men med den reservation, at der ikke måtte gives noget for møder i aftentimerne hvor medlemmerne som regel alligevel havde fri. Medlemmer, der kunne bevise, at de ved at deltage i aftenmøder mistede en arbejdsfortjeneste, havde dog krav på diæter. En principiel nydannelse var, at medlemmerne fik retskrav på diæter; det var ikke længere overladt til kommunalbestyrelsens afgørelse, om sådanne kunne ydes. Medens de borgerlige partier havde været imod at indføre diæter i 1950, var deres indstilling til 1962-ændringen positiv.

Erhvervsskatteafløsningsloven af 1959 med dens særordning for de 9 største bykommuner blev forlænget i 1962. Den særlige voldgiftsret for hovedstadsudligningen blev ophævet. Frederiksberg og Gentofte kommuners udligningstilsvar til København blev fikseret for den kommende toårsperiode, da man, som ministeren sagde, stilede mod en mere rationel løsning af problemerne for hele hovedstadsområ-det. I 1964 viste det sig, at udligningstilsvaret alligevel måtte holdes i live i endnu nogle år, da hovedstadsproblemerne ikke var kommet deres løsning nærmere. – Loftet over den kommunale grundskyld blev i 1963 som led i forliget om den almindelige omsætningsafgift (oms'en) sænket fra 40 til 35 promille. En revision af den kommunale ejendomsskattelovgivning fjernede reglerne om det såkaldte ligningsforhold.

Folketingsvalgloven og Kommunevalgloven fik i 1964 nogle ændringer af teknisk karakter, for den førstes vedkommende i form af en lettere adgang til at nedlægge afstemningssteder og smidigere bestemmelser om fremgangsmåden ved stemmeoptælling. Loven sikrede, at Bornholms amtskreds ikke kunne opnå mere end 2 kredsmandater. Et forslag om at tillade stemmeafgivning på sygehuse kunne på grund af frygten for valgtryk og brud på valghemmeligheden ikke gennemføres.

På sundhedsområdet blev sygehusrefusionen og refusionen efter Tuberkulosestøtteloven i 1962 forhøjet fra 60 til 65%. En ændring af Apotekerloven 1962 tilsigtede at begrænse forskellen mellem de største og de mindste apotekers indtjening. Sundhedsplejerskeloven af 1937 blev i 1963 erstattet af en ny, især med det formål at udbrede sundhedsplejerskeordninger til hele landet, evt. i kombination med skolesundheds- og hjemmesygepleje. I 1964 blev der lovgivet om en omfattende udbygning af Statens Seruminstitut. – Af betydning for det færøske sundhedsvæsen var en lov af 1963 om opførelse af et statshospital for sindslidende i Thorshavn. – Efter at fryseteknikken havde gjort detailsalg af dybfrosne levnedsmidler meget udbredt, blev der på grundlag af en kommissionsbetænkning vedtaget en Dybfrostlov i 1964. Samtidig blev den almindelige Levnedsmiddellov ændret.

Fra Indenrigsministeriets andre områder kan nævnes, at Civilforsvarsloven af 1949 blev àjourført i 1962. I den forbindelse blev regler om det civile beredskab, hvorom Statsministeriet havde gennemført en særlig lov i 1959, delvist indarbejdet i loven, og adgangen til at anvende Civilforsvaret til fredstidsopgaver blev udvidet. Samtidig indskrænkede man Politiets civilforsvarsopgaver. En særlig kortvarig uddannelse af værnepligtige til det lokale Civilforsvar blev indført ("§ 31-tjeneste"). – I Folkeregisterloven af 1924 skete der i 1963 på initiativ af Nordisk Råd den ændring, at de nordiske lande i folkeregistermæssig henseende betragtedes som et fællesområde. – Endelig må noteres, at Indkvarteringsloven blev ændret, således at lovens detaljerede og helt forældede takstbestemmelser blev administrativt stof.

Lars P. Jensen gennemførte – bortset fra de rutinemæssige love om indfødsrets meddelelse, der ikke kunne belaste en minister nævneværdigt – 30 love i de godt 3 år, han styrede Indenrigsministeriet. På nogenlunde dette niveau havde Indenrigsministeriets lovproduktion ligget siden 1950'erne.

Hans Hækkerup (soc.) 1964-68

Justitsminister siden 1953 Hans Hækkerup flyttede ved rekonstruktionen af J.O. Krags regering i oktober 1964 – næppe efter eget ønske – til Indenrigsministeriet, som han styrede til regeringsskiftet februar 1968.

Hækkerupnavnet er et af de ældste i vor politiske historie; en Hækkerup sad i det første Folketing 1850, men Hans H. blev som den første af sin slægt minister. Han var en dygtig og håndfast justitsminister, men en uvillig offentlig reaktion på hans idé om obligatoriske stænkelapper på biler kan have været medvirkende til, at Krag bestemte sig for at flytte Hækkerup til Indenrigsministeriet, hvor kommunalreformen rykkede tættere på.

Hans Hækkerup, jurist og tidligere kontorchef i Finansministeriet, var en flittig og håndfast administrator, der kunne more sig med at tage stikprøver i sager, der lagdes til hans underskrift. Når der en sjælden gang var bid, tog han sig en skraldende latter med den i disse anliggender knapt så opstemte departementschef Zeuthen. Hækkerup var nok socialdemokrat, men han kunne lige så lidt som Aksel Møller tåle, at supplikanter i de dengang sædvanlige torsdagsmodtagelser ville styrke deres sag ved hjælp af partibogen. "Jeg sidder ikke her for at forsørge partiets subjekter" var omtrent de sidste ord, en ansøger hørte, før døren bragede i bag ham.

Som indenrigsminister stod Hækkerup i overgangsfasen mellem den gamle kommunallovgivning og kommunalreformen, og han fik med begge dele at gøre.

Billede
Hans Erling Hækkerup (1907-1974) kom efter juridisk embedseksamen 1934 til Finansministeriet, hvor han blev kontorchef 1950. Han var medlem af Folketinget 1945-47 og 1948-71 og blev justitsminister i Hedtofts regering 1953. I oktober 1964 flyttede Hans Hækkerup fra Justitsministeriet til Indenrigsministeriet i J.O. Krags regering. Hækkerup var den første indenrigsminister, der fik med kommunalreformlovgivningen at gøre. Han afgik ved regeringsskiftet februar 1968. Fot. i Ind.min.

I begyndelsen af 1960'erne havde en stort antal kommuner indledt forhandlinger om frivillige sammenlægninger til "storkommuner", og denne udvikling accellererede i Hækkerups ministertid. I 1966 deltog ca. 350 kommuner i frivillige sammenlægninger. Det skete på grundlag af principper, som Kommunallovskommissionen under Zeuthens ledelse havde opstillet, navnlig med hensyn til de nye kommuners mindstestørrelse og til en harmonisk inddeling omkring byerne. I 1965 blev Landkommunalloven ændret for at lette vejen til de frivillige sammenlægninger omkring de mindre købstadskommuner. – I 1967 fremsatte Hækkerup lovforslag om revision af den kommunale inddeling, den afgørende lov i det store kommunalreformkompleks. Efter loven skulle en nyoprettet Kommunalreformkommission gøre indstilling til indenrigsministeren om en ny amtskommunal inddeling og ændringer i den kommunale inddeling omkring byerne, idet dog grænserne omkring de store provinsbyer skulle fastsættes ved særlig lov. – Hækkerup fremsatte men nåede ikke selv at gennemføre et forslag til ny styrelseslov for kommunerne. Lovforslaget, der ligesom Inddelingsloven var udarbejdet af Kommunallovskommissionen, skulle erstatte Landkommunalloven og Købstadkommunalloven; den københavnske styrelseslov blev stående uanfægtet af de nye regler. En ændring af Landkommunalloven i 1965 pegede frem mod de nye tider, idet sognerådsformændene, der hidtil var på valg én gang om året, nu ligesom købstædernes borgmestre valgtes for hele 4-års perioden. Loven gav dermed de sognerådsformænd, der valgtes efter kommunalvalget i 1966, sikkerhed for at kunne sidde perioden ud. Samtidig indførtes hjemmel til at yde viceborgmestre og stedfortrædende sognerådsformænd vederlag. – Kommunevalgloven fik i 1965 en række ændringer, blandt hvilke den vigtigste var, at spørgsmål om tab af valgbarhed på grund af straf ikke længere kunne afgøres af kommunalbestyrelserne. Et nyoprettet Valgbarhedsnævn under forsæde af en dommer og med deltagelse fra Indenrigsministeriet og de kommunale organisationer skulle for fremtiden træffe afgørelse i disse sager.

Den kommunale skattelovgivning blev moderniseret. I 1965 forsvandt de sidste rester af den gamle formue- og lejlighedsskat. Ved skattens beregning skulle faste procentsatser nu anvendes overalt i landet. I 1967 blev Kommuneskatteloven tilpasset efter den kildeskatteordning, som var under forberedelse. Skattefradragsreglens ophævelse og ændringer i reglerne om ejendomsskat til staten medførte i 1967 lignende forandringer i den kommunale skattelovgivning. Adgangen til at opkræve dækningsafgift af forretningsejendomme blev udvidet i 1967. En lov om lån til betaling af ejendomsskatter for mindrebemidlede blev gennemført i 1965 med ændringer i 1967; kommunerne foretog selv den økonomiske trangsbedømmelse. – Endelig må nævnes, at man i 1965 som ventet måtte forlænge både den særlige hovedstadsudligning og loven om erhvervsskattens afvikling.

Billede
Tusindvis af danskere har gennemgået obligatoriske tuberkuloseundersøgelser i skoletiden og på deres arbejdsplads. I 1969 blev tuberkulosebekæmpelsesloven ophævet, da sygdommen ikke klængere spillede nogen rolle. På billedet kontrolleres en skibsværftsarbejder på Burmeister & Wain i København i 1943 (fot. Nat.Mus.).

Loven om sundhedsvæsenets centralstyrelse blev moderniseret i 1965, navnlig således at ministeren nu administrativt kunne bestemme Sundhedsstyrelsens struktur. Tandlægelovens krav om 2 års virksomhed som assistent hos en praktiserende tandlæge som betingelse for at nedsætte sig som tandlæge blev i 1966 nedsat til 1 år, og tandlæger fra de nordiske lande fik ret til at praktisere her i landet. En ny lov om svangerskabshygiejne af 1966 udvidede adgangen til gratis helbredsundersøgelser, og kvinder over 15 år fik ret til uden samtykke fra forældremyndighedens indehaver at blive vejledt i antikonception. – WHO’s københavnske domicil blev udvidet på grundlag af en lov af 1965. Året efter blev der lovgivet om udvidelse af Finseninstituttets ejendom på Østerbro. En lov af 1967 bemyndigede ministeren til at opføre et nyt statshospital i Herlev for at lette presset på statshospitalet i Glostrup og Rigshospitalets psykiatriske afdeling. – Der oprettedes i 1967 et nyt Uddannelsesnævn for Sundhedsvæsenet med den opgave at tilrettelægge uddannelser for en række personalegrupper inden for sundhedsvæsenet. Samtidig nedlagdes det i 1956 oprettede nævn for sygeplejerskeuddannelsen. – Fra sundhedsvæsenets småtingsafdeling kan nævnes en lov, der forhøjede distriktsjordemødres boligfradrag, og at Straffelovens regler om smitte med venerea blev overført til den særlige lov om bekæmpelse af kønssygdomme.

På ministeriets øvrige områder er kun at optegne, at loven om det civile beredskab fik en hjemmel til ekspropriation til olieberedskabslagre.

I sin fortid som finansministeriel embedsmand havde Hans Hækkerup haft nogen berøring med Indenrigsministeriets sagsområder, medens han ikke var ajour med den senere udvikling. Som den fuldbefarne politiker, han var, kunne ham imidlertid hurtigt slå ned på, hvad der var relevant i stort og småt. Kommunalreformen optog ham levende, og han dannede sig ved samtaler og gennemlæsning af store dele af Kommunallovskommissionens dynger af materiale en fast og sikker opfattelse af de principper, som regeringen kunne gå ind for som retningslinjer for det kommende lovgivningsarbejde. Inden for sundhedsvæsenet engagerede han sig i en udbygning af statshospitalerne, særlig for at forbedre den børnepsykiatriske indsats – måske påvirket af hans interesse som justitsminister for bekæmpelse af ungdomskriminaliteten. Det glædede ham, at der med det statshospital i Herlev, som der blev lovgivet om i 1967, syntes åbnet udsigt til en styrkelse af denne del af psykiatrien. At hospitalet af besparelsesgrunde aldrig blev bygget, kunne ikke på forhånd gøre noget skår i glæden.

Hans Hækkerup var en saglig, slagfærdig og i selskabeligt lag festlig mand med en afvæbnende selvironi ("Når bladene skriver noget pænt om mig, ødelægger de det altid ved at bringe mit portræt"). I sin sidste tid var han plaget af sygdom. Han var på tale som sit partis kandidat til posten som Folketingets formand efter Julius Bomholt, men da valget i 1968 gav de borgerlige partier flertallet, blev der ikke noget af det.

Poul Sørensen (kons.) 1968-69

Det konservative Folkepartis 64-årige formand Poul Sørensen var arkitekten bag den flertalsregering, som Venstre, Det konservative Folkeparti og Det radikale Venstre dannede under den radikale Hilmar Baunsgaards ledelse i februar 1968 efter Socialdemokratiets valgnederlag. Som sit partis mangeårige generalsekretær beherskede Poul Sørensen suverænt dets organisation og kaldtes ikke uden grund "partiejer". Det var vistnok oprindeligt ment nedsættende, for Poul Sørensen var begyndt i partiet som funktionær og svang sig først relativt sent op til at blive parlamentariker. Som sådan udviklede han sig til en fremragende taktiker, der navnlig virkede på de indre linjer, fast besluttet på at skaffe sit parti del i regeringsmagten med socialdemokraterne i opposition. Han kendte mulighederne og prisen for at opnå dette resultat; vejen gik ikke kun gennem Venstre, men også gennem de radikale, som de konservative traditionelt stod stejlt over for. Udadtil betjente Poul Sørensen sig af de færrest mulige ord. Han var ikke medievant og overlod optræden på TV til andre. Fra VK-regeringen 1950-53 havde han ministererfaring, og i mange år havde han deltaget i byrådsarbejde. Under besættelsen var han som indblandet i illegal virksomhed fængslet i Gestapohovedkvarteret på Shellhuset i København, da det i 1945 ramtes af RAF’s bomber. Han overlevede et udspring fra den brændende 4. sal, men bar synligt mén af skader, han derved pådrog sig.

Billede
Poul Clorius Sørensen (1904-69) var købmandsuddannet og virkede i en række erhvervsvirksomheder, indtil han 1935 blev partisekretær, fra 1941 generalsekretær i Det konservative Folkeparti. Medlem af Roskilde byråd 1933-50 og 1954-56, af Folketinget 1941-47 og fra 1950 til sin død. Arbejds- og socialminister 1950-53, Indenrigsminister i VKR-regeringen under Hilmar Baunsgaard fra februar 1968 til sin død juni 1969. Poul Sørensens navn er knyttet til kommunalreformen. Fot. i Ind.min.

Kommunalreformen blev Poul Sørensens varige indsats som indenrigsminister. Vel var inddelingsreformen et langt stykke på vej blevet gennemført ved frivillige kommunesammenlægninger uden for Københavns amt, og Kommunallovskommissionens udkast til ny Kommunestyrelseslov lå i Folketinget, da han overtog Indenrigsministeriet. Tilbage stod nu gennemførelsenaf den nye inddeling, herunder ikke mindst intrikate spørgsmål som amtsinddelingen, grænserne omkring Århus, Odense og Aalborg, og hovedstadsområdets strukturproblemer. Det samme gjaldt en ændret byrdefordeling, der skulle afvikle statens refusioner af kommunernes udgifter og indføre generelle tilskud i stedet. Endelig skulle en reform af opgavefordelingen mellem staten og de nye amtskommuner og storkommuner søsættes. Poul Sørensen nåede inden sin tidlige død at få løst eller dog angive principperne for løsning af disse spørgsmål. Med et forslidt udtryk var Poul Sørensen den rigtige mand på det rigtige tidspunkt. Det er et spørgsmål, om de inddelingspolitiske problemer, der stod tilbage ved hans udnævnelse, havde fundet deres løsning uden ham, som Folketinget dengang var sammensat.

Billede
Indenrigsminister Poul Sørensen i en militærnægterlejr i foråret 1968. Poul Sørensen tillod værnepligtige at blive militærnægtere af politiske grunde, og antallet af militærnægtere steg voldsomt. Det holdt sig en tid mellem 2.000 og 3.000 værnepligtige. Der var tit uro i lejrene, som blev afbrændt eller ramt af hærværk, og hvis personale udsattes for grov chikane. Lejrtjeneste blev gradvis erstattet af udstationering til museer, sociale institutioner m.v. og lejrene blev efterhånden nedlagt. Den sidste – Gribskovlejren – blev overtaget af kriminalforsorgen i 1980’erne. Den konservative Poul Sørensen var en drøj provokation for de venstreorienterede militærnægtere, men han tog pippet fra dem ved at tale om sine kommunistiske venner og bekendte fra modstandskampen. Da militærnægterne hævdede at spilde tiden med at arbejde i Gribskov og Kompedal plantage, fik Poul Sørensen latteren til at runge med bemærkningen: "Jeg tror, De undervurderer værdien af Deres skovarbejde". Polfoto.

Ved forhandlingerne i 1967 om Inddelingsloven havde Poul Sørensen som sit partis ordfører stillet sig på det standpunkt, at omegnskommunerne – der typisk havde borgerligt flertal – burde forblive selvstændige, når deres størrelse og opbygning gjorde det berettiget. Han udtalte håbet om, at Folketinget ikke kom til at beskæftige sig med de tre store bykommuners omegnsproblemer. Som kortvarigt medlem af Kommunallovskommissionen havde han tilsluttet sig dennes indstillinger om inddelingen omkring byerne. Derfra var skridtet ikke langt til det standpunkt, som Poul Sørensen tog med hensyn til inddelingen omkring Århus, Odense og Aalborg. En særlig lov blev gennemført i 1969 med det indhold, at omegnskommunerne optoges i disse. En lignende fasthed viste Poul Sørensen på andre områder, således da han i 1968 administrativt tillod værnepligtige at blive militærnægtere af politiske grunde – noget hans parti hidtil bestemt havde modsat sig. Der var realiteter bag øgenavnet partiejer, men også i regeringen havde Poul Sørensen en stærk position. Han satte sin viljestyrke ind på at holde fodslag i den regering, hvis sammensætning unægtelig var noget af et eksperiment. Siden Aksel Møllers dage havde Indenrigsministeriet ikke haft en politisk chef med en så central placering.

I Indenrigsministeriet var Poul Sørensen en alvorsmand med et køligt og lukket væsen, der i al fald i hans første måneder kunne skabe afstand mellem ham og embedsværket. Det mærkedes, at han var et magtmenneske, som ikke var vant til modsigelse fra dem, der stod hierarkisk under ham. Hans høflige ydre form kontrasterede mod den kynisme og ro, hvormed han satte sin vilje igennem. Han havde civilcourage til ikke at frygte øjeblikkelige vælgerreaktioner, fordi han havde nøje kontakt til partiets tillidsfolk. Adspurgt, om ikke han med sine brud på konservativ politik risikerede at skræmme vælgerne væk, gjorde han modspørgsmålet: Hvor skal de gå hen. Svaret kom først i 1973, da Glistrups Fremskridtsparti skyllede ind over de konservative.

Fra Hans Hækkerup overtog Poul Sørensen som berørt Kommunallovskommissionens forslag til ny styrelseslov for kommunerne. Den første udgave af loven – flere skulle komme til, før den trådte i kraft i 1970 – bevarede amtmanden som medlem af amtsrådet men uden stemmeret. De nye tilsynsråd, der skulle føre tilsyn med primærkommunerne – også de tidligere købstadkommuner, der hidtil havde hørt direkte under Indenrigsministeriet – fik amtmanden som formand. Loven udvidede kommunernes adgang til at påtage sig garanti uden tilsynssamtykke, og den gav ministeren mulighed for at undtage visse ejendomsdispositioner fra samtykkekravet. Kommunalbestyrelsesmedlemmernes forhold blev forbedret. Der kunne nu indkaldes stedfortræder for et medlem, der var fraværende med lovligt forfald, og rammen for godtgørelse for tabt arbejdsfortjeneste blev udvidet. På den anden side indførtes en ganske rigoristisk regel om, at medlemskab af udvalg var udelukket for medlemmer, som var ansat i en forvaltning under udvalget. Loven indførte et nyt udvalg, økonomiudvalget, en omdannelse af de gamle kasse- og regnskabsudvalg. – I 1969 indføjedes nye regler i loven om Kommunernes Lønningsnævn, et nyt organ der overtog løntilsynet fra Indenrigsministeriet.

Kommunevalgloven blev ændret i konsekvens af kommunalreformen. En nydannelse var, at ordningen med folkevalgte revisorer faldt bort. Valgbarhedsnævnets kompetence blev udvidet til at omfatte personer, der beklæder offentlige hverv betinget af kommunal valgbarhed.

En ny lov om tilbudspligt af 1969 – en for de borgerlige partier spiseligere udgave af den forkøbsret, som de konservative med held havde bekæmpet ved jordlovsafstemningen 1963 – gav kommunerne øget indflydelse på jordforsyningen omkring byerne.

Amtsinddelingen blev fastlagt i foråret 1969. Forinden havde flere skitser været til offentlig debat, men uden at denne pegede på én bestemt løsning. Poul Sørensen besluttede da at fremsætte et lovforslag, der med visse ændringer kom til at svare til den nuværende løsning med 14 amtskommuner.

En serie lovforslag, der udgjorde den første etape af den såkaldte byrdefordelingsreform – overgangen fra procentrefusioner til bloktilskud – blev fremsat for Folketinget i januar 1969 og vedtaget med regeringspartiernes stemmer i juni. Der indførtes et skattegrundlagstilskud til amtskommunerne og et areal/indbyggertilskud til primærkommunerne. For hovedstadsområdet indeholdt loven en særlig udligningsordning, og den midlertidige erhvervsskatteafløsningsordning blev forlænget. Til vanskeligt stillede kommuner ydedes et tilskud, der blev fastsat på finansloven. En lang række procentrefusioner blev ophævet eller reduceret; på sundhedsområdet var det nedsættelsen af sygehustilskuddet fra 65 til 35%, der vejede tungest.

Den kommunale skattelovgivning blev ændret under hensyn til overgangen til kildeskat fra januar 1970, sambeskatningens ophør og afskaffelsen af progression i den kommunale hovedstadsbeskatning. Ejendomsskattelovgivningen blev revideret som følge af de tidligere købstæders inddragelse under amtskommunen. Beskatningsreglerne blev nu fælles for alle primærkommuner.

Sundhedslovgivningen fik nogle få, men væsentlige fornyelser. I 1968 kom en lov om terapiassistenter (ergo- og fysioterapeuter), hvis forhold ikke tidligere havde været lovreguleret. En ny Sygehuslov samlede det ikke-statslige sygehusvæsen under amtskommunerne, der nu overtog de gamle købstadkommunale sygehuse. Tuberkulosestøtteloven, der havde udspillet sin rolle, blev ophævet. Mindre revisioner skete af Vandforsyningsloven, loven om dybfrosne levnedsmidler og loven om euforiserende stoffer.

Edb-teknikkens fremtrængen satte spor i ændringer af Folkeregisterloven og Værnepligtsloven. Det nedarvede lægdsrullesystem blev overflødigt, da værnepligtsregistreringen nu helt igennem byggede på CPR-systemet.

Indfødsretsloven af 1950 blev ændret. Nordiske statsborgere fik ret til efter 7 års ophold mod før 10 at afgive erklæring om erhvervelse af dansk indfødsret. Statsløse personers adgang til at erhverve indfødsret blev udvidet. Samtidig blev de almindelige naturalisationsbetingelser, som Folketinget administrerer gennem de årlige indfødsretslove, lempet og for første gang skriftligt nedfældet.

Til Poul Sørensens ministertid hører endelig et forslag til lov om valgretsalderens nedsættelse til 18 år. Det blev imidlertid forkastet ved en folkeafstemning i juni 1969.

I foråret 1969 ramtes Poul Sørensen af sygdom og forhindredes dermed i at deltage i den afsluttende folketingsbehandling om flere af de lovforslag, som han havde sat sit præg på. Hans partifælle justitsminister Knud Thestrup remplacerede ham og måtte tage en besværlig tørn i den afsluttende fase. Navnlig de lovforslag, der udgjorde byrdefordelingsreformens 1. etape, gav anledning til skarp debat. SF udvandrede i protest under forslagenes 3. behandling, og Socialdemokratiets formand J.O. Krag betegnede lovforslagenes gang gennem Folketingets ekspeditionsmaskineri som en uforsvarlighed uden sidestykke i dansk parlamentarismes nyere historie. Trods kritikken blev byrdefordelingsreformen videreført af senere socialdemokratiske regeringer efter de principper, der var nedlagt i 1. etape. Den senere tids betræbelser gik på at forfine tilskudskriterierne, men ikke anfægte det grundlæggende ønske om at gå fra tilskud efter forbrug til tilskud efter behov. Også opgavefordelingsreformens videre forløb kom til at bygge på de principper, som Poul Sørensen havde overbevist regeringen om var de rigtige.

Poul Sørensen døde i juni 1969. I en mindeudtalelse gav J.O. Krag ham den dobbeltbundede kompliment, at det havde kunnet mærkes på regeringen, siden Poul Sørensen blev tvunget væk af sygdom. "I de mange ords Ting var han de få ords mand" sagde Krag, på hvem denne bemærkning også passede.

H.C. Toft (kons.) 1969-71

Poul Sørensens efterfølger blev den 55-årige formand for den konservative folketingsgruppe gårdejer H.C. Toft, der havde siddet i Folketinget siden 1957. Toft er en af de få indenrigsministre, som ikke har haft kommunale tillidshverv. Hans politiske karriere sigtede ikke målrettet mod Indenrigsministeriet, men i kraft af sin anciennitet og position i partiet stod han for tur til at blive minister. De regeringsrokader, som pressen jævnligt spekulerede i, tænkte sig ellers Toft som forsvarsminister med henvisning til hans dristige indsats i jernbanesabotage og modtagelse af nedkastede våben i hans hjemegn på Thyholm.

Billede
Den konservative Hans Carl Toft (f. 1914) tog skovfogedeksamen 1936 og blev i 1943 gårdejer i Sydthy. Toft var medlem af Folketinget fra 1957 til 1975. Efter Poul Sørensens død blev Toft indenrigsminister. Han beklædte posten fra juli 1969 til VKR-regeringens afgang i oktober 1971. Toft nedsatte Hovedstadsreformkommissionen i 1970. Fot. i Ind.min.

Toft fik at gøre med de sidste finpudsninger af Kommunestyrelsesloven, inden den skulle træde i kraft den 1. april 1970. Under Folketingets behandling af ændringslovforslaget, der fra Indenrigsministeriets side nærmest var af redaktionel karakter, viste der sig stemning for helt at stryge amtmanden fra den svage tilknytning til amtsrådet, som 1968- udgaven af styrelsesloven havde indrømmet ham. Resultatet blev, at amtmanden herefter kun optrådte i styrelsesloven som formand for de nye tilsynsråd.

Byrdefordelingsreformens 2. etape blev gennemført i 1970 under mindre dramatiske former end førsteetapen året før. En ny lov om kommunal udligning bestemte, at kommuner med skattegrundlag over landsgennemsnittet skulle afgive 25% af det overskydende til kommuner under landsgennemsnittet. Areal/indbyggertilskuddet i 1969-loven om generelle tilskud forsvandt. I 1971 kom som led i byrdefordelingsreformens 3. etape et statstilskud til kommunerne efter objektive udgiftsbehovskriterier. Det var en nydannelse, der siden blev stående i bloktilskudssystemet, men som i de kommende år jævnligt blev forfinet med nye udgiftsbehovskriterier og justerede vægte. – Da spørgsmålet om udligning af de økonomiske forskelle i hovedstadsområdet stadig var uløst, måtte man forlænge erhvervsskatteafløsningsordningen i endnu et par år. Også inddelingsproblemerne var uløste i området. Toft var ikke tilhænger af at lade Kommunalreformkommissionen gå i gang med hovedstadsområdet, men foretrak en særlig Hovedstadsreformkommission, som blev nedsat i 1970.

Billede
Billede
Sygehusvæsenet hørte under Indenrigsministeriet 1924-26 og 1929-1987. Sundhedsstyrelsen gjorde i 1930’erne en betydelig indsats for at etablere fælles amts- og bysygehuse. Den lægevidenskabelige udvikling arbejdede langsomt, men sikkert imod de små sygehuse i de mindre købstæder og de små amtssygehuse i sognekommunerne. Det tidligere sygehus i Hornslet (herover), og Holstebro Centralsygehus (t.v.) illustrerer udviklingen (fot. Nat.Mus.).

Spørgsmålet om en bedre samordning af statens og kommunernes økonomi pådrog sig øget opmærksomhed, efterhånden byrdefordelingsreformen gav kommunerne rådighed over større indtægter, end de nogensinde før havde haft. Ved forhandlinger med Kommunernes Landsforening, Amtsrådsforeningen og de to hovedstadskommuner søgte regeringen at aftale rammer for den samlede kommunale og amtskommunale økonomi. Da det i 1971 ikke lykkedes at nå til enighed, benyttede regeringen sit flertal til ved lov at lægge loft over den kommunale og amtskommunale beskatning for 1972-73.

Den vigtigste skatteretlige nydannelse var, at amtskommunerne ved en lov af 1971 skulle udskrive indkomstskatter, og at den amtskommunale ejendomsskyld bortfaldt. En mindre ændring var, at grundskyld af skovejendomme blev lempet i 1970, efter at disse ejendommes forretningsprocent var faldet.

Kommunevalglovens regler om amtsrådsvalg gav i 1970 det personlige stemmetal en større betydning end før, således at det blev lettere at "sprænge listen".

Folketingsvalgloven blev ændret i 1970 i konsekvens af den ændrede kommuneinddeling. Man benyttede lejligheden til at indsætte nye regler om mandatfordelingen, idet Folketinget ikke længere fandt det påkrævet at tage det samme hensyn til tyndt befolkede egne som tidligere. Der flyttedes nu 2 mandater fra Jylland over "den sorte streg i Lillebælt" til hovedstadens og øernes område. Et skridt, som man længe havde overvejet men hidtil ikke turdet tage, var at åbne adgang til at brevstemme på sygehuse, plejehjem og fængselsvæsenets institutioner. Loven fik endelig en lang række tekniske forandringer om valglister, afstemningsområder m.v. – I 1971 blev valgretsalderen til folketinget nedsat til 20 år efter en folkeafstemning.

På sundhedsområdet indførte Lægeloven i 1970 en 2-årig klinisk uddannelse af lægevidenskabelige kandidater til erstatning for den etårige kandidattjeneste. Ændringen skyldtes den nye medicinske studieordning. – En ny Børnetandplejelov pålagde kommunerne at give børn i den undervisningspligtige alder gratis tandpleje. – Det siden 1920 statsdrevne Landshospital i Sønderborg blev overført til Sønderjyllands amtskommune i 1971 som led i opgavefordelingsreformen. – Lovene om distriktsjordemødre og apotekere fik nye løn- og pensionsregler.

På værnepligtsområdet bortrationaliserede man i 1970 det gamle lægdsforstander- og lægdsmandssystem. Politimesteren forsvandt dermed fra sessionen. Tilskyndet af den radikale minister for teknisk samarbejde med udviklingslandene K. Helveg Petersen blev der indført en ny værnepligtsform, en toårig tjeneste ved bistandsarbejde i udviklingslande, som dog skulle vise sig at få en overvejende symbolsk betydning.

En begyndelse til indsatsen mod forureningen blev taget, da Indenrigsministeriet i 1970 nedsatte et Forureningsråd med amtmand K.O. Møller fra det nedlagte Hjørring amt som formand. Rådet afgav en række rapporter, som skulle kortlægge behovet for en samlet indsats. Det første lovgivningsmæssige resultat var en lov af 1971 om beholdere til øl og læskedrikke. der efterfulgtes af et forbud mod engangsemballage til disse drikkevarer. Det hidtil lovlige salg af dåseøl blev nu forbudt.

Oppositionen efterlyste et samlet udspil til en forureningsbekæmpelsespolitik. H.C. Toft lovede, at et sådant ville foreligge i sommeren 1972, men dertil kom det ikke. Regeringen faldt efter valget i oktober 1971, og den nye socialdemokratiske regering oprettede et Ministerium for Forureningsbekæmpelse. Forureningsområdet, der hidtil hørte under Indenrigsministeriets 4.A kontor sammen med sundhedsvedtægtssagerne, flyttede over til det nye ministerium, der to år senere ændrede navn til Miljøministeriet.

Billede
Kontorchefværelse i Indenrigsministeriet anno 1905. I modsætning til det øvrige juridiske personale i Kommunekontoret havde kontorchef Schou eneværelse, udstyret med chefsymbolet en sofa. Udstyret er spartansk målt med vore dages standard.

1971-1998
Fra Egon Jensen til Thorkild Simonsen

Egon Jensen I (soc.) 1971-73

J.O. Krag dannede en socialdemokratisk regering i oktober 1971. Til posten som indenrigsminister havde han udset sig Esbjergs borgmester, formanden for den nystiftede Kommunernes Landsforening Henning Rasmussen, men han ville ikke. En oplysning i Krags offentliggjorte dagbog om, at grunden var dårligt helbred, dementerede Henning Rasmussen, da han i 1980 blev indenrigsminister.

Efter Henning Rasmussens afbud spurgte Krag folketingsmand Egon Jensen, der straks slog til. Denne, der havde kommunale tillidshverv i sin hjemby Slagelse og i Vestsjællands amtsråd, havde siddet i Folketinget siden 1960, hvor han som medlem af Finansudvalget havde haft Indenrigsministeriets budget som ansvarsområde. Politisk stod Egon Jensen den magtfulde økonomi- og budgetminister Per Hækkerup nær. Med et moderniseret Holbergcitat hed det sig, at denne i kraft af Egon Jensen havde to stemmer i regeringen.

Egon Jensen var et vennesælt og ligefremt gemyt. Han havde talent for at skabe ro om de sager, som han fik med at gøre. Den mageligt anlagte mand lagde liden vægt på og brugte i al fald ikke mange kræfter på at beherske detaljen. Her havde han uforbeholden tillid til ministeriets embedsmænd, hvis notater og manuskripter han fulgte nøje. Hans ydre fremtræden kunne imidlertid bibringe tilhørere indtryk af overlegen beherskelse af stoffet. Med sin dybe stemme og langsomme, indtrængende tale kom han i pressen til at fremstå som en af regeringens tunge drenge, hvad han dog på ingen måde var og ikke heller havde ambition om at blive. Hans TV-tale til befolkningen i 1972 med opfordring til at deltage i folkeafstemningen om Danmarks tilslutning til EF løftede på én gang indenrigsministerposten ud af dens forholdsvise anonymitet, og Egon Jensen lod sig siden ofte og gerne interviewe til medierne. I den henseende var han en fornyelse i det &qout;fine, gamle Indenrigsministerium", som han gerne betegnede det. Her imponerede han jævnligt med sin evne til efter en højst summarisk forberedelse at give deputationer og andre en behandling, som måtte give dem det indtryk, at de længe havde været i ministerens tanker. Han hyggede om og lyttede til de mennesker, der opsøgte ham, men var som regel klog nok til ikke at træffe beslutning på stedet.

Billede
Egon Carlo Larsen Jensen (1922-85) var socialdemokrat. Efter kontoruddannelse blev han 1942 ansat under Slagelse kommune. Han var medlem af byrådet fra 1954 til 1971, viceamtsborgmester i Vestsjællands amtsråd 1970-71 og medlem af Folketinget fra 1960 til sin død. Egon Jensen var indenrigsminister fra oktober 1971 til december 1973 og fra februar 1975 til august 1978, hvorefter han var kirkeminister til 1979. Fot. i Ind.min.

Det var åbenbart, at Egon Jensen stortrivedes som indenrigsminister. Hvervets repræsentative sider beredte ham megen glæde, men også i forhold til embedsmændene kunne han lide at optræde som selskabsmanden. I Folketinget tog Egon Jensen gerne ordet, og skønt hans beherskelse af materien kunne være svag, lykkedes det ham med sin rutine og sit robuste nervesystem altid at komme ned på benene i debatten. Han havde et venskabeligt forhold til andre partiers ordførere og behøvede ikke at frygte knive i ryggen.

Egon Jensens første periode i Indenrigsministeriet blev rig på ny lovgivning på sundheds- og kommunalområderne.

Hvad det sidste angår, kom arbejdet med en ny hovedstadsordning, der jo var holdt uden for den kommunale inddelingsreform, til at tage megen tid. Egon Jensen var selv indstillet på et nyt hovedstadsamt, men denne "mastodont", som kritikken gerne talte om, kunne ikke samle flertal. Egon Jensen måtte da tage imod et kompromis, der fandt udtryk i loven af 1973 om et Hovedstadsråd, en indirekte valgt overbygning på de tre amtsråd og to kommunalbestyrelser i hovedstadsregionen. Hovedstadsrådet fik udover en række planlægningsopgaver ansvar for driften af områdets kollektive persontrafik. Sygehusplanlægningsopgaverne blev nærmere reguleret ved en ændring af Sygehusloven. En særlig lov om udligning i hovedstadsområdet gennemførtes samtidig med Hovedstadsrådsloven.

Inden for den almindelige kommunallovgivning skete der det, at Landkommunallovens regler om regulering af kommunegrænserne i 1972 erstattedes af en ny lov om fremgangsmåden ved ændringer i den kommunale inddeling. Loven gjaldt foreløbig ikke for Københavns amt, hvis inddelingsproblemer var uløste. Herom bestemte en særlig lov af 1972, at Kommunalreformkommissionen senest i september 1973 skulle fremsætte forslag til revision af den kommunale inddeling. Et resultat af kommissionsforslaget var, at Sengeløse kommune blev sammenlagt med Høje-Taastrup.

Folketingsvalglovens regler af 1970 om stemmeafgivning på sygehuse og i fængsler blev i 1973 indarbejdet i Kommunevalgloven. Den personlige stemmegivning fik – igen – en større vægt ved amtsrådsvalg.

Billede
Indenrigsminister Egon Jensen for bordenden ved et møde i ministeriets "sal" i begyndelsen af 1970’erne om nogle forhold i Københavns amtskommune, der havde givet anledning til en kritisk advokatundersøgelse. Forrest chefen for KK, Jens B. Pileborg, i baggrunden departementschef J.H. Zeuthen intenst lyttende til diskussionen. Nordfoto.

Kommuneskattelovgivningen blev forenklet. I 1972 afskaffedes adgangen til i visse kommuner at anvende et lavere personfradrag end det, der gjaldt ved beregning af statsskat. Skattedelingsreglerne for København og Frederiksberg blev forenklet i 1973. Lempelsen for visse landejendomme til betaling af amtskommunal grundskyld ophævedes fra 1973. – Den i 1965 indførte ordning, hvorefter kommunerne kunne yde lån til betaling af ejendomsskatter for visse parcelhuse, blev obligatorisk i 1972.

Byrdefordelingsreformen blev videreført med en revideret udgave af loven om generelle tilskud i 1973. Den vigtigste nydannelse var et tilskud til amtskommunerne efter objektive udgiftsbehovskriterier svarende til det, der blev indført i 1972 for kommunernes vedkommende. Der indførtes automatisk regulering af tilskuddene efter udviklingen i bruttofaktorindkomsten. Også loven om kommunal udligning fik nogle tekniske ændringer.

For sundhedsvæsenets vedkommende var dele af lovgivningen om medicinalpersonalet og disses ydelser i støbeskeen. I 1972 afløste en ny Skolelægelov loven af 1946. Loven flyttede vægten fra de rutinemæssige helbredsundersøgelser til en målrettet indsats for bestemte elevgrupper. – En ny personalegruppe, fodterapeuterne – de tidligere fodplejere – kom ind i lovgivningen i 1972. Loven regulerede denne personalegruppes uddannelse, autorisation og virksomhed under Sundhedsstyrelsens tilsyn.

Et gennemgående synspunkt bag andre lovændringer på sundhedsområdet var udvidet service og bedre patientrettigheder. Sundhedsplejerskeordningerne blev i 1972 gjort obligatoriske i kommunerne og udvidet til ikke kun at vedrøre spædbørn, men alle under den undervisningspligtige alder. En samtidig lov om hjemmesygeplejerskeordninger fastsatte en kommunal pligt til at sikre adgangen til denne pleje. Begge ordninger var omfattet af en 50% statsrefusion. En ny lov af 1972 om svangerskabshygiejne og fødselshjælp bestemte, at alle, der ønskede det, kunne føde på sygehus eller anden offentlig institution. Jordemoderlovens regler om jordemødres pligt til at yde fødselshjælp blev udvidet til alle praktiserende jordemødre.

Loven af 1972 om erstatning for vaccinationsskader var også udtryk for et patientrettighedssynspunkt. Der var konstateret tilfælde af akut polio som følge af den landsomfattende poliovaccination i 1966. Loven indførte en videregående erstatningspligt end den, der fulgte af den almindelige erstatningsret. I 1973 blev Den sociale Ankestyrelse klageinstans i sager vedrørende loven. – Også ændringen af Kønssygdomsloven 1973 viste en patientvenlig holdning, idet reglerne om tvangstilbageholdelse af formodet smittede personer blev ophævet og straffebestemmelserne lempet.

Om sundhedsområdet må endelig noteres, at Sygehusloven blev ændret i 1973 i konsekvens af det nye offentlige sygesikringssystem, der havde afløst sygekasserne. Det blev lovfæstet, at sygehusbehandling, ophold på rekonvalescenthjem og befordring til og fra disse institutioner som hovedregel er gratis for patienten.

Militærnægternes tjenestetid blev drastisk forkortet ved lovændringer af 1972 og 1973. Den ordinære tjenestetid – hidtil 2 år – blev nu 12 måneder, en følge af at den militære tjenestetid ved forsvarsforliget blev nedsat til 9 måneder.

Ved regeringsskiftet i 1973 gik Egon Jensen over i en venteposition som formand for Folketingets kommunaludvalg.

Jacob Sørensen (Venstre) 1973-75

Da Poul Hartling dannede sin smalle Venstreregering i december 1973 efter "jordskredsvalget" i samme måned, fik en række ministre dobbeltporteføljer. Det gjaldt også den nye indenrigsminister, Amtsrådsforeningen 58-årige formand Jacob Sørensen, der tillige overtog Socialministeriet. Her lå den tungeste del af hans ministergerning; loven om social bistand blev gennemført i hans godt étårige ministertid.

Jacob Sørensen havde gode forudsætninger for at sætte sig ind i Indenrigsministeriets sagsområde. Siden 1950 havde han været med i kommunalpolitik på sin hjemegn i Vestjylland, først i Guldager sognekommune nord for Esbjerg, efter kommunesammenlægningen i Esbjerg byråd, og senere i Ribe amtsråd. Han er den sidste indenrigsminister med en fortid som sognerådsformand. Fra 1960 til 1966 sad han i Folketinget.

Billede
Venstremanden Jacob Sørensen (1915-90) var landbrugsuddannet og blev gårdejer i Guldager ved Esbjerg 1946. Han var medlem af Guldager sogneråd 1950-70, fra 1954 som sognerådsformand, derefter af Esbjerg byråd 1970-1972 og af Ribe amtsråd 1970-73, 1978-81 og 1982-85. Medlem af Folketinget 1960-66 og 1975-77. Formand for Amtsrådsforeningen 1972-73. Indenrigsminister og socialminister fra december 1973 til februar 1975 i Poul Hartlings regering. Fot. i Ind.min.

Trods denne solide erfaringsbaggrund fik Jacob Sørensen ikke gennemført megen lovgivning i Indenrigsministeriet. Med kun 22 mandater bag sig havde venstreregeringen ikke de store muligheder for at manøvrere i et Folketing, som omfattede tre nye partier (Fremskridtspartiet, CD og Kristeligt Folkeparti) og to, som var kommet ind efter flere år uden for Tinget (Retsforbundet, Kommunisterne). Jacob Sørensen gennemførte nogle love, der i det væsentlige var forberedt i hans forgængers tid, således ophævelsen af statsrefusionen af de amtskommunale sygehusudgifter i forbindelse med en ændring af bloktilskudslovgivningen, og en lov der begrænsede "dobbeltadministration" på det kommunale område. Den kommunale udligningsordning blev justeret, således at staten overtog en del af udligningstilsvaret, og som noget nyt kunne særtilskud nu også ydes til vanskeligt stillede amtskommuner. Det var Bornholm, man havde i tankerne. Sygehusloven blev nyskrevet, navnlig af hensyn til sygehusrefusionens omlægning til bloktilskud. På sundhedsområdet dukkede i 1974 endnu en ny personalekategori op, tandplejerne, for hvilke der var indført en særlig uddannelse.

Et lovinitiativ, der var Jacob Sørensens personlige og ikke udgjorde arvegods fra den tidligere minister, var ophævelsen i 1974 af den af Kommunalreformkommissionen besluttede, af Egon Jensen tiltrådte sammenlægning af Ballerup(-Måløv) og Ledøje-Smørum kommuner. Sammenlægningen var i overensstemmelse med den særlige Inddelingslov for Københavns amtsrådskreds men stødte på modvilje i Ledøje-Smørum, hvor en kommuneafstemning viste stort flertal mod sammenlægningen. Som medlem af kommissionen havde Jacob Sørensen stemt for sammenlægningen på lovens grundlag, men han anså sig ikke afskåret fra at søge dette ændret. Fra socialdemokratisk side og i pressen måtte han høre for denne beslutning. Ved denne og andre lejligheder, hvor Jacob Sørensen mødte indvendinger, optrådte han med uforstyrrelig sindsligevægt og en underspillet humor, der gjorde sig helt godt i debatten.

Jacob Sørensen var en flittig, omgængelig mand med en hurtig opfattelsesevne, en nødvendighed for en minister med to ministerier under sig. Han søgte ikke publicity og var en mand af få ord, men der var altid tænkt over det, han udtalte sig om. Jacob Sørensen økonomiserede i det hele med tid og ord. Når en mundtlig forelæggelse var opfattet og tiltrådt, lukkede han øjnene med et kort nik, der lod forstå, at der ikke var grund til at tale mere om den ting. Small-talk og gentagelser var ikke hans stil. Han fik sager hurtigt fra hånden og interesserede sig meget for den lovgivning, der var under forberedelse i hans ministertid. Departementschef Zeuthen, der ikke ødslede med velvillig omtale af andre, betegnede Jacob Sørensen som en af de dygtigste af de 12 ministre, han havde samarbejdet med.

Egon Jensen II (soc.) 1975-78

Efter folketingsvalget i 1975 søgte Poul Hartling at danne en mindretalsregering af en række borgerlige partier. Centrum-Demokraternes leder Erhard Jakobsen var designeret til at overtage Indenrigsministeriet, men Fremskridtspartiet satte bom for regeringens dannelse. Resultatet blev en socialdemokratisk mindretalsregering under Anker Jørgensen. Som ventet blev Egon Jensen atter indenrigsminister.

Også i Egon Jensens anden ministerperiode var store dele af sundhedslovgivningen til revision.

Som led i den fortsatte ændring af opgavefordelingen mellem staten og kommunerne blev statens sindssygehospitaler overført til amtskommunerne med virkning fra 1976, og Fødselsanstalten i Jylland blev overtaget af Århus amtskommune. I 1977 overførtes de ortopædiske hospitaler, som Samfundet og Hjemmet for Vanføre hidtil havde drevet, til amtskommunerne. Der indførtes en betalingsordning for indlæggelse af patienter på de sygehuse, som endnu var drevet af staten (Rigshospitalet, Finseninstituttet) eller statsfinansieret (amtssygehusenes neuroafdelinger og onkologiske afdelinger). Opgavefordelingshensyn lå også bag en ændring i 1975 af loven om svangerskabshygiejne og fødselshjælp, hvorved bl.a. den tidligere Mødrehjælpsinstitutions oplysningsarbejde overtoges af amtskommunerne.

En ny Lægemiddellov af 1975 undtog en række vitamin-, mineral- og naturmedicinpræparater fra loven. Priskontrollen med medicin overførtes til Monopoltilsynet, den nuværende Konkurrencestyrelse, og der oprettedes en statslig lægemiddelinformation.

Risikoen for tuberkulose- og koppeepidemier var efterhånden blevet så begrænset, at man kunne tillade sig at indrette lovene derefter. Den obligatoriske koppevaccination af børn inden skolealderen blev afskaffet i 1976, og de årlige rutinemæssige tuberkuloseundersøgelser af forskellige persongrupper (lærere, elever, forsvarspersonel mv.) bortfaldt. Man gik i stedet over til et selektivt undersøgelsesprogram.

Gratis børnetandpleje blev ved en lovændring i 1977 udvidet med en årgang under den undervisningspligtige alder. Og 1972-loven om erstatning for vaccinationsskader fik i 1977 et udvidet område. Mere patientuvenlig var en lov af 1976, hvorefter patienter på psykiatriske institutioner fik inddraget deres indtægter efter den 9. indlæggelsesmåned mod et månedligt beløb til personlige fornødenheder. I 1978 blev ordningen begrænset til patienter over 67 år, men udvidet til at få virkning fra 6. indlæggelsesmåned, dog med en dispensationsadgang.

Den supplerende praktiske grunduddannelse for læger blev i 1976 nedsat fra 2 til 1½ år. EF-retlige regler om etableringsfrihed og fri udveksling af tjenesteydelser blev indarbejdet i Lægeloven. I Tandlægeloven slettede man den detaljerede opregning af de behandlinger, som tandlæger må udføre, og skildrede tandlægevirksomheden generelt. Loven præciserede tandlægers stilling som selvstændige medicinalpersoner i lighed med læger.

Serumintituttets ledelsesstruktur blev ændret i 1976. Hidtil var instituttet ledet af en lægelig direktør. Nu fik det fik én administrativ og én lægelig direktør under et tilsynsråd med medicinaldirektøren som formand.

Kommunallovgivningen fik adskillige nydannelser. En ny styrelseslov for København blev gennemført i 1977. Nyt var, at overborgmester og borgmestre skulle udtræde af borgerrepræsentationen efter at være valgt til deres poster, og at rådmandsinstitutionen forsvandt. Samme år der nye generelle inhabilitetsregler ind i den kommunale styrelseslov. Der sondredes nu mellem medlemskab af økonomiudvalget, hvor habilitetskravene var forholdsvis strenge, og de stående udvalg. Loven fik desuden nogle mindre ændringer af betydning for offentlighedens indseende med det kommunalpolitiske arbejde. Løntilsynets kompetence udstraktes til at gælde personale ved selvejende institutioner, som kommunen har indgået aftale med.

Billede
Billede
Siden 1918 har Danmark tilladt unge mænd, for hvem militærtjeneste af enhver art er uforenelig med deres samvittighed, at blive mlitærnægtere. Ordningen blev oprindeligt administreret af Marineministeriet. Nægterne gjorde tjeneste ved 20 måneders skov- og vejarbejde i Gribskov - deraf datidens vits om "skovmarinen". En lov af 1933 flyttede området til Indenrigsministeriet og nedsatte tjenestetiden til 15 måneder – stadig en længere tjeneste end de militære værnepligtiges. I 1952 kom tjenesten op på 2 år, fordi den militære tjenestetid blev sat til 18 måneder. I 1972 blev tjenesten nedsat til 12 og i 1976 til 11 måneder som følge af en betydelig nedsættelse af den militære tjenestetid. Siden 1986 har tjenesten haft samme varighed som den tjeneste, den værnepligtige er overført fra. – Lejrjenesten blev i 1970’erne forsøgsvis omlagt til udstationering ved sociale og humanitære institutioner, museer, biblioteker o.l. I begyndelsen af 1980’erne forsvandt lejrene. Militærnægtere gør i dag kun udstationeringstjeneste. De to billeder illustrerer forskellen mellem før og nu. Til venstre en gruppe nægtere på vej til skovarbejde i Kompedal plantage i 1967 (Polfoto). Til højre en nægter som medhjælp i en børneinstitution 1998 (Militærnægteradm.fot.).

Det kommunale budget- og regnskabssystem blev reformeret i 1975. Kommunerne fik nu pligt til at lægge treårige flerårsbudgetter. Regnskabsåret, der ligesom finansåret hidtil løb fra 1. april til 31. marts, blev med virkning fra 1977 ændret til at følge kalenderåret.

I 1977 fik statsborgere fra andre nordiske lande valgret og valgbarhed efter 3 års ophold her i landet. Kommunevalglovens regler om tab af valgbarhed på grund af straf blev lempet, og valgperioden blev omlagt til at følge kalenderåret. I Folketings- og Kommunevalglovene blev adgangen til at afgive brevstemme udvidet med vælgere i beskyttede boliger og vælgere, der på grund af sygdom ikke kan møde op afstemningsstedet. Passagerer på danske skibe i udenrigsfart fik ret til at brevstemme. Reglerne om fremlæggelse af valglister blev forenklet. En ny lov om valg af danske repræsentanter til Europa-Parlamentet blev gennemført i 1977.

Byrdefordelingsreformens femte, beløbsmæssigt hidtil mest omfattende etape blev gennemført i 1976. Statens refusion af kommunernes lærerlønudgifter og af amtskommunernes udgifter til sygehuse, sygesikring og gymnasier bortfaldt, og provenuet overførtes til bloktilskud. Loven om generelle tilskud blev nu udbygget med mere forfinede kriterier. I 1977 udgik offentlige ydelser af beregningen af den årlige bruttofaktorindkomstregulering.

Som led i bestræbelserne for at bekæmpe ungdomsarbejdsløsheden forpligtede en lov om ekstraordinære beskæftigelsesfremmende foranstaltninger kommuner og amtskommuner til at afsætte et nærmere bestemt beløb pr. indbygger i 1978-80 til beskæftigelsesfremmende indsats; ikke-forbrugte beløb skulle indbetales til staten. – Til opfyldelse af en aftale om den økonomiske politik blev amtsgrundskylden for 1978 og 1979, hidtil på 20 promille, nedsat til 13.

Civilforsvars- og militærnægterlovene fik nye regler om disciplinærstraffe i 1975. Pligten til at indrette sikringsrum blev i 1976 væsentligt indskrænket. Militærnægtertjenesten blev fra 12 nedsat til 11 måneder i 1976 som kompensation for, at disse værnepligtige ikke aflønnedes som militære værnepligtige, men modtog en særlig finanslovbestemt ydelse.

I Folkeregisterloven blev Personregistreringsrådet ophævet i 1978, og der kom nye regler om anvendelse af CPR uden for den offentlige forvaltning.

Ved rekonstruktionen af Anker Jørgensens regering i 1978, da Venstre fik ministerpladser, flyttede Egon Jensen til Kirkeministeriet. Da Venstre trak sig ud af regeringen året efter og regeringen dermed igen blev rent socialdemokratisk, blev han til sin skuffelse ikke minister igen.

Knud Enggaard I (Venstre) 1978-79

Efter forhandlinger i sommeren 1978 mellem Socialdemokratiet og Venstre enedes de to partier om at danne en flertalsregering under Anker Jørgensens ledelse. I den nye regering, der tiltrådte den 30. august, blev venstremanden civilingeniør Knud Enggaard indenrigsminister. Enggaard havde i flere perioder siddet i Folketinget, senest som formand for Venstres folketingsgruppe. Han havde mange års kommunalpolitisk arbejde bag sig, da han som 49-årig fik sin første ministerpost. Biografisk Leksikon noterer, at han

Denne dom kan Enggaards tidligere medarbejdere i Indenrigsministeriet underskrive, når undtages antydningen af manglende humoristisk sans.

Enggaards ministertid var præget af, at regeringen bestod af to partier, som efter i mange år at have bekæmpet hinanden nu skulle få et regeringssamarbejde til at fungere. Nogle interne gensidige kontrolmekanismer – hver ministre havde fx til opgave at følge et bestemt ministerium ledet af en minister fra det andet parti – gjorde dagligdagen noget besværligere, end den ellers havde været, omend kirkeminister Egon Jensen, der var "kontrolminister", ikke udgjorde en reel belastning i så henseende.

Billede
Knud Enggaard (f. 1929), der tilhører Venstre, var indenrigsminister i Anker Jørgensens SV-regering fra august 1978 til oktober 1979 og i firkløverregeringen Poul Schlüter fra marts 1986 til september 1987. Enggaard er den sidste indenrigsminister, der har haft sundhedssager under sig. Han blev cand.polyt. 1954 og ansattes efter værnepligtstjeneste i Flyvematerielkommandoen 1958. Enggaard var medlem af Ballerup kommunalbestyrelse fra 1966 til 1982 og blev på ny indvalgt i 1994. Han sad i Folketinget 1964-77, 1979-81 og 1984-98 og var energimininister 1982-86, økonomiminister 1987-88 og forsvarsminister 1988-93. Fot. i Ind.min.

Lovgivningen var i Enggaards etårige ministertid nogenlunde jævnt fordelt mellem ministeriets to hovedområder, det kommunale og sundheden.

Bloktilskudslovgivningen fik i 1979 den nydannelse, at Københavns og Frederiksberg kommuner blev omfattet af det amtskommunale skattegrundlagstilskud, og at der kom et nyt fordelingskriterium (børn af enlige forsørgere) ind i reglerne om tilskud efter objektive kriterier. Reglerne om det amtskommunale udgiftsbehovstilskud fik et nyt kriterium, enlige i aldersgruppen 65 år og derover. Ændringen var en del af et større lovkompleks, hvis formål var at styrke udligningen. I komplekset indgik derfor en ændring af Udligningsloven og den særlige udligningslov for hovedstadsområdet, hvor udligningen blev skærpet. Samtidig blev Kommuneskattelovens regler om skattedeling ved midlertidig flytning – typisk sommerhusophold – ophævet, og udskrivningsprocenten for begrænset skattepligtige personer blev forhøjet fra 15 til 20. Lovpakken omfattede endelig en ændring af Ejendomsskatteloven, der udvidede Københavns og Frederiksberg kommuners adgang til at opkræve dækningsafgift og ophævede reglerne om tillægsgrundskyld af landbrugsejendomme. – Den særlige bruttofaktorindkomstregulering af tilskud efter objektive kriterier ophævedes. I stedet indførtes en årlig tilskudsregulering på grundlag af den forventede pris- og lønudvikling, men med adgang til justeringer af hensyn til den offentlige økonomi som helhed. – Den amtskommunale grundskyld for 1980 og 1981 fastsattes til 15 promille, det samme som i de foregående år.

I Kommunestyrelsesloven blev reglen om indkaldelse af stedfortræder for fraværende medlemmer ændret, således at indkaldelse skulle ske ved 1 måneds (tidligere 2 måneders) forfald. Der kunne fortsat ydes erstatning for tabt arbejdsfortjeneste udover diætbeløbet, men maksimum blev nu 3 diætportioner. Den særlige Inddelingslov for Københavns amtsrådskreds blev ophævet sammen med en forældet lov om pligtarbejde.

På sundhedsområdet tog en ny Jordemoderlov af 1979 hensyn til EF-reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed og til de ændringer, der var sket i lovgivningen om svangerskabshygiejne og fødselshjælp. Loven var baseret på, at fødselsbetjening nu som hovedregel foregår på sygehuse. Også Sygeplejerskeloven måtte revideres i lyset af EF-reglerne. – For at tilskynde kommunerne til at ansætte sygehjælpere i hjemmesygeplejen blev der i 1979 indført 50% statsrefusion af lønningerne til denne personalegruppe. – Epidemilovgivningen blev moderniseret ved at Karantænelovens regler indarbejdedes i denne. De hidtidige Epidemikommissioner og Karantænekommissioner blev fusioneret til én Epidemikommission pr. amt, og reglerne om tvangsindgreb blev revideret. – En ny lov om kliniske tandteknikere blev gennemført i 1979. – Amtsrådene fik samme år adgang til selv at afgøre, om sager vedr. svangerskabshygiejne og fødselshjælp skulle høre under sygehus- eller socialudvalget. – Endelig vedtoges den første lov om et Forebyggelsesråd, der skulle foretage en løbende kritisk vurdering af sundhedsfremmende og sygdomsforebyggende foranstaltninger i og uden for sundhedssektoren og fremsætte forslag til fremme af indsatsen.

Henning Rasmussen (soc.) 1979-82

Ved SV-regeringens sprængning i oktober 1979 gjorde statsminister Anker Jørgensen Esbjergs 53-årige borgmester, Kommunernes Landsforenings formand Henning Rasmussen til indenrigsminister, den post, han havde sagt nej tak til i 1971. Samtidig blev Henning Rasmussen justitsminister – en kombination, der ikke var set siden Simony 1856, men som i 1979 var adskilligt mere tyngende. Ved sin overtagelse af Indenrigsministeriet gav Henning Rasmussen udtryk for, at han mente at kunne overkomme dobbeltporteføljen, da han ikke var medlem af Folketinget og havde lejet en lille lejlighed i København, så han ikke behøvede at tage hjem hver dag.

Henning Rasmussen stillede store krav til sig selv og til medarbejderne, og han havde en betydelig arbejdsevne, som ofte toges i brug om aftenen. Han var en myndig og erfaren administrativ chef, vant til at gennemlæse sagsdynger og gøre notater på sagerne. For medarbejderne var det noget nyt at se en ministers håndskrevne betragtninger på referatarkene. Når Henning Rasmussen tog ordet i en forhandling eller over for en større forsamling, var man ikke i tvivl om, at han var vant til at sidde for bordenden. Han udtrykte sine synspunkter på en omhyggelig og veldisponeret måde, som ville han sikre sig at også mindre interesserede forstod, hvad sagen angik – måske reminiscenser fra hans ungdomsår som studiekredsleder. Det samme træk fremhævede Folketingets formand Erling Olsen, da han i sin mindeudtalelse ved Henning Rasmussens død kaldte ham en faderskikkelse.

Der stod en helt usædvanlig respekt om Henning Rasmussens person. Trods borgerligt flertal i Kommunernes Landsforenings bestyrelse valgtes han til foreningens formand i dens første år 1970-73. Med sin asketiske livsførelse – han rørte hverken tobak eller spiritus – var han et særsyn i det selskabeligt anlagte kommunalpolitiske miljø. Hans nærmeste omgivelser vidste, at der bag hans milde og venlige fremtræden lå et stærkt temperament, som han undertiden havde vanskeligt ved at tøjle. Han løb ind i politiske problemer, også med sit eget parti, med et forslag om at forbyde eller begrænse tobaks- og spiritusreklamer; tiden var endnu ikke moden til sådanne idéer.

Billede
Henning Rasmussen (1926-97) blev indenrigsminister og justitsminister i oktober 1979 i Anker Jørgensens socialdemokratiske sregering. I 1981 blev han valgt til Folketinget og afgav samtidig Justitsministeriet. Ved regeringsskiftet september 1982 forlod han Indenrigsministeriet. Henning Rasmussen, der blev cand.oecon. 1957, var medlem af Esbjerg byråd 1958-59 og 1962- 79, fra 1964 som borgmester. Fra 1970 til 1978 sad han i Ribe amtsråd. Formand for Den danske Købstadforening 1967-70 og for Kommunernes Landsforening 1970-73, MF 1960-64 og 1981- 94. Formand for Folketinget 1993-94. Fot. i Ind.min.

På det kommunale område indførtes fra 1982 faste vederlag til kommunalbestyrelsesmedlemmer. De enkelte medlemmers stilling blev styrket ved, at de nu dels kunne overvære visse økonomiudvalgsmøder, dels kunne rekvirere sagsmateriale m.v. fra udvalg, som de ikke er medlemmer af. En anden nydannelse var, at der kunne gribes ind over for borgmestre og magistratsmedlemmer, der vægrer sig ved at udføre en kommunalbestyrelsesbeslutning. Det økonomiske tilsyn med kommunerne blev forenklet, idet den traditionelle approbationsbeføjelse forsvandt. – Hovedstadsrådsloven og den københavnske styrelseslov blev konsekvensændret. En lov om en Kommunal Tjenestemandsret blev gennemført i 1981 i konsekvens af en tilsvarende lov på det statslige tjenestemandsområde.

Kommunevalgloven fik i 1981 den nydannelse, at indvandrere efter 3 års uafbrudt ophold opnår valgret og valgbarhed. Loven fik i øvrigt en række tekniske ændringer.

Kredsen af danske statsborgere, der under midlertidigt ophold i udlandet kan afgive stemme ved folketingsvalg, blev udvidet i 1980. Søfolk fik adgang til at afgive brevstemme fra dagen efter valgdagen med gyldighed for det kommende valg. Man rationaliserede valglisteordningen, så at der kun skal udarbejdes valglister i forbindelse med valg eller folkeafstemning. Udsendelse af valgkort blev til gengæld obligatorisk.

Et ny boligkriterium blev indføjet i tilskudslovgivningen i 1980. Fra 1982 fik indenrigsministeren adgang til at yde et særligt tilskud dels til kommuner med væsentlige indvandrerudgifter, dels til kommuner på større øer med henblik på at lette besejlingsforholdene og støtte unge, der nødsages til at fraflytte øerne. – En ny skattedelingsregel blev indført for København og Frederiksberg. Den amtskommunale grundskyld for 1982-85 blev nedsat fra 15 til 10 promille. Der indførtes i 1981 en ejendomsskattelempelse for fredede ejendomme og parcel- og rækkehusejendomme, der tilhører almennyttige boligselskaber og andelsboligforeninger. Loven om lån til betaling af ejendomsskatter blev udvidet i 1982, således at ordningen ikke blev afhængig af ejerens økonomi, og ved at inddrage visse pensionistgrupper under 65 år under ordningen.

Loven af 1977 om beskæftigelsesfremmende foranstaltninger i kommuner og amtskommuner blev forlænget. Det beløb, kommunerne skulle afsætte, blev fordoblet.

På sygehusområdet overtog staten i 1980 Finseninstituttet og Fysiurgisk Hospital i Hornbæk, og der indførtes en ny betalingsordning for behandling på lands- og landsdelssygehusafdelinger samtidig med, at de hidtidige statstilskud til neuro- og cancerafdelinger kom under afvikling. Samtidig gennemførte undervisningsministeren en lov om Rigshospitalets styrelse. Lovene var led i en overordnet sygehusplan for hovedstadsområdet. Fysiurgisk Hospital i Hald blev overført til Viborg amtskommune. Til opfyldelse af den nordiske tryghedskonvention gav en sygehuslovændring i 1981 personer med bopæl i udlandet ret til befordring ved hjemtransport til sygehusbehandling. – Et sagsanlæg mod Danmarks fra EF-Kommissionen var baggrunden for ophævelsen i 1981 af Lægemiddellovens krav om repræsentation her i landet for lægemiddelproducenter og –forhandlere m.fl. Et EF-direktiv om veterinære lægemidler var baggrunden for en anden ændring af Lægemiddelloven i 1983.

En ny Værnepligtslov afløste 1954-loven i 1980. Den gamle 1. udskrivningskreds omdannedes til en Værnepligtsstyrelse med hele landet som ansvarsområde. De selvstændige udskrivningskredse forsvandt; udskrivningscheferne i Aalborg, Århus, Sønderborg og Rønne blev underlagt styrelsen. Udskrivningschefstillingerne i Roskilde og Svendborg bortfaldt. Værnepligtsstyrelsen varetog udskrivningsvæsen og militærnægterordning indtil sin nedlæggelse 1993.

En ny Civilforsvarslov blev gennemført i 1981. Den indeholdt især en række organisatoriske ændringer. Nyt var, at kommunerne kunne sammenlægge deres brand- og civilfors

varskommission til én beredskabskommission – en strømpil mod den senere fusion af brandvæsen og civilforsvar under én styrelse.

Henning Rasmussen var et ordensmenneske, som generedes af at områder, som han havde ministeransvar for, enten ikke fungerede eller manglede politisk afklaring. Det var ham derfor en tilfredsstillelse, da det i 1981 lykkedes at bringe usikkerheden om statsamternes fortsatte eksistens til ophør. Mindre succes fik hans bestræbelser for at puste liv i planlægningen af samfundets civile beredskab; andre ministerier og styrelser var gennemgående ikke meget indstillet på at prioritere dette område anderledes end hidtil sket.

Efter sin afgang som minister blev den hidtil så magtfulde politiker menigt medlem af Folketinget. I sin gruppe stod han vistnok efterhånden noget isoleret, men han oplevede at kunne slutte sit politiske liv som Folketingets formand 1993-94. Ved folketingsvalget i september 1994 genopstillede han ikke.

Britta Schall Holberg (Venstre) 1982-86

I september 1982 trådte Anker Jørgensens socialdemokratiske mindretalsregering tilbage og efterfulgtes af en borgerlig koalitionsregering ("firkløverregeringen") under den konservative Poul Schlüters ledelse. Venstrepolitikeren godsejer Britta Schall Holberg blev den første af de 3 indenrigsministre, der afløste hinanden i Schlüter-regeringerne indtil 1993. Den nye minister var ikke og havde ikke været medlem af Folketinget, men blev det ved folketingsvalget januar 1984. Politisk erfaring havde hun navnlig fra 12 års kommunalbestyrelsesarbejde og som formand for Sammenslutningen af Sociale Udvalg. Biografisk Leksikon noterer om Britta Schall Holberg, at hun som ny minister

Britta Schall Holbergs 3½ år i Indenrigsministeriet var lovgivningsmæssigt en frodig tid. Den nye regering havde lagt ud med programerklæringer om, at det skulle "være lettere at være dansker". Regelforenkling havde derfor høj prioritet og prægede en række af ministeriets love.

Billede
Britta Caroc Schall Holberg (f. 1941) var Venstres første indenrigsminister i Poul Schlüters "firkløverregering" september 1982-marts 1986. Hun tog seminarieeksamen 1964 og virkede som lærer til 1966 og fra 1975 til 1978. I årene 1966- 74 var Britta Schall Holberg journalist ved Sjællands Tidende. Hun overtog i 1977 efter sin fader Hagenskov gods ved Assens. Hun var medlem af Holbæk byråd 1970-77, af Assens byråd 1978-82 og af Folketinget 1983-88. Britta Schall Holberg var landbrugsminister 1986-87. Fot. i Ind.min.

Folketingsvalgloven blev i 1983 præciseret for at undgå tvivl om kandidatudvælgelsen i tilfælde, hvor der er anmeldt partiliste, men ikke alle opstillingskredse har opstillet kandidater. Brevstemmesedler til valg til kommunalbestyrelser og Folketing skulle efter en lovændring i 1985 udformes med rubrikker til partibogstav, parti- og kandidatnavn. – To ændringslove til Kommunevalgloven indførte i 1985 nogle tekniske ændringer om kandidatlister og stemmesedler, og reglerne om tilflytteres stemmeret blev lempet. Også loven om valg til Europa-Parlamentet fik i 1983 nogle tekniske justeringer. I 1984 skete den realitetsændring, at det grønlandske mandat overgik til Danmark, efter at Grønland fra 1985 var udtrådt af EF.

På det kommunaløkonomiske område blev der lovgivet dels for at forbedre bloktilskuds- og udligningssystemet og i konsekvens af refusionsomlægninger, dels med henblik på at opsuge amters og kommuners likviditetsoverskud eller dæmpe væksten i deres aktivitet.

Til den første kategori hører, at loven om udligning og generelle tilskud til amtskommuner og kommuner blev revideret og fik en ny affattelse i 1983. Udligningen blev uafhængig af statstilskuddet og gjordes mere ensartet, overudligning blev undgået, og samspillet mellem de landsdækkende udligningsordninger og de særlige ordninger for hovedstadsområdet blev mere overskueligt. – En lovændring 1984 neutraliserede momsens betydning for en kommunes valg mellem selv at fremstille varer og tjenesteydelser og at købe dem på det private marked. Kommunerne fik nu udgifter til moms på købte varer og ydelser refunderet af en fælleskommunal udligningsordning. – En lovændring senere samme år ændrede nogle kriterievægte, og mulighederne for at yde særtilskud til vanskeligt stillede kommuner blev udvidet. – Atter blev loven revideret i 1985, nu i konsekvens af omlægningen af sociale refusioner til generelle tilskud. Vægten for de relevante sociale tilskudskriterier blev forøget. Samtidig blev finansieringen af en række sundhedsudgifter (småbørns- og skolesundhedspleje, befordringsgodtgørelse, begravelseshjælp) omlagt fra refusioner til generelle tilskud.

Tilskudslovgivningen blev benyttet som reguleringsinstrument, da en lov af 1984 bestemte, at tilskudsforhøjelser som følge af prisstigninger først kom til udbetaling 2 år efter tilskudsåret. I sammenhæng med loven stod en lov om binding af kommunal overskudslikviditet, der forpligtede kommunerne til i Hypotekbanken at deponere en vis del af den kassebeholdning, som de var i besiddelse af ved udgangen af 1983. De deponerede beløb frigaves i 1986. – En lov af 1984 om bunden opsparing ramte de amtskommuner, der ikke havde opfyldt regeringens henstilling om at holde skatten i ro i 1984. – For 1986 blev bloktilskuddene fastsat efter det princip, at kommuner og amtskommuner kunne holde uændret aktivitet ved uændret skat. Der blev dog ydet et særtilskud til Københavns kommune. For 1987 blev bloktilskuddet nedsat med et beløb svarende til væksten i driftsudgifterne i 1986. – Ved en ændring af kildeskatteloven begrænsedes i 1984 de likviditetsfordele, som kommunerne hidtil havde kunnet opnå ved at overvurdere de skattepligtige indkomster.

Om den øvrige kommunaløkonomiske lovgivning må nævnes, at Kommuneskattelovens regler om skattedeling blev forenklet i 1984. – Til ejere af ejendomme, der tilbageførtes til landzone, indførtes en godtgørelse af den del af grundskylden, som var betalt som følge af ejendommens beliggenhed i byzone eller sommerhusområde. – Endelig blev 1977-loven om beskæftigelsesfremmende foranstaltninger i kommuner og amtskommuner i 1983 forlænget for 2 år. Kommunerne skulle fortsat afsætte et vist beløb pr. indbygger til beskæftigelsesfremmende formål, og uddannelseshensynet fik en stærkere placering.

På det almindelige kommunale område blev Hovedstadsrådet gjort permanent ved, at en lov af 1984 ophævede revisionsklausulen i loven. Man kunne ikke forudse, at rådet blev nedlagt 5 år senere. Kommunestyrelsesloven fik i 1983 nye regler om medlemmers inhabilitet på grund af ægteskab med kommunalt ansatte og året efter nye regler om de folkevalgtes straffe- og erstatningsretlige ansvar for pligttilsidesættelse. 1984-loven, der hvilede på en udvalgsbetænkning, indeholdt desuden regler om medlemmers sagsindsigt, om borgmestervederlag m.v. og om budget- og regnskabssystemet. En anden lov fra samme år smidiggjorde reglerne om amtsråds og kommunalbestyrelsers udvalgsmæssige behandling af sociale og sundhedsmæssige sager. En samtidig lov fjernede Sygehuslovens pligt for amtsrådene til at nedsætte sygehusudvalg. – Efter svensk forbillede blev en forsøgsordning med "frikommuner" sat i værk ved lov af 1985. Forsøgets formål var ved hjælp af kommunale forsøgserfaringer at give Folketinget grundlag for at bedømme, om reglerne for kommuners styrelse og opgaveløsning kunne udformes anderledes. Loven gav almindelige rammer for forsøgsarbejdet og indeholdt en række hjemler til forsøg på Indenrigsministeriets område. I de kommende år blev antallet af forsøgshjemler udvidet til at omfatte praktisk taget alle ministerier med kommunalt administreret lovgivning. 22 kommuner og 5 amtskommuner blev efter ansøgning udpeget til at medvirke i frikommuneforsøget.

På sundhedsområdet, hvor sygesikring i 1984 flyttede fra Social- til Indenrigsministeriet, blev pensionister og kronisk syge ved en lov af samme år kompenseret for bortfaldet af sygesikringstilskud til håndkøbsmedicin. En anden patientrelateret lovændring bestod i, at man samme år fik ensartede regler om indtægtsinddragelse og udbetaling af beløb til personlige fornødenheder for sygehuspatienter. Pension blev nu kun inddraget, når patienten skønnedes uegnet til udskrivning til eget hjem. Klinisk afprøvning af lægemidler blev gjort administrativt lettere ved en lov af 1984, der samtidig skærpede kravene til patientsikkerhed ved medicinske forsøg. En lov fra samme år pålagde sygehusene at vejlede om svangerskabsforebyggende metoder. – På det organisatoriske plan ophævede man i 1984 den særlige bestyrelse for Rigshospitalet, som i 1982 var overført til Indenrigsministeriets ressort. I stedet nedsattes et kontaktudvalg under indenrigsministerens forsæde. En lov af 1984 bemyndigede til at foretage den udvidelse af Rigshospitalet, som skyldtes overførelsen hertil af en del af Finseninstituttets cancerbehandlingsfunktioner. Københavns Amts sygehus i Herlev, der overtog de øvrige funktioner, fik et tilskud til dækning af udgifter til ombygning m.v. – En lov af 1985 gav grundlag for ombygning af Fysiurgisk Hospital i Hornbæk. – Amtsrådene fik ved en ændring af Sygehusloven 1985 en friere stilling ved beslutninger om sygeplanlægning, der nu ikke længere skulle godkendes af indenrigsministeren. Denne kunne dog pålægge et amtsråd at underkaste en sygehusplan fornyet behandling, når væsentlige sundhedsmæssige hensyn talte derfor. – Endelig må nævnes, at apotekerlovgivningen i 1984 fik en ny affattelse, og at man i 1984 suspenderede de automatiske honorarreguleringsordninger på sygesikringsområdet. Året efter forlængede en særlig lov de kollektive overenskomster inden for den offentlige sygesikring i konsekvens af den forlængelseslov, der samtidig blev gennemført for det almindelige arbejdsmarked.

På civilforsvarsområdet blev der i 1985 indgået en politisk aftale, der bl. a. resulterede i en lov, der udstrakte sikringsrumspligten til at gælde overalt i landet og ikke kun som hidtil for visse byzoner. Samtidig blev antallet af sikringsrumspladser i de hidtidige sikringsrumspligtige områder reduceret. Kommunerne fik samtidig pligt til at planlægge det civile beredskab i fredstid.

Britta Schall Holberg lagde vægt på at gøre Indenrigsministeriets ansigt udadtil mere tidssvarende. Det skyldes hende, at den traditionelle formular over embedsmandsunderskrifter på ministerielle breve P.M.V. – E.B. erstattedes af et "Med venlig hilsen" (uanset gaden af venlighed i det konkrete ministerielle budskab), og at adressaten flyttede fra brevets slutning op til dets begyndelse.

Ved regeringsrekonstruktionen i marts 1986 overtog Britta Schall Holberg Landbrugsministeriet, som hun forlod året efter. Hun blev siddende i Folketinget men opstillede ikke ved folketingsvalget i maj 1988.

Knud Enggaard (Venstre) II 1986-87

Da Britta Schall Holberg forlod Indenrigsministeriet, afløstes hun af sin partifælle, den nu 57-årige Knud Enggaard, der siden regeringsdannelsen 1982 havde stået i spidsen for det daværende Energiministerium.

I Knud Enggaards anden og sidste periode som indenrigsminister var kommunaløkonomi og sundhedsvæsen fortsat det lovgivningsmæssige tyngdepunkt.

Den indgrebsprægede del af den kommunaløkonomiske lovgivning bestod i, at deponeringsordningen for amtskommunerne i 1987 blev ophævet for dette år, og at der blev lagt loft over den amtskommunale skatteudskrivning for 1988, således at udskrivningsprocenten ikke kunne overstige niveauet for 1987. Kommunale investeringer i industrihuse, der støttedes efter den dagældende Egnsudviklingslov, blev friholdt for at indgå i grundlaget for beregning af tilskudsnedsættelse for 1986. – I det almindelige tilskudssystem skete der i 1986 den forandring, at staten overtog finansieringen af den primærkommunale udligning. Det generelle tilskud til kommuner og amtskommuner ophævedes fra 1988. Der indførtes en mellemamtslig udligning af udgifter til den bekostelige AIDS-behandling. Tilskuddet til ø-kommuner blev forhøjet og omlagt til bloktilskud. For alle kommuner indførtes en udligning af udgifter til indvandrere, idet tilskud til kommuner med mange indvandrere dels finansieredes af staten, dels af kommuner med få indvandrere.

På skatteområdet blev personfradraget ved beregning af indkomstskat til kommune og amtskommune for 1987 fastsat til 21.200 kr. Der indførtes nye regler om fordeling af selskabsskatteprovenuet mellem kommunerne. Loven om lån til betaling af ejendomsskatter blev ændret, således at kommunerne kunne lade pantebreve udstedt til sikkerhed for ejendomsskattelån rykke for nye lån. Loven blev udstrakt til at gælde personer, som ejer en del af en ejendom. Reglerne om dækningsafgift, morarente og rente ved tilbagebetaling af ejendomsskatter blev ændret i 1987.

På sundhedsområdet afløste en ny Tandplejelov i 1986 Børnetandplejeloven af 1977. Lovens hovedemne var fortsat tandbehandling af børn og unge under 18 år, men den gav som noget nyt kommunerne adgang til at tilbyde tandpleje for vanskeligt stillede befolkningsgrupper og til at afholde forsøg på tandplejeområdet. – Organisatorisk interesse havde en ny lov om Sundhedsvæsenets Centralstyrelse af 1987. Initiativet til den skyldtes Britta Schall Holberg, som – på baggrund af en i medierne meget omtalt uoverensstemmelse med medicinaldirektør dr. Søren K. Sørensen – havde ønsket det fra et juridisk synspunkt ikke meget tvivlsomme faktum præciseret, at Sundhedsstyrelsens virksomhed i enhver henseende omfattes af det parlamentariske ministeransvar. – Vigtige nydannelser var oprettelsen af et Sundhedsvæsenets Patientklagenævn og to nye rådgivende organer: et Etisk Råd og et Tobaksskaderåd. Det hidtidige Forebyggelsesråd blev opretholdt og dets indsats styrket. Derimod blev et forslag fra ikke-rygeren Knud Enggaard om sikring af røgfrie miljøer og mærkning af tobaksvarer nedstemt, efter at partierne havde stillet deres medlemmer frit. Tiden var endnu ikke inde til en sådan lovgivning. – Endelig kan nævnes, at Apotekerloven i 1987 gav ministeren hjemmel til at bestemme, hvilke beløb der skal indgå i den omsætning, som apoteksudligningsordningen hviler på. – I 1987 blev en konflikt mellem den offentlige sygesikring og speciallægerne bragt til ophør derved, at de tidligere overenskomster ophøjedes til lov.

Fra Indenrigsministeriets andre områder må noteres, at Folketingsvalgloven blev vedtaget i en ny og moderniseret udgave i 1987, og at den færøske valglov var til revision i 1986. – Frikommuneloven blev i 1986 og 1987 udvidet med nye forsøgshjemler. – En ændring af Militærnægterloven 1986 bestemte, at militærnægternes tjenestetid skulle svare til tjenestetiden for den værnepligtsform, som den værnepligtige var overført fra. Dermed bortfaldt den traditionelle ordning, hvorefter militærnægtertjeneste skulle have en fikseret længde, som altid skulle være længere end den militære tjenestetid. Mod regeringspartiernes stemmer fastsatte loven, at værnepligtige kan søge sig overført til militærnægtertjenesten, medens de aftjener værnepligt ved Forsvaret eller Civilforsvaret. – På civilforsvarsområdet blev kravet om ministergodkendelse af kommunale civilforsvarsplaner ophævet i 1986.

I september 1987 forlod Knud Enggaard Indenrigsministeriet for at blive økonomiminister. Han er den sidste indenrigsminister, som har haft sundhedssager under sig i sit departement. Da han afleverede Indenrigsministeriet til partifællen Thor Pedersen, gled sundhedsafdelingen, ministeriets største, over til det nyoprettede eller snarere genoplivede Sundhedsministerium under den konservative Agnete Laustsens ledelse. Den nye sundhedsminister var tidligere fuldmægtig i Indenrigsministeriet; men bortset derfra blev trådene mellem sundhedsområdet og Indenrigsministeriet nu kappet over. Det forhold, at den senere indenrigsminister Birte Weiss en tid også var sundhedsminister, gjorde ikke, at det skilte atter føjede sig sammen.

Thor Pedersen (Venstre) 1988-93

Den 42-årige forretningsmand cand.polit. Thor Pedersen blev boligminister i marts 1986. Ved ministerrokaden september 1987 afløste han Knud Enggaard i Indenrigsministeriet. Thor Pedersen blev desuden minister for nordisk samarbejde fra juni 1988. Han ombyttede i november 1992 dette hverv med posten som økonomiminister, der var ledig ved Anders Fogh Rasmussens udtræden af regeringen. Thor Pedersen var borgmester i Helsinge, da han fik sin første ministerpost, og han havde haft folketingsmandat i nogle år. Som indenrigsminister er han den, der har haft det snævreste sagsområde under sig.

En beskeden udvidelse af Indenrigsministeriet kom, da det i januar 1992 modtog brandsagerne fra Justitsministeriet. Ændringen fik imidlertid til følge, at man nu omsider kunne skride til en administrativ og lovgivningsmæssig sammenlægning af Brandvæsen og Civilforsvar. I 1992 trådte en ny Beredskabslov i stedet for Brandloven og Civilforsvarsloven. Udtrykkene Civilforsvar og Brandvæsen forsvandt fra lovsproget og erstattedes af "Redningsberedskab". En Beskyttelsesrumslov afløste i 1992 loven om bygningsmæssige civilforsvarsforanstaltninger, samlede kompetencen på området i kommunerne og smidiggjorde reglerne om bygning af sikringsrum, fjernelse af betondækningsgrave m.v. Endnu en rationalisering skete, da den i 1980 oprettede Værnepligtsstyrelse blev nedlagt. Dens opgaver deltes mellem Indenrigsministeriet og nogle af statsamterne. For militærnægterne, der hidtil var administreret af Værnepligtsstyrelsen, blev en særlig administration etableret under Indenrigsministeriet på den tidligere militærnægterskole i Antvorskov.

Billede
Venstremanden Thor Pedersen (f. 1945) blev cand.polit 1978 og var derefter ansat i private erhvervsvirksomheder. I 1993 blev han direktør for Jydsk Rengøring A/S. Thor Pedersen begyndte i lokalpolitik som medlem af Helsinge byråd 1974- 86, fra 1978 som borgmester. I 1984 blev han medlem af Folketinget og var boligminister 1986- 87. Fra september1987 til januar 1993 var Thor Pedersen indenrigsminister i Poul Schlüters regering. Han var tillige minister for nordisk samarbejde 1988-92 og økonomiminister 1992-93. Fot. i Ind.min.

I øvrigt måtte, som forholdene nu var, lovgivningsarbejdet foregå på det kommunale område. Her var tilskuds- og udligningsloven under stadig forandring. I 1988 fik loven nye regler for at dæmpe tendensen til overudligning, og i 1992 indførtes et nyt kriterium for udligning af kommunernes udgifter til ældre over 85 år. Tilskuddet til kommuner med svagt beskatningsgrundlag blev forhøjet i flere omgange. Den særlige udligningsordning for amtskommunale AIDS-udgifter blev justeret i 1990. Samme år blev reglerne om efterregulering af statens udbetaling af skatteforskud til kommunerne ændret til fordel for disse. I 1992 indførtes samtidighed i betaling af efterreguleringer i indkomstskat, tilskud og udligningsbidrag, så kommunerne fik et bedre budgetteringsgrundlag. – En principiel nydannelse var den i 1991 indførte budgetgaranti i udligningsordningen. Garantien, der var knyttet til en egalisering til 50% af statens refusioner af kommunernes udgifter til sociale pensioner og andre overførselsindkomster, betød at kommunebudgetterne ikke påvirkedes af forandringer i antallet af modtagere af disse ydelser. – I øvrigt blev deponeringsordningen i 1992 ændret til kommunernes fordel; de i 1988 og 1989 indbetalte deponeringsbeløb kunne nu kræves frigivet mod fradrag af en rentedekort. Efter at det havde vist sig, at kommunerne ikke havde overholdt aftalen for 1992 med regeringen om den kommunale økonomi, ophævede man statens rentetilskud til kommunernes hypotekbanklån for 1993.

Billede
Udskrivning af værnepligtige blev i 1848 gjort til en civil forvaltning under Justitsministeriet. I 1914 blev området flyttet til Indenrigsministeriet. Landet var inddelt i 6 udskrivningskredse ledet af hver sin udskrivningschef. I 1980 samledes udskrivningsvæsenet i en nyoprettet Værnepligtsstyrelse. Den blev nedlagt i 1993, og de lokale udskrivningsopgaver overgik til Overpræsidiet og statsamterne i Odense, Aabenraa, Århus, Aalborg og Rønne. Rationaliseringen af Udskrivningsvæsenet fremgår af de to billeder. Øverst sessionen i København i 1917. Der skal 9 personer til at bedømme den afklædte værnepligtiges tjenstdygtighed og afgøre, hvor han skal gøre tjeneste: udskrivningschefen i uniform forrest ved et bord for sig, lægdsmanden, lægdsforstanderen, 2 kommunalbestyrelsesmedlemmer, 2 læger og 2 officerer. – Nederst sessionen i Overpræsidiet i 1998. Den værnepligtige er blevet undersøgt af sessionslægen i undersøgelsesrummet bag døren og sidder nu i påklædt tilstand i samtale med sessionssekretæren, sessionsformanden – begge medarbejdere i Overpræsidiet – et kommunalbestyrelsesmedlem og en sessionsofficer. (Fot. i Overpræsidiet).
Billede

For at effektivisere inddrivelsen af pengekrav fik kommunerne i 1991 og 1992 adgang til at tage gebyrer for rykkerskrivelser ved visse restancer og til at modregne eller foretage udpantning for visse fordringer. Afregningsmåden for personskatterestancer blev ændret for at tilskynde kommunerne til at nedbringe disse. Kommuneskattereglerne ændredes derhen, at ejendomme i erhvervszoner og forsamlingshuse blev fritaget for grundskyld. I 1990 blev den amtskommunale grundskyld atter fastsat til 10 promille.

En vigtig begivenhed på det øvrige kommunale område var, at Hovedstadsrådet blev ophævet med virkning fra 1990. Det var et ventet resultat af et frikommuneforsøg, som havde overført plankompetencer til amtsrådene i området. Hovedstadsområdets Trafikselskab HT fortsatte dog sin virksomhed.

Kommunestyrelsesloven blev ændret flere gange. I 1989 forsvandt kravet om ministergodkendelse af styrelsesvedtægter, og man tillod indkaldelse af stedfortræder for et kommunalbestyrelsesmedlem, der på grund af inhabilitet måtte undlade at deltage i en sags behandling – et andet resultat af frikommuneforsøg. Man indførte adgang til at yde kommunalbestyrelsesmedlemmer faste vederlag som alternativ til den hidtidige kombination af (mindre) faste vederlag og mødediæter. Reglerne om kommunalt ansattes medlemskab af kommunalbestyrelsens udvalg blev ændret, så at risikoen for inhabilitet blev mindre. Kommunaltilsynet fik udvidede beføjelser ved en lovændring af 1990, der tillod annullation af ulovlige kommunale beslutninger, som er bragt til udførelse. Samtidig fik tilsynet adgang til at suspendere en kommunal beslutning, medens spørgsmålet om dens annullation er til overvejelse. I 1991 bestemtes det, at salg af kommunale ejendomme i almindelighed forudsætter offentligt udbud. – I 1990 indførte man på det kommunale tjenestemandsområde regler om organisationsansvar svarende til, hvad der gjaldt for statens tjenestemænd.

Frikommuneforsøgene blev i 1988 udvidet med 8 kommuner og en amtskommune, så at nu 30 kommuner og 6 amtskommer deltog. En række forsøg gjordes tilgængelige for ikke- frikommuner. Der kom fortsat nye årlige love, der udvidede forsøgsområdet. – Forsøgskarakter uden at være led i frikommuneordningen havde en etårig lovgivning, der som led i regeringens "aktiveringspakke" i 1992 tillod kommunerne at beskæftige ledige hjemmehjælpere og pædagoger i en etårig aktiveringsperiode.

Statsborgerretslovgivningen ændres sjældent, men det skete i 1991, da Indfødsretslovens regler om kgl. resolution på løsning fra eller bevarelse af dansk indfødsret blev ophævet. Lovændringen åbnede mulighed for at inddrage statsamterne i behandlingen af naturalisationssager. Det var sidste gang, at Indenrigsministeriet fik med denne lovgivning at gøre. De traditionsrige indfødsretssager, der bortset fra en kort udlændighedsperiode 1856-65 havde ligget i Indenrigsministeriet siden oprettelsen, blev i 1993 flyttet til Justitsministeriet som bytteobjekt for udlændingeområdet.

Birte Weiss (soc.) 1993-97

Den konservative statsminister Poul Schlüter havde ledet borgerlige regeringer med skiftende sammensætninger siden efteråret 1982. I januar 1993 demissionerede regeringen, der nu alene hvilede på Venstre og statsministerens parti, efter at en undersøgelsesret under højesteretsdommer Mogens Hornslets forsæde havde udtalt kritik af bl.a. statsministerens forhold i den såkaldte Tamilsag. I den 4-partiregering, som Socialdemokratiets formand Poul Nyrup Rasmussen nu dannede sammen med Det radikale Venstre, Centrum-Demokraterne og Kristeligt Folkeparti, fik Socialdemokratiets 51-årige næstformand journalist Birte Weiss overdraget Indenrigsministeriet.

Den nye minister havde haft folketingsmandat siden 1970’erne. Hendes politiske arbejde var foregået i tinget og i partiets organisation og presse, men ikke i lokalpolitik. Det var da heller ikke Indenrigsministeriets kommunale sager, der i første række begrundede Birte Weiss' placering i regeringen. Forholdet var det, at undersøgelsesrettens beretning havde taget afstand fra den daværende justitsministers administration af en række tamilske flygtninges ansøgninger om familiesammenførsel. Kritikken medførte, at udlændingeområdet ved regeringsdannelsen overførtes fra Justits- til Indenrigsministeriet. Ressortomlægningen kom for så vidt ikke uventet, som Socialdemokratiet i mange år inden Tamilsagen havde argumenteret for, at dette område burde høre under Indenrigsministeriet. Man ønskede vægten forskudt fra den politimæssige kontrol til en bredere betonet integrationsindsats. Indenrigsministeriet havde siden 1980 havde været koordineringsorgan for integrationspolitikken på indvandrerområdet. Ressortbetragtningerne var en i og for sig naturlig forlængelse heraf.

Billede
Socialdemokraten Birte Weiss (f. 1941) var indenrigsminister i Poul Nyrup Rasmussens regering fra januar 1993 til oktober 1997 – den første med udlændingesager under sig. Birte Weiss blev student 1959 og gennemgik en journalistuddannelse, inden hun blev knyttet til forskellige dagblade og Danmarks Radio. Formand for Radiorådet 1981-86, MF 1971-73 og fra 1975, kirkeminister 1994-96, sundhedsminister 1996- 98. Fot. i Ind.min.

Skønt Birte Weiss fik et meget større Indenrigsministerium end det, som forgængeren havde styret, blev også hun betroet andre ministerporteføljer. Hun blev kirkeminister i september 1994, men i december 1996 ombyttede hun denne forholdsvis rolige post med det væsentligt tungere Sundhedsministerium. Denne dobbeltportefølje, som indtil 1987 havde udgjort en indenrigsministers faste område, var begrundelsen for, at Birte Weiss i oktober 1997 ønskede at forlade Indenrigsministeriet for at koncentrere sig om sundhedsområdet. Pressen beskæftigede sig med antagelser, som efter deres natur måtte forblive ubekræftede, om at intern uenighed i regeringen om udlændingepolitikken var den virkelige grund til Birte Weiss' beslutning om at fratræde. Hvordan det end forholdt sig hermed, blev udlændingeområdet fra regeringsskiftet 1993 den mest iøjnefaldende del af Indenrigsministeriets virksomhed. Udlændingelovgivning og ikke mindst konkrete asylsager tiltrak sig politisk og mediemæssigt langt større interesse end ministeriets øvrige områder.

Som det havde været tilfældet i Justitsministeriets tid, faldt lovgivningen på udlændingeområdet i to dele – generelle forskrifter og særlig lovgivning møntet på krigsflygtninge fra det tidligere Jugoslavien.

Den generelle udlændingelovgivning prægedes af tre tildels krydsende tendenser. En række love om øgede muligheder for personindgreb (DNA-test, fingeraftryk, fotografering, skærpet kontrol med frihedsberøvede udlændinge), hurtigere sagsbehandling, beskæring af klagemuligheder og skærpelse af kursen over for dem, der medvirker til svigagtig opnåelse af asyl var resultater af et bredt politisk ønske om stramninger på udlændingeområdet. Det samme gjaldt en lovændring, der i 1996 udvidede adgangen til at udvise udlændinge, der er dømt for narkotikakriminalitet. Stramning var dog ikke det enerådende hensyn. En lovændring af 1996 bestemte, at der i sager om udvisning m.v. skal tages hensyn til kvinder, hvis samliv er ophævet på grund af vold. – En anden tendens var afsvækkelsen af det politimæssige element og integrationshensynets stærkere placering. Afhøring af asylansøgere gik ved en lov af 1995 fra politiet til Direktoratet for Udlændinge, nu Udlændingestyrelsen. Et Nævn for Etnisk Ligestilling, som blev nedsat i 1993, fik i 1997 en mere selvstændig status. En lov af 1993 vedrørte kommunernes adgang til at fremskaffe boliger for, som det hed i loven, at medvirke til en bedre fordeling af udlændinges bosætningsmuligheder såvel på landsplan som lokalt i kommunen og dermed fremme udlændinges integration. Det var dog åbenbart, at integrationsindsatsen trængte til et samlet lovgrundlag. Birte Weiss satte et udvalgsarbejde herom i gang, men hun var trådt tilbage, da der i 1997 skulle tages stilling til udvalgets da afgivne betænkning. – Den tredje tendens var repatriering af herboende udlændinge, som ønsker at vende tilbage til hjemlandet. Herom blev der ved love af 1993 og 1994 givet nye regler om økonomisk og anden støtte.

Justitsministeriet havde gennemført en særlig lovgivning om midlertidig opholdstilladelse til flygtninge fra de dele af det tidligere Jugoslavien, der var blevet ramt af krigsbegivenheder. Lovgivningen var gennemført i forventning om hurtig normalisering af forholdene i området og gjaldt oprindelig kun personer indrejst før december 1992. Forventningen blev ikke opfyldt, og man måtte i 1993 inddrage også senere ankomne flygtninge under ordningen. I 1996 indførtes kvoter for opholdstilladelser i henhold til jugoslaverloven. Den angik primært bosniere, men en lov af 1996 gav flygtninge fra Serbien-Montenegro mulighed for at få opholdstilladelse, når forholdene i hjemlandet gjorde tilbagevenden umulig. Som noget særligt for de jugoslaviske krigsflygtninge bestemte en lov af 1993, at kommunerne kunne oprette og drive asylcentre. Jugoslaverne, der kunne udføre opgaver ved centrenes drift, fik i 1994 adgang til at påtage sig lønnet og ulønnet beskæftigelse i og uden for centrene. – Kommunernes erfaringer med de jugoslaviske flygtninge fik betydning for den senere inddragelse af kommunerne i den almindelige integrationspolitik.

Den komplicerede kommunale bloktilskuds-, udlignings- og skattelovgivning var i Birte Weiss’ ministertid genstand for stadige revisioner, enten for at forbedre eller vedligeholde systemet, eller i konsekvens af anden lovgivning.

Til den første kategori må henregnes det nyt system, der indførtes 1994 for den såkaldte finansieringsgaranti, og at der samme år kom et særligt tilskud til kommuners udlændingeudgifter. Det særlige tilskud til kommuner med beskatningsgrundlag under landsgennemsnittet blev forhøjet, og der indførtes ændringer af hensyn til kommuner med socialt belastede boligområder. Året efter skete en større rationalisering af udlignings- og skatteafregningssystemet med det formål at give kommunerne større budgetsikkerhed og lade dem beholde det fulde provenu ved ekstra skatteligningsindsats. Kommunerne fik tilbud om et statsgaranteret grundlag for udskrivning af indkomstskatter. I 1996 blev jobtræning fjernet fra den kommunale budgetgaranti. – Afregningen af selskabsskatter og afgifter på pensionsordninger blev ved lov af 1995 indrettet således, at kommunerne ville få de budgetterede skatter udbetalt fra staten med efterregulering 2 år senere. Den mellemamtskommunale udligning af AIDS-udgifter blev forlænget i 1997.

Følger af anden lovgivning var det, da udlignings- og bloktilskudsloven blev justeret i 1993 som følge af skattereformen, arbejdsministerens lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik og socialministerens ændringslove til bistands- og pensionslovene. En anden justering fandt sted i 1997 som følge af, at to tredjedele af det statslige hovedlandevejsnet blev overført til amtskommunerne. En lov af 1996 udsatte tidspunktet for afregning af amtskommunernes og Frederiksberg kommunes finansieringsgaranti for 1994.

Billede
Indenrigsminister Birte Weiss afleverer ministeriet til Thorkild Simonsen den 20. oktober 1997, men beholder Sundhedsministeriet. "På trods af smilene var Birte Weiss’ afskedsord til Thorkild Simonsen ikke til at tage fejl af", siges det i teksten til billedet, der bragtes i Berlingske Tidende dagen efter. Bag den nye indenrigsminister skimtes departementschef Niels Preisler. Nordfoto.

På skatteområdet blev betingelserne for at fritage ejendomme i erhvervszoner for ejendomsskat lempet i 1993. Det var en opfyldelse af det såkaldte aktiveringsforlig af 1992, som i mellemtiden havde fået Europa-Kommissionens godkendelse. I 1993 inddroges kommunerne i finansieringen af skattenedslaget som følge af det "skrå skatteloft". En særlig landbrugsaftale udmøntedes i et loft over grundskylden for landbrugsejendomme for 1994-96. Pesticidafgiften bevirkede, at den amtskommunale grundskyld i 1995 blev nedsat til 5,7 promille for landbrugsejendomme; loven blev udvidet i 1997. En lov af 1993 gav pensionister med ejendomsskattelån mulighed for at konvertere højt forrentede lån. I 1994 fik denne gruppe adgang til lån til dækning af tilslutningsafgifter. – Den amtskommunale grundskyldspromille, som hidtil var fastsat ved årlige love, blev i 1993 permanent sat til 10 promille. – Fredede ejendomme i offentligt eje blev ved lov af 1996 pålagt at betale sædvanlig ejendomsskat – et resultat af de årlige forhandlinger mellem regeringen og de kommunale organisationer. – Til den kommunaløkonomiske lovgivning hører endelig en lov af 1994, som gav kommunerne adgang til lønindeholdelse for at få dækning for krav på gebyrer og morarenter.

På det kommunale område tillod en styrelseslovændring af 1993 kommunerne at fravige det sædvanlige udvalgsstyre. Udvalgsstyret kunne nu helt nedlægges, eller der kunne indrettes en kombination af udvalgs- og magistratsstyre. Senere indførtes adgang til at nedsætte lokaludvalg med opgaver inden for teknik og miljø, skole, kultur, fritid og det sociale område. I 1995 blev kommunalpolitikernes vederlag sat op, og de fik ret til fravær fra arbejdet og beskyttelse mod at blive afskediget med den begrundelse, at de er kommunalbestyrelsesmedlemmer. Der indførtes pligt til at informere offentligheden om kommuners serviceydelser og ligestillingspolitik, og reglerne om arbejdstilrettelæggelsen i de kommunale organer blev gjort mere fleksible. En lov af 1997 indførte pligt til forvaltningsrevision i alle kommuner. Den særlige styrelseslov for København ophævedes i 1997, da hovedstaden kom under den kommunale styrelseslov – dog med bevarelse af særordninger som fx borgerrepræsentationens medlemstal. – Frikommuneforsøgene udløb i 1993. De tidligere frikommuner kunne dog fortsætte forsøgene med vedkommende ministers tilladelse. En række love havde som resultat af de i alt ca. 400 frikommuneforsøg fået indsat permanente forsøgshjemler. Over halvdelen af forsøgene havde i øvrigt medført permanente lovændringer. Et forsøgskontaktudvalg under Indenrigsministeriet blev nedsat for at følge kommunernes forsøgsarbejde.

En lov af 1995 vedrørte kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder. Lovens formål var bedre anvendelse af kommunale ressourcer. På et grænseområde til Socialministeriet lå en lov af 1993 om ændring af lov om aktiveringsordning ved hjemmehjælp og dagpasning af børn. Loven var en opfyldelse af en politisk aftale.

Valglovgivningen blev justeret. I 1994 og 1997 fik vælgere i ældreboliger ret til at brevstemme dér. EF-statsborgere med bopæl i Danmark fik i 1994 valgret og valgbarhed til Europa-Parlamentet. Andre love var den færøske Folketingsvalglov af 1993 og en ændring af den grønlandske Folketingsvalglov. Partistøttelovens støttesatser blev forhøjet 1995 og lovens regler om offentliggørelse af partiregnskaber sammenkædet med støttereglerne. På Kommunevalglovens område blev udlændinges valgret og valgbarhed udvidet og reglerne om tilflytteres tab af valgbarhed lempet.

På beredskabsområdet kom der i 1994 en ændring af Beskyttelsesrumloven, der tillod kommunerne at lade ejere af nybygninger indbetale et beløb til en særlig kommunal beskyttelsesrumspulje i stedet for selv at opføre sikringsrum.

Thorkild Simonsen (soc.) 1997-

Til at påtage sig hvervet som indenrigsminister efter Birte Weiss i oktober 1997 valgte statsminister Nyrup Rasmussen Århus kommunes borgmester siden 1982, den 70-årige formand for Kommunernes Landsforening Thorkild Simonsen. Næstefter Anders Sandøe Ørsted 1853 har ingen indenrigsminister ved sin udnævnelse haft så høj en alder. Uden at være medlem af Folketinget havde Thorkild Simonsen haft en væsentlig landspolitisk indflydelse som medlem af Kommunernes Landsforenings bestyrelse, i årene 1979-82 og 1986-92 som dens formand. Som borgmester i Århus havde Thorkild Simonsen givet udtryk for markante indvandrerpolitiske synspunkter, der fandt bred støtte i kommunale kredse. Hans udnævnelse til indenrigsminister skal mere ses på denne baggrund end i sammenhæng med hans meget omfattende kommunale erfaring.

Billede
Socialdemokraten Thorkild Simonsen (f. 1926) blev udlært som maler i 1945, men gik senere på seminarium og blev i 1953 kommunelærer i Århus, hvor han var skoleinspektør fra 1964 til 1970. Thorkild Simonsen var medlem af Århus byråd 1966-97, fra 1970 som rådmand og fra 1982 som borgmester. I oktober 1997 blev han udnævnt til indenrigsminister og trådte samtidig tilbage som borgmester. Formand for Kommunernes Landsforening 1979-82 og 1986-92. Fot. i Ind.min.

Udlændingelovgivningen fik da også en fremtrædende placering i den lovgivning, som Thorkild Simonsen gennemførte. I 1998 vedtog Folketinget efter indgående og langvarig debat en lov om integration af udlændinge i Danmark. Loven fastslog som princip, at udlændinge har ret og pligt til at lære dansk og deltage på arbejdsmarkedet på lige vilkår med andre mennesker. Kommunerne fik ansvaret for integrationsindsatsen, hvis indhold loven regulerede nærmere, og for at boligplacere nyankomne udlændinge, men således at staten fik ansvar for ligelig fordeling af udlændinge på alle landets kommuner. Loven gav nyankomne udlændinge ret til en kontant integrationsydelse, så længe de ikke er i stand til at forsørge sig selv. – Samtidig med Integrationsloven gennemførte Thorkild Simonsen en lov, der ændrede Udlændingeloven, Straffeloven og Ægteskabsloven. Hovedindholdet var, at tidsubegrænset opholdstilladelse for fremtiden kun skulle gives til udlændinge, der har fulgt integrationsprogrammet, som ikke skylder det offentlige mere end 50.000 kr. uden at ville nedbringe gælden, og som ikke har begået alvorlig kriminalitet. Ret til familiesammenføring opnås efter loven først 3 år efter, at der er givet tidsubegrænset opholdstilladelse. Adgangen til administrativt at udvise udlændinge på grund af kriminalitet blev udvidet.

Folkeregisterloven blev i 1998 ændret i overensstemmelse med et EU-direktiv om beskyttelse af personer i forbindelse med databehandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger.

På det kommunale område fik Kommunestyrelsesloven i 1997 den ændring, at den almindelige forretningsordensregel om borgmesterens udsendelse af dagsordensmateriale 4 dage før mødet blev sat ind i loven, der samtidig fik en ny regel om offentlig fremlæggelse af udvalgsdagsordener. Maksimum for gebyr og morarenter, der efter loven af 1991 kunne opkræves ved inddrivelse af visse ydelser til kommunerne, blev i 1997 forhøjet fra 200 til 250 kr. Endelig fjernede man i 1998 revisionsbestemmelsen i 1995-loven om kommuners og amtskommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder.

På det kommunaløkonomiske område kom der i 1997 en lov om trafikstøtte til de mindre øer. Efter loven yder staten sammen med den amtskommuner og kommune, i hvis område øen ligger, et vist tilskud til færgedrift og investeringer i færger og færgelejer. – Til opfyldelse af en aftale mellem regeringen og de kommunale organisationer blev kommunernes medfinansiering af "det skrå skatteloft" afviklet for perioden 1993-98. – Endelig må nævnes, at den såkaldte "pinsepakke" i 1998 omfattede en nedsættelse af rentefradragets skatteværdi med den forventede følge, at ejendomspriserne ville falde. Den hidtidige lejeværdibeskatning blev nu erstattet af en kommunal ejendomsværdibeskatning, hvilket nødvendiggjorde ændringer i de kommunale skattelove og i udlignings- og bloktilskudsloven.

En institution, der har bestået i 150 år, kan ikke være den samme som ved sin grundlæggelse. For Indenrigsministeriet gælder det i særdeles grad. Bortset fra kommunalsagerne – det eneste anliggende som er forblevet i ministeriet gennem alle årene, og hvis økonomiske aspekt i dag har en ganske anderledes fylde end i 1848 – er alle oprindelige sagsområder borte. Af de nye, der senere er kommet til, har de fleste atter forladt Indenrigsministeriet. Kun valg, redningsberedskab og udskrivningsvæsen er blevet hængende.

Sagsområderne har haft forskellig politisk vægt. I de første årtier var landbrugs-, nærings- og kommuneområdet i centrum af reformbestræbelserne. Snart kom de endeløse debatter om jernbanelinjernes placering til at lægge beslag på indenrigsministrenes kræfter, efterfulgt af lovgivning om arbejderbeskyttelse og social forsorg. Konkurrence- og ophavsret, kreditforeningsforhold og erhvervslovgivning krævede også deres. Benævnelsen Indenrigsministeriet var ved år 1894, før man begyndte at flytte områder derfra, så dækkende som nogen sinde. Ministeriet var på én gang arbejds-, bolig-, erhvervs-, fødevare-, social- , trafik- og almindeligt kommuneministerium.

Endnu i 1914, da Landbrugs-, Trafik- og Handelsministeriet havde taget deres portioner af Indenrigsministeriet, repræsenterede dette "den øverste Ledelse inden for det betydningsfulde Omraade, hvor Stat og Kommune træder i direkte Forbindelse med den store Befolkning, enten ved at give Regler, der er tænkt til Beskyttelse for Befolkningen under dens Arbejde, eller ved paa forskellig Maade at yde den Bistand under dens Arbejde, eller økonomisk Hjælp, naar Arbejdsløshed, Sygdom eller Alderdom berøver den Arbejdsmulighederne eller Arbejdsevnen", som det siges i et indenrigsministerielt notat fra 1914. Indenrigsministeriet var i det væsentlige et Socialministerium. I kraft af sin manglende tilknytning til erhvervsinteresser ansås Indenrigsministeriet for at være det rette til at stå i spidsen for erhvervsreguleringen under 1. verdenskrig.

I 1920’erne gled de sociale sager væk og afløstes af sundhedsvæsenet, et område der i de følgende år var i konstant vækst. Også bolig- og realækreditlovgivning spillede i 1930’erne en voksende rolle. Det samme gjaldt kommunaløkonomien, hvorimod kommunestyrelse kun ved enkeltstående lejligheder som ved nyskrivningen af styrelseslovene i 1933 har påkaldt sig lovgivers interesse. Indenrigsministeriet var ved år 1940 et kommune- , bolig- og sundhedsministerium. Under besættelsen tog Handels-, Landbrugs- og Socialministeriet sig af den form for reguleringslovgivning, som Indenrigsministeriet varetog 1914-1920. De nye ministerier var i mellemtiden blevet flyvefærdige. I 1947 udskiltes boligsagerne, i 1971 miljøsagerne, i 1987 sundhedssagerne til nye ministerier. Fra 1987 til 1993 var Indenrigsministeriet i det væsentlige kun ressort for kommunalret og det omfattende og komplicerede kommunaløkonomiske område. Først da udlændingesagerne i 1993 kom til Indenrigsministeriet, brød man med traditionen for at udskille områder derfra.

Traditionen skyldes ikke, at de udskilte område har været svagt forvaltet, medens de lå i Indenrigsministeriet. Kvantitative hensyn til ikke at sprænge ministeriets rammer har i forening med politiske ønsker om at oprette nye ministerposter været udslaggivende. Udviklingen har i Danmark ikke været anderledes end i andre vestlige lande. Specialiseringen og indsnævringen af Indenrigsministeriets område har – tillige med et ændret mønster for bestridelse af ministerhvervet – bevirket, at en politiker i vore dage kan sætte sig i indenrigsministerens værelse uden at behøve den forhåndsindsigt, som oprindeligt ansås som en betingelse for at klare det "alt for store Indenrigsministerium". I efterkrigstiden har man da også i stigende grad set generalister som indenrigsministre, politikere, der ikke specielt er forlovet med Indenrigsministeriets område men kommer fra eller senere går til andre ministerposter.

Selvom spådomme ved jubilæer ikke anbefaler sig, turde det betragtes som helt udelukket, at Indenrigsministeriet nogen sinde generhverver sin oprindelige funktion. Derimod skulle det gå mærkeligt til, hvis ministeriet om 50 år har de samme opgaver som ved 150- års jubilæet. Omskiftelighed har alle dage været Indenrigsministeriets faste tradition.

Billede
Slotsholmsgade og Kancellibygningen set fra Børsbroen 1905. Sporvognslinjerne gik via Slotsholmsgade over Knippelsbro, der dengang lå i direkte forlængelse af gaden, til Christianshavn.

Indenrigsministeriets opgaver og organisation
1848-1998

I. Grundlæggelsen

1. Enevældens fald

Ved sin tronbestigelse i januar 1848 kundgjorde Frederik VII, at han agtede at fortsætte det forfatningsreformarbejde i moderat konservativ ånd, som Christian VIII havde sat i gang kort før sin død. Men januarkundgørelsen skuffede både den politiske opposition mod enevælden og den nationale opposition i hertugdømmerne, og da nyheden fra Paris om den franske konges afsættelse nåede Danmark, fik disse kræfter styrke. I det berømte møde i Gehejmestatsrådet den 21. marts 1848 bestemte kongen, at januarkundgørelsen måtte ophæves og et arbejde på en fri forfatning påbegyndes. Af rådets medlemmer var kun finansminister A.W. Moltke(-Bregentved) og den nye justitsminister Bardenfleth indstillet på at følge den nye parole. Dagen efter præsenterede Moltke 4 mænd fra den nationalliberale opposition og 4 af det gamle regimes folk for kongen, der udnævnte disse herrer til sine ministre med en erklæring om, at han fra nu af betragtede sig som konstitutionel konge. Ministrene bar ansvaret for regeringens førelse. Kongen ville kun give møde i statsrådet – enevældens "gehejme-" blev strøget – når han blev indbudt og ellers holde sig borte. Enevælden var afskaffet.

Denne i hast sammenbragte, lidet homogene regering skulle nu håndtere den slesvigholstenske konflikt, som få dage efter brød ud i åben krig. "Martsministeriet" fik fuldt op at gøre med krigsførelse og udenrigspolitik. Dertil kom arbejdet med at skrive udkast til en forfatning og forberede valg af en grundlovgivende rigsforsamling.

Disse opgaver gav ikke megen plads til at tumle med en reform af statens centraladministration, overgangen fra enevældens kollegiestyre til den nye tids ministerialsystem. Alligevel lykkedes det.

Med erklæringen om at være konstitutionel konge omgivet af ansvarlige ministre skabte Frederik VII et statsretligt vacuum. Når den enevældige konge var abdiceret, men forfatningen den samme, stod ministrene formelt ikke til ansvar over for nogen. De vedtog at anse sig ansvarlige over for Højesteret, indtil forfatningssagen var afgjort, og i øvrigt at lade kongen afgøre spørgsmål, som ministrene var uenige om. Der blev ikke brug for at gribe til disse udveje. Ministeransvaret forblev et abstrakt begreb. Derimod var spørgsmålet om deres stilling som administrationschefer et livsnært problem.

Enevoldskongerne var omgivet af en centraladministration organiseret i kollegier. Et kollegium var en gruppe embedsmænd, der hver var chefer for et embedsapparat med en lille medarbejderstab. De vigtigste kollegier var i 1848 Danske Kancelli og Slesvig-Holsten-Lauenborgske Kancelli. De finansielle sager var spredt på 4 kollegier. Hær og flåde havde hver sit kollegium. Kun Udenrigsdepartementet havde en chef med direkte referat til kongen. Kollegiernes medlemmer benævntes deputerede og formanden for et kollegium præsident. To præsidenter havde titel af ministre – justitsministeren (Stemann, efter tronskiftet Bardenfleth) og finansministeren (Moltke) – skønt de ikke var chefer men kollegieformænd.

Kollegiernes opgave var at gøre indstilling til kongen. En indstilling behøvede ikke være enstemmig. Kongen blev underrettet om dissenser, og det var ikke ukendt, at han fulgte sådanne. De vigtigste sager blev foredraget i Gehejmestatsrådet under kongens forsæde. I rådet sad præsidenterne for de vigtigste kollegier og regeringens juridiske rådgiver, generalprokurøren. Ikke alle sager skulle nævnes for kongen. Talrige afgørelser blev truffet af kollegierne på kongens vegne ad mandatum.

Kollegiesystemet havde fortrin og fejl. I den offentlige bevidsthed hen mod enevældens afslutning kom de sidste til at overskygge de første. Kollegial sagsbehandling ansås almindeligt for omstændelig og initiativhæmmende. Kollegiernes embedsmænd sad inde med en magt svarende til den, som i dag er hos folketing, regering og ministerier, men en sådan magtkoncentration virkede udæskende på de liberale kredse, for hvem en adskillelse efter Montesquieus mønster af lovgivende og udøvende magt var idealet. Og dog havde kollegiesystemet forlængst demonstreret sin værdi ved at sætte bom for kongernes personlige indgriben i sagerne. Navnlig efter at der fra 1821 krævedes juridisk embedseksamen for ansættelse i centraladministrationen, havde sagsbehandlingen fået høj kvalitet. Jurister i Danske Kancelli, hvor eksamenskarakterkravene var skrappe ("kancellilaud"), blev trænet i omhyggelig skriftlig redegørelse for den enkelte sags omstændigheder, hidtidig praksis og overvejelser pro et contra om sagens afgørelse. Kancellitjeneste og det skriftlige domstolsarbejde mindede om hinanden ved at tilstræbe ensartethed og konsekvens samtidig med, at de holdt retsudviklingen i gang.

Kollegiesystemet var enevældens tænketank. Takket være det blev enevælden i Danmark aldrig et østerlandsk despoti. Når Frederik VI’s tid bevingede Vi alene vide er blevet stående som motto for enevælden, har historikeren Hans Jensen fremhævet, at det er nok så dækkende for det kongelige centralstyre at tage Christian V’s notat på en sag, man forelagde ham: Ved I det ikke, så ved jeg det ejheller. En anden historiker, Marcus Rubin, har sagt, at enevælden med alle sine brist ville have været aldeles utålelig uden kollegiestyret. Det repræsenterede traditioner og værdier, hvis bevarelse under et kommende ministerialsystem – også set fra den liberale oppositions synsvinkel - måtte stå som indlysende. Ministerialsystemet skulle kun lave om på ledelsesforholdene.

Kort efter tronbestigelsen resolverede Frederik VII på A.W. Moltkes indstilling, at ministerialsystemet skulle indføres. Det skete i to tempi i løbet af 1848. Nyordningen havde hjemmel i den enevældige konges beslutning, og dets indretning var uanfægtet af, at Danmark i juni 1849 fik en fri forfatning. Det er en historisk tilfældighed, når overgangen fra kollegie- til ministerialsystem i Danmark er forbundet med forfatningssagen. Nogen nødvendig sammenhæng mellem de to faktorer er der ikke. Et parlamentsstyret land som England indførte først ministerialsystemet midt i det 19. århundrede. Det autokratisk-feudale Rusland havde et ministerialsystem, men ingen folkerepræsentation. For systemets konstruktør Napoléon Bonaparte var det da også ligheden med den militære kommandostruktur, der havde været afgørende. Christian VIII havde hen mod slutningen af sin regeringstid udtrykt interesse for at gå over til ministerialformen men fik ikke sat nogen reform i gang. Krigsbegivenhederne og udsigten til inden for en nærmere fremtid at stå over for en samlet folkerepræsentation fik Martsministeriet til at sætte skub i sagen.

Ministerialsystemets europæiske normalmodel var ét udenrigsministerium, to militære ministerier og fire civile styrelser for den indenrigske forvaltning – et finans-, et justits-, et kultus- og et indenrigsministerium.

Den syvdelte model var også mønster for det system, man ville have herhjemme. Så godt som alle de reformforslag, man syslede med i 1840’erne, opererede med et "Ministerium for det Indre". I de hektiske dage efter Martsministeriets dannelse var en større centraladministrativ reform imidlertid ikke at tænke på. Der kunne foreløbig kun blive spørgsmål om at erstatte de deputerede i kollegieledelserne med ministre og lade dem passe sagerne, indtil en egentlig reorganisering kunne foregå. En sådan trængte sig især på i det største embedsværk, Danske Kancelli. Det blev formelt ophævet den 5. april 1848. Broderparten af dets store sagsområde overtog Justitsministeriet, medens Kultusministeriet fik Universitetet og de lærde skoler (latinskolerne). Snart efter flyttedes kirke- og almueskolesager dertil.

Billede
Billede
Indenrigsministeriets departements administrative ledelse ved år 1905. Til venstre departementschef Napoleon Michael Antonius Krieger (1858-1940) bag skrivebordet med det obligate skrivetøj til blæk og stålpen. – Til højre chefen for Kommunekontoret kancelliråd Peter Frederik Schou (1827-1918), der havde haft stillingen siden 1867 og tog sin afsked i 1905 som 77-årig. Kancelliråden er fotograferet i sit kontor på 1. sal i Kancellibygningen iført den traditionelle alpakkajakke, som man skiftede til for ikke at udsætte sin sædvanlige jakke for slid og blæk og – for Schous vedkommende – for at blive krøllet ved liggende ophold i sofaen. Departementschef Krieger viste sin gamle chef det hensyn at opsøge ham på hans kontor, så Schou ikke behøvede at forlade sofaen. Schou huskes endnu for sine grundige fremstillinger af købstadkommunernes og landkommunernes styrelse. Billederne er taget af assistent i indenrigsministeriet senere stiftamtmand Chr. Bache (Kgl.Bibl.).

Denne løsning var ikke den endelige. Man manglede at gøre noget ved Finansministeriet og det Handelsministerium, som var blevet oprettet i marts 1848 til C.A. Bluhme for at få ham anbragt i regeringen. I de to ministerier var kollegialsystemet blevet stående, og intet var gjort for at komme oprettelsen af et Indenrigsministerium nærmere. Denne opgave var den besværligste, fordi det her ikke var gjort med bare at give nogle styrelser navneforandring og sætte en chef i spidsen. For at samle kommune- og næringssager i én styrelse måtte man kløve kollegier, ja endog kontorer.

I juli 1848 udbad A.W. Moltke sig forslag fra de øvrige ministre til en varig reorganisering. Medens de fleste svarede uldent, leverede justitsministeren ved generalprokurør Algreen-Ussing en vægtig betænkning om spørgsmålet.

Algreen-Ussings erklæring af 9. september 1848 argumenterede for, at Indenrigsministeriet som i andre konstitutionelt styrede lande måtte være det ministerium, der skulle tage sig af statshusholdningen i almindelighed. Grænsedragningen til Finansministeriet måtte følge det synspunkt, at opgaver, hvis øjemed var at skaffe staten penge, tilkom dette. Var formålet at udføre opgaven for samfundslivets skyld, hørte den til Indenrigsministeriet. Kommunal-, fattig-, nærings-, medicinal- og hospitalsvæsen var dermed Indenrigsministeriets kerne. Desuden burde land-, skov-, fiskeri- og veterinærvæsen samt matrikulsvæsenet sortere under dette. Det samme gjaldt brandvæsen, forsikringsvæsen, offentlige stiftelser samt len og stamhuse. Også vejvæsen og jernbaner var Indenrigsministeriets ressort. Medens Statistisk Bureau burde høre under Indenrigsministeriet, kunne det diskuteres, om postvæsenet skulle styres af Finansministeriet, da Indenrigsministeriet ellers blev for stort. Udskrivning af værnepligtigt mandskab burde Indenrigsministeriet tage sig af. Sammenfattende burde dette være det almindelige ministerium, hvortil alle sager i tvivlstilfælde måtte henvises. Algreen-Ussing lagde ikke op til at bevare Handelsministeriet.

I september 1849 var samarbejdet mellem regeringens to fløje løbet ind i sådanne vanskeligheder, at dens sprængning måtte imødeses. Uenigheden vedrørte navnlig det slesvigholstenske spørgsmåls løsning og forfatningssagen. Så meget var man dog enig om, at det ikke kunne nytte at tage standpunkt til Algreen-Ussings oplæg, før forfatningssagen var ordnet. Moltke havde imidlertid for sit Finansministeriums vedkommende tabt tålmodigheden med den principstridige kombination af minister- og kollegiestyre, og generalprokurørens tanker blev en udløsende faktor. Den 21. oktober 1848 samlede Moltke de dele af Finansministeriet, som Algreen-Ussing foreslog overført til Indenrigsministeriet, i et nyt Departement for det Indre under Finansministeriet med deputeret i Rentekammeret dr.jur. P.G. Bang som chef.

Martsministeriet gik af den 16. november 1848. I den rekonstruerede regering oprettede Moltke et Indenrigsministerium under Bangs ledelse. De nye ministre forhandlede sig snart til rette om en ressortfordeling på grundlag af Algreen-Ussings betænkning. Den 24. november 1848 kunne Frederik VII på Frederiksborg slot underskrive Kgl. Kundgjørelse angaaende Fordelingen af Forretningerne imellem de forskjellige Ministerier samt Ophævelsen af adskillige Collegier og andre Autoriteter. Samtidig forsvandt Departementet for det Indre.

Vor første indenrigsminister fik ikke det mægtige sagsområde, som Algreen-Ussing havde tænkt sig. Moltke havde lempet generalprokurørens plan "saavidt muligt efter, hvad Hensynet til, at ikke enkelte Ministerier skulde blive altfor uforholdsmæssig bebyrdede i Sammenligning med Andre, krævede". Justitsministeriet, hvis kerneområde var justits- og fængselsvæsen samt ægteskabs-, arve- og myndighedssager, beholdt len og fideikommisser, udskrivningsvæsen og sidst, men ikke mindst politivæsenet – et udtryk som i datidens terminologi dækkede medicinal- og jordemodervæsen, strandingsvæsen, brandforsikring, teaterbevillinger m.v. Og postvæsen, Statistisk Bureau og de oversøiske kolonier kom under det reorganiserede Finansministerium.

Trods disse modifikationer blev Indenrigsministeriet stort nok. Sagsområderne var kommunalvæsen incl. de talrige og besværlige indkvarteringssager, fattigvæsen, næringsforhold, landvæsenssager, vejvæsen (derunder sager om snekastning, jernbaner og kanaler), de kongelige domæner og slotte m.v., havnevæsenet, Den kgl. Porcelainsfabrik samt de såkaldte bilande Island, Færøerne og Grønland. I 1849 var jernbaner en så nymodens foreteelse, at deres sidestilling med snekastning faldt naturlig i pennen.

Når man ikke som i de fleste andre europæiske lande lagde politiet under Indenrigs- men under Justitsministeriet, var det med den almindelige reform af justitsvæsenet for øje, som man i det sangvinske år 1848 påregnede gennemført inden for en nærmere fremtid. Faktisk kom man som bekendt til at vente til 1916. Via kommunerne havde Indenrigsministeriet imidlertid berøring med politiet, da politibetjente var kommunalt ansat. Spørgsmål om deres antal og aflønning blev som for andre kommunale tjenestemænd gennem amtmanden afgjort af Indenrigsministeriet. Det kommunale politi blev først afløst af et statsligt enhedspoliti i 1938.

En anden dansk specialitet, ukendt i resten af Europa, var at udskrivningsvæsenet ikke kom under et militært ministerium. Algreen-Ussing argumenterede for, at det for borgerne var mest betryggende, om dette anliggende sammen med indkvarteringssagerne kom under Indenrigsministeriet, som mere end Krigsministeriet havde opfordring til at påse, at kvarterværter og værnepligtige blev behandlet korrekt. At udskrivningsvæsenet kom til Justitsministeriet, skyldtes kvantitative hensyn og områdets relationer til den almindelige politilovgivning. I 1914 flyttede udskrivningsvæsenet til Indenrigsministeriet, hvor det siden har ligget.

De mange sagsområder gjorde ikke Indenrigsministeriet til et økonomisk tungt ministerium. I 1850’erne var hovedposterne på statens udgifter militærvæsen (35 pct.), statsgældens forrentning (29 pct.) og pensionsvæsen (10 pct.). Indenrigsministeriets budget dækkede ca. 4 pct. Det var det dobbelte af Kultus- og lidt mindre end Justitsministeriets budget.

Indenrigsminister Bang tog sig personlig af sit ministeriums ordning. I de dage var der ikke spørgsmål om at tage personale med på råd, så sagen kunne klares på en uges tid. Den 8. december 1848 fik Bang kgl. resolution på en organisationsplan, der opdelte ministeriet i 4 departementer samt en særlig afdeling for regnskab, revision og decision. Personalet kom fra de dele af Justitsministeriet og de finansielle kollegier, der leverede sagsområder til det nye ministerium.

Departementsdirektørerne, som den officielle stillingsbetegnelse var, fik bemyndigelse til at underskrive ekspeditioner på ministerens vegne. En tilsvarende bestemmelse stod ikke i bekendtgørelserne om de øvrige ministeriers organisation. Når Martsministeriet havde tiltænkt departementschefen den ret farveløse opgave at "paasee det Formelle i Expeditionerne og paasee Orden i de løbende Forretninger", var det helt utilstrækkeligt for Bang. Ministerområdet var så stort, at han var han nødt til at delegere. Delegation til departementschefen måtte imidlertid forudsætte, at embedsapparatet blev indrettet sådan, at ministeren ikke kun vidste besked med, hvad der foregik, men også fik forelagt sager på kvalificeret måde.

Bang skrev derfor et cirkulære om forretningsgangen i Indenrigsministeriet. Cirkulæret indeholdt dels formelle forskrifter om sagsfordeling og -journalisering, dels retningslinier for, hvordan sager skulle refereres (forelægges for) ministeren. Vedkommende kontorchef havde at referere, men altid i departementsdirektørens nærværelse. En sag skulle refereres, 1) når ministeren havde forsynet sagen med påtegning derom, 2) når sagen skulle til kongen, 3) når Indenrigsministeriets foreløbige anskuelse skulle udtrykkes i brevveksling med andre ministerier, 4) når departementsdirektøren fandt en sags afgørelse tvivlsom og 5) når kontorchefen ønskede en sag refereret ministeren, fordi han var uenig med departementsdirektøren.

Når kontorchefen ved uenighed med departementets chef kunne kræve en sag forelagt for ministeren, skyldtes det ikke kun, at Bang efter hele sin praktiske indstilling tillagde over- og underordnelsesforholdets ydre former ringe betydning, men også at han ønskede at bevare den saglige styrke, der havde udmærket kollegiesystemet. Her var det ganske utænkeligt, at man forholdt kongen viden om de forskellige anskuelser, der var kommet frem mellem de deputerede; men nu var kongen afløst af en minister, som ikke skulle spises af med et ringere beslutningsgrundlag end denne. En anden reminiscens fra kollegiestyret var, at Bang ønskede at diskutere sager med kontorchef og departementsdirektør samtidig. Over for ministeren stod de to chefer som ligemænd i en saglig diskussion, men således, at departementschefen ikke skulle bebyrdes med at beherske sagens substans. Ordningen hvilede på en forudsætning, som Bang til overmål opfyldte, nemlig at ministeren havde personlig kapacitet til at sætte sig ind i de sager, der lå for.

Bangs syn på forelæggelsesmåden afspejlede sig i hans optræden i det Gehejmestatsråd, der blev genoprettet i 1852 under kongens forsæde. Her skete det tit, at den formløst indstillede minister, naturligvis med Frederik VII’s tilladelse men til kollegernes forbløffelse tog en departementschef eller undertiden en kontorchef, for tilfældet betitlet fg. departementschef, med og lod ham forelægge sagen i stedet for selv at bruge tid og kræfter på at repetere den inden mødet. Bang kunne så indskrænke sig til sammenfattende betragtninger og diskussionsindlæg.

Både i statsrådet og i Indenrigsministeriet viste Bang en praktisk sans, der er gode illustrationer af moderne organisations- og beslutningsteoris doktriner om dobbeltadministration og hierarkisk afstand, men som dengang var forud for sin tid og måske endnu er det. I hvert fald er der ingen vidnesbyrd om, at Bangs linje blev videreført efter hans ministertid.

II. Fra 1848 til 1998

1. Tiden indtil fællesforfatningen

Kort efter Bangs afgang i efteråret 1849 oprettede hans efterfølger Rosenørn et uden for departementerne stående sekretariat under ledelse af en kontorchefsgageret embedsmand, en videreførelse af Rentekammerets Danske Secretariat. Det tog sig af budget-, personale- og arkivsager samt amtmandsembederne og fordelte sager til departementerne. Sekretariatet, der i 1850’erne kom under 1. departements ledelse, blev nedlagt i 1870. Dets sager overtoges af departementets kontor for kommune- og næringssager.

Billede
Billede
I 1905 fik assistent i Indenrigsministeriet Chr. Bache den gode idé at fotografere Indenrigsministeriets kommunekontors jurister. Nogle af disse fotos bringes her som det enestående tidsbillede, de er. Fra venstre den 37-årige fg. fuldmægtig Hans Andersen (1868-1962), senere amtmand over Randers amt, der som Venstremand kunne være blevet indenrigsminister i 1920. Til højre den 31-årige assistent dr.jur. Troels G. Jørgensen (1874-1970), senere højesteretspræsident, for tilfældet anbragt ved Hans Andersens plads i det ene af Kommunekontorets tomandsværelser for fuldmægtige. Nederst et hjørne af assistentkontoret, der afgav plads for 6-8 assistenter bag det store midterbord samt 3 skrivere ved skråpulte. Assistentkontoret, hvis ene væg dækkedes af sager og arkivpakker fra de senere år, stod ved 3 mellemliggende fuldmægtigkontorer i forbindelse med kontorchefens værelse på "stengangen" i Den røde Bygning over for justitsministerens kontor, nu Finansministeriets mødesal. I hjørnet kgl. fuldmægtig i Landbrugsministeriet Henrik Vedel (1867-1932), der havde formiddagsstilling i Indenrigsministeriet, hvor hans karriere var begyndt. Vedel blev senere departementschef og indenrigsminister. Forrest skimtes assistent Troels G. Jørgensen med en journalprotokol ved sin rette plads bag fællesbordet.(Kgl. Bibl.)
Billede

Inden Indenrigsministeriet var blevet 1 år gammelt, kom den første ændring af dets opgaver. Baggrunden var den afgående ministers ønske om at administrere de jagt-, land- og skovbrugssager, som var hovedparten af Domænedirektoratets sager. Direktoratet blev i september 1849 overført til finansminister grev Sponnecks område, da Bang ikke var meget for at gøre tjeneste under sin efterfølger og denne også helst var fri for at have den selvstændige og derfor noget vanskelige Bang under sig. Kort efter flyttede Det statistiske Tabelværk den modsatte vej, i 1851 efterfulgt af sager om tilladelse til anlæg og drift af brændevinsbrænderier på landet. Da Indenrigsministeriet var ressort for handels- og næringsvæsenet, var denne ændring naturlig.

Det samme kan ikke just siges om den ommøblering, der skete i 1855. Fællesforfatningen, som blev lempet gennem Rigsdagen dette år, sondrede mellem monarkiets fællesanliggender og de enkelte rigsdeles særanliggender. Regeringens medlemmer var, uanset om de var fælles- eller særministre, medlemmer af Gehejmestatsrådet under kongens forsæde. Centraladministrationen skulle nu indrettes i fælles-forfatningens billede. Sagsområder, der både omfattede fælles og særlige anliggender, blev delt mellem to ministerier. Dette princip kom først og fremmest til at gå ud over finansstyrelsen.

For Indenrigsministeriets vedkommende kunne kun indfødsretssager, statskassens mellemværende med den kgl. Civilliste, og sager om det ved Forfatningsloven oprettede Rigsråd udskilles til det Ministerium for Monarkiets fælleds indre Anliggender (Fællesindenrigsministeriet), som blev stillet på benene i oktober 1855. Men disse sager var ikke nok til at fylde et ministerområde. Man flyttede derfor en del fællessager dertil fra Finansministeriet – told-, post- og domænevæsenet, koloniernes centralbestyrelse og nogle bygningssager. Finansministeriet blev et fællesministerium og måtte derfor renses for alt, hvad der angik kongerigets særlige indtægter og udgifter. Disse områder blev flyttet til "Indenrigsministeriet for Kongeriget Danmark", Indenrigsministeriets officielle benævnelse. Det fik altså ansvar for de årlige bevillingslove, skattevæsen, statsgælds- og statsaktivforvaltning og stempelsager. Sager om valg til Rigsdagen og det ved Fællesforfatningen oprettede Rigsråd blev samlet i Konsejlspræsidiet.

Når det nye sagsområde lagdes til dem, som Indenrigsministeriet i forvejen havde, var det ret oplagt, at en aflastning måtte ske. Den bestod i, at Justitsministeriet fik Islandske Departement med de islandske og færøske sager. De grønlandske sager kom til Finansministeriet. Organisatorisk søgte man at aflaste indenrigsministeren ved at oprette en midlertidig stilling som direktør for det samlede ministerium. Stillingen, der beklædtes af chefen for 2. departement, nedlagdes året efter.

Som K.F. Hammerich rigtigt bemærker, var ressortfordelingen af 1855 en misforståelse ved at sætte logikken i fornuftens sted. En fuldstændig kontormæssig udsondring i fælles og særlige anliggender kunne ikke realiseres. Det var uholdbart, at en række kontorer i Finansministeriet snart refererede til finansministeren, snart til fællesindenrigsministeren og snart til kongerigets indenrigsminister. Finansminister Andræ var imidlertid hjernen bag fællesforfatningen og dens centraladministrative spejlbillede, og i hans ministertid blev ordningen stående. Efterfølgeren A.F. Krieger var imod den og fik Fællesindenrigsministeriet nedlagt i juli 1858. Dets sager blev overtaget af Finansministeriet. På den tid var det imidlertid stadigvæk et fællesministerium. Det kongerigske Indenrigsministerium sad dermed fortsat på Finansloven, men det varede ikke længe.

2. Fra 1861 til systemskiftet: Reorganiseringer og udspaltning af nye ministerier

I 1861 overtog Finansministeriet fra Indenrigsministeriet hele finansforvaltningen. Skattesager gik samme vej i 1865. I modsat retning gik indfødsrets- og bygningssager, de grønlandske sager og Civillistens mellemværende med statskassen. Man var dermed i alt væsentligt vendt tilbage til det grundlag, der var lagt i 1848 efter Algreen-Ussings udkast. Organisatorisk fandt ændringen udtryk i, at Indenrigsministeriet fik en ny styrelse under sig, Koloniernes Centralbestyrelse, der havde direkte referat til ministeren. Indfødsretssager kom til 1., bygningssager til 3. departement.

Efter tabet af hertugdømmerne tog regering og Rigsdag fat på en almindelig slankning af centraladministrationen. I Indenrigsministeriet blev Landvæsensdepartementet nedlagt i 1866. Dets sager fordeltes mellem de to andre departementer. 1. departement omfattede nu 3 kontorer: ét for kommune- og næringssager ("KK"), ét for landvæsenssager og det særlige matrikelkontor. Ministeriets 2. departement havde sager om offentlige arbejder, dvs. bygnings- og jernbanevæsenet.

Besparelsespolitikken fortsatte, da finansministeren i 1866 fremsatte forslag til lønningslov for ministeriernes embedsmænd, derunder disses antal. Rigsdagen gik tæt ind på spørgsmålet om centraladministrationens organisation. I samlingen 1869-70 nåede man for Indenrigsministeriets vedkommende til, at Finansministeriet, som efter at være blevet genindsat i sin gamle værdighed som skatte-, bevillings- og lønningsministerium var blevet meget stort, skulle afgive Post- og Befordringsvæsenet samt Telegrafvæsenet til Indenrigsministeriet, hvor jernbanevæsenet allerede lå. Hele kommunikationsområdet skulle således samles her. Det accepterede regeringen, men på den betingelse at man ventede med fusioneringen, til de igangværende statsbaneanlæg var taget i brug.

I henhold hertil blev der i 1874 oprettet en stilling som generaldirektør for jernbane-, post- og telegrafvæsenet. Generaldirektøren blev tillige chef for Indenrigsministeriets 2. departement. Den gamle Generalpostdirektion blev nedlagt, og en anselig sagsportefølje decentraliseredes til de to uden for ministeriet liggende postinspektorater. I ministeriet blev postsagerne placeret i et nyoprettet ekspeditions-kontor, som – hvorledes er en gåde – blev presset ind i Den røde Bygning. I 1883 indså man imidlertid, at den firdobbelte chefstilling var for byrdefuld for én person. Der blev oprettet en Overbestyrelse – i 1889 omdøbt til Generaldirektorat for Post- og Befordringsvæsenet, som få år efter flyttede fra Den røde Bygning til en ejendom i Stormgade. I 1885 blev også jernbanerne udskilt til et særligt Generaldirektorat, en naturlig følge af at staten siden 1880 havde forestået driften af landets stambaner. Chefen for 2. departement havde nu kun sidefunktionen som generaldirektør for telegrafvæsenet.

I 1868 modtog Indenrigsministeriet fra Konsejlspræsidiet sager om valg til Rigsdagen. Året efter afleveredes Statens Arkivvæsen til Kultusministeriet. I 1889 overtog Kultusministeriet Indenrigsministeriets sager om eftertryk og anden eftergørelse af kunstværker og fotografier.

Bortset fra, at postvæsenet førte nye stillinger, men også en anselig mængde arbejde over til Indenrigsministeriet, havde organisationen med 2 departementer været uændret siden 1866. Antallet af faste embedsmandsstillinger var i centraladministrationen som helhed ikke blevet forhøjet i forhold til 1870-lovens niveau. Indenrigsministeriets sagsmængde blev imidlertid større som følge af de nye opgaver, der efterhånden var opstået. Indenrigsminister Ingerslev fremsatte i 1886 og i årene derefter forslag om oprettelse af et nyt departement, men da Folketingets Venstreflertal ikke var interesseret i at styrke regeringen og denne ikke ville lovgive provisorisk om nye stillinger, lå forslaget stille. Efter at regeringen i 1891 var kommet overens med Frede Bojsens forhandlende Venstre om en sociallovgivning og det bar mod et forlig om provisoriepolitikkens ophør, kom der imidlertid hul på bylden. Ingerslev genfremsatte i 1892 lovforslaget om oprettelse af et nyt departement under Indenrigsministeriet. Han ønskede oprettet 1 departementschef-, 1 kontorchef- og 2 fuldmægtigstillinger. I bemærkningerne til forslaget hed det, at arbejdet siden 1870'erne var

Billede
Ministersekretæren har altid haft sin plads i "salen". Formentlig for at undgå træk fra vinduerne og komme så nær den store kakkelovn som behageligt var havde sekretærbordet tidligere den placering, der ses på billedet. På Chr. Baches foto fra 1905 ses siddende den 33-årige assistent, ministersekretær F. Martensen-Larsen (1872-1935), senere departementschef og stiftamtmand, og stående den 31-årige assistent Aage Schlichtkrull (1877-1921), senere stiftamtmand (Kgl Bibl.). Elektrisk belysning havde endnu ikke afløst de pompøse petroleumsbordlamper. På væggen anes resterne af den reparation, der skyldtes ombygningen fra midtergang med små værelser for kollegiedeputerede til hver side til den nuværende arrondering med forholdvis store værelser til minister og departementschef og deres forkontorer og indgang i salens højreside (Kgl. Bibl.).

Forslaget om et Handelsdepartement imødekom et ønske fra erhvervslivet, som i indenrigsminister Skeels tid havde talt for døve øren om denne nydannelse. Under forhandlingerne gav Bojsen, der stod den nystiftede Agrarforening nær, udtryk for, at han foretrak et Landbrugsdepartement udskilt fra 1. departement. Ingerslev var åben over for, hvordan man kunne reorganisere ministeriet, når kun rammerne blev udvidet. Væksten i sagsmængden havde gjort til det hans pligt at foreslå en deling af 1. departement, og

Henvendt til dem, der havde peget på en egentlig deling af ministeriet, men uden at oprette et ny departement, sagde Ingerslev, at han var

Et medlem mente, at den foreslåede departementschef måtte kunne droppes, idet ministeren selv kunne træffe afgørelserne. Det ville Ingerslev ikke høre tale om:

Edvard Brandes havde svært ved på grundlag af lovmotiverne at have nogen mening om, hvor meget arbejdet vejede til i Indenrigsministeriet, og luftede populistiske meninger om, hvad ministeriernes juridiske personale havde at bestille:

Ingerslev henviste til tallene, der belyste sagsantallets vækst, og præciserede sine synspunkter om arbejdsbyrden:

Ministeren fandt, at Indenrigsministeriet var for pulterkammeragtigt og udtalte håbet om at kunne overbevise Folketinget om, at rammerne måtte udvides. Da sagen stadig stod i stampe, skar Ingerslev igennem. Han fik i januar 1894 konsejlspræsident Estrup med til at dele Indenrigsministeriet og udnævne departementschef Hørring til indenrigsminister ad interim med 1. departements sager under sig. Resten af Indenrigsministeriet beholdt Ingerslev med titel af minister for offentlige arbejder, i daglig tale trafikminister.

Nu kom der pludselig liv i Folketingets behandling af delingslovforslaget. Efter omstændeligt at have indhentet oplysninger fra Indenrigsministeriet om hver enkelt assistents og fuldmægtigs løn- og anciennitetsforhold gik Højre og Det forhandlende Venstre med til en departementschefstilling og to fuldmægtigstillinger. Derimod havde man ikke kunnet overbevise sig om nødvendigheden af at oprette en kontorchefstilling, for, som det hed i folketingsudvalgets betænkning:

Flertallet var imod det foreslåede Næringsdepartement. Det var "langt ønskeligere, at Landbruget, der Aar for Aar kræver Statens Støtte og Medhjælp i større og større Grad, og som jo vedblivende staar som Landets Hovederhverv, faaer en selvstændig Repræsentation inden for Centraladministrationen". Det nye departement blev derfor døbt Landvæsensdepartementet. Mindretallet (Edv. Brandes og andre af det kommende Venstrereformparti, der overtog regeringsmagten i 1901) ville ikke bevilge lønninger til nye embedsmænd.

Det nye Landvæsensdepartement fik landvæsens- og matrikulkontorerne fra 1. departement. Det havde nu kun ét kontor tilbage, Kontoret for Kommune- og Næringssager (KK).

I 1896 nedlagdes ved Ingerslevs død Ministeriet for offentlige Arbejder. Dets sager returnerede til Indenrigsministeriet. Samtidig blev Landvæsensdepartementet afgivet til det nye Landbrugsministerium. Situationen var nu den, at Indenrigsministeriets to departementer hver havde ét ekspeditionskontor, KK og Kontoret for offentlige Arbejder. Generaldirektoratet for Post- og Befordringsvæsenet hørte under 2. departement.

I 1900 blev 2. departement flyttet til det retablerede Ministerium for offentlige Arbejder. Man benyttede lejligheden til at lette Indenrigsministeriet for vej- og vandbygningsvæsen, havne, kanaler, uddybning af sejlløb, Civillistens mellemværende med statskassen samt de kgl. bygninger og haver, områder der gik over til det nye ministerium. Indenrigsministeriets departement bestod nu alene af KK, hvis område stadig var stort. I Statskalenderen for 1901 fylder Indenrigsministeriet ½ side, men den meste plads medgår til at opregne KK’s sagsområde, rugepladsen for flere fremtidige ressortministerier.

Ved trafikminister Hørups død 1902 kom post- og befordringssagerne tilbage til Indenrigsministeriet, medens telegraf- og jernbaneområdet blev passet af finansminister Hage, der fungerede som trafikminister indtil 1905. Man sondrede nu mellem 1. departement og Generaldirektoratet for Post- og Befordringsvæsenet, der havde status som departement. Når trafikministeriet ikke beholdt postsagerne, har det efter Post- og Telegrafvæsenets historiker Poul Thestrups opfattelse den forklaring, at forholdet mellem den konservativt indstillede generaldirektør og minister Hage var dårligt. For antagelsens rigtighed taler, at Hage i 1905 gik med i det nydannede radikale Venstre og senere blev minister i Zahles 2. regering.

Med Landbrugs- og Trafikministeriernes oprettelse havde Indenrigsministeriet fastslået sin rolle som affyringsrampe for nye ministerier. I 1908 måtte det igen lægge krop til, da konsejlspræsident Neergaard bestemte sig for at etablere et Ministerium for Handel og Søfart. Det fik nogle få sager fra Landbrugs-, Finans- og Marineministerierne, lidt flere fra Justitsministeriet og en anselig mængde fra Indenrigsministeriet.

Herefter var Indenrigsministeriet primært et kommune- og socialministerium. Kun postvæsen og de grønlandske sager mindede om dets pulterkammeragtige fortid.

Socialområdet fik ved århundredets begyndelse en stærkere placering i Indenrigsministeriet. Efter at Ingerslev i 1890’erne havde fået Fattig- og Alderdomsunderstøttelseslovene gennem Rigsdagen, steg interessen for et fortsat sociallovgivning. Det var da ubekvemt, at de af Folkekirken administrerede Fattigkasser, som fik hovedparten af deres indtægter fra kommunerne, og som varetog socialforsorgen uden for fattigvæsenet, hørte under et andet ministerium. En velbegrundet ressortændring var det derfor, da Kultusministeriet i 1903 afgav sagerne om De fattiges Kasse til Indenrigsministeriet samtidig med den folkekirkelige styrelsesreform, som kultusminister J.C. Christensen gennemførte. Det stemte med Indenrigsministeriets stilling som den tids Socialministerium, at Justitsministeriet i 1914 hertil afgav sager om tilsyn med opdragelsesanstalter for forbryderiske og forsømte børn. I 1916, da Indenrigsministeriet på grund af det store arbejdspres var interesseret i aflastning, blev området sendt videre til Undervisningsministeriet.

I 1912 fik Indenrigsministeriet fra Justitsministeriet sager om sundhedsvedtægter, datidens miljøbeskyttelseslovgivning på lokalt plan. Det var et administrativt tungt område, da sundhedsvægter ustandselig var til revision. Justitsministeriet var interesseret i at frigøre kræfter til sit slutspurten med retsplejereformen, og da sundhedsvedtægter havde berøringsflader til Indenrigsministeriets tilsyn med kommunerne, var denne flytning for så vidt naturlig. Det nye område blev dog ikke ledsaget af et tilsvarende personale. Det har ikke kunnet dokumenteres, hvad der lå bag beslutningen herom, men det syntes som om Indenrigsministeriet ved den lejlighed oprettede en kreditkonto i Justitsministeriet. Da nemlig dette i 1914 afgav Udskrivningsvæsenet til Indenrigsministeriet, fulgte der et fuldt bemandet ekspeditionskontor med kontorchef og 3 assistenter med området.

Det nye 2. kontor fik det alt for store KK’s indkvarterings- og indfødsretssager, områder med relationer til militærforvaltning og værnepligt. Med sine 3 kgl. fuldmægtige og 9 assistenter og de juridisk tungere kommunal- og fattigsager var KK dog storebroder til den nyankomne. Noget andet var, at der med udskrivningsvæsenet fulgte 5 selvstændige og ikke meget tyngende stillinger som udskrivningschef i København og 4 provinsbyer; ved genforeningen 1920 føjedes hertil en ny stilling i Sønderborg. Udskrivningschefer var dengang bedre aflagt end ministerielle kontorchefer. Ansøgere manglede ikke, når ledighed indtrådte.

I 1916 blev Post- og Befordringsvæsenet flyttet til Ministeriet for offentlige Arbejder, der siden 1905 havde haft egen minister. Ressortændringen skete med manér, idet indenrigsminister Rode havde ladet en af fhv. konsejlspræsident Klaus Berntsen ledet kommission udarbejde forslag til ny styrelseslov for Postetaten. Rode fik loven gennemført umiddelbart før sagsområdets flytning.

Efter Postvæsenets fjernelse havde Indenrigsministeriet atter kun ét departement. Lidt misvisende beholdt det sin nummerering (1ste Departement).

Restriktionslovgivningen under 1. verdenskrig fik KK’s sagsportefølje til at svulme voldsomt op. Nye anliggender som såsæd, foder, kornbeholdninger, mel, flæskeordninger, sprit, brændsel, petroleum og de øvrige varegrupper, som kom under ministeriets regulering, voksede som gøgeunger. I 1917 måtte man omsider bekvemme sig til organisatoriske ændringer. KK blev delt i 3 såkaldte afdelinger, to af dem ledet af fg. kontorchefer; 1. afdeling beholdt de klassiske KK-sager, medens 2. afdeling tog sig af brændselssager og sager om fabrikstilsynet, og 3. afdeling passede kornsager o. lign. Korn- og brændselskontorerne havde således de "overordentlige sager", opkaldt efter den i henhold til Augustloven af 1914 nedsatte Overordentlige Kommission.

Indenrigsminister Rode og den jævnaldrende departementschef Vedel arbejdede ikke godt sammen. Deres kemi var meget forskellig. Kaarsted har sikkert ret i den formodning, at Vedels sarkastiske og illusionsløse facon irriterede den fortravlede minister, hvis litterære

ungdomseskapader og mangelfulde uddannelse næppe har påkaldt den akademisk skolede Vedels beundring. Rode påtænkte i 1915 at sende Vedel til Holbæk som amtmand, men det ville være en degradering, for efter den dengang herskende opfattelse kunne en kgl. udnævnt embedsmand ikke flyttes mod sin vilje. En uskreven lov anså kun de københavnske og frederiksborgske embeder som passende for Indenrigsministeriets departementschef. I stedet kom Rode ind på i stigende omfang at trække på KK’s chef Fr. Martensen-Larsen, når det gjaldt de overordentlige sager. Vedel var ked af at være blevet skubbet til side. Han underrettede skriftligt Rode om, at han forlængst ville have taget sin afsked, om hans økonomi havde tilladt det. Han gav Rode den idé officielt at betro kontorchefen "de under Departementschefsembedet henhørende Forretninger, til hvilke De ikke har ment at kunne bruge mig". Rode greb tanken og fik i 1917 et enigt Finansudvalgs samtykke til i Indenrigsministeriet at oprette et nyt departement for de overordentlige sager med Martensen-Larsen som chef. Da denne nu også ønskede at få KK’s ordinære sager under sig, lagde Vedel sig imellem ved at påpege, at han med sin større anciennitet havde ret til at vælge først. Forholdene kan ikke have været hyggelige.

Året efter bad den overanstrengte Rode om at blive lettet for noget af sit arbejde. En egentlig deling af Indenrigsministeriet kunne han ikke tilråde, men nok en midlertidig aflastning. Løsningen blev, at den hidtidige socialdemokratiske "kontrolminister", minister uden portefølje Th. Stauning fra november 1918 overtog, hvad man kaldte Indenrigsministeriets Afdeling for sociale Sager vedrørende Arbejderforhold. Nogen reorganisering af ministeriet lå der dog ikke bag denne deklaration.

De sager, som Stauning fik med at gøre, var en del af KK’s 2. afdelings område. Afdelingen skiftede ved den lejlighed navn til "Socialkontor og Brændselskontor". Departementschef Vedel blev knyttet til Stauning men var fortsat Rodes departementschef for så vidt angår KK’s ordinære sager.

Ved lov af juni 1919 oprettedes et nyt departementschef- og et nyt kontorchefsembede under Indenrigsministeriet. Som skik var, opholdt Rigsdagen sig ganske meget ved, hvordan arbejdsdelingen mellem de to departementer burde lægges til rette. Venstremanden Jensen- Sønderup, den tidligere indenrigsminister, udtalte, at det havde stået ham og de øvrige medlemmer af Finansudvalget

I Landstinget efterlyste Venstres dr. Krag, den senere indenrigsminister, en forklaring på, hvorfor Staunings udnævnelse til minister for Indenrigsministeriets sociale sager vedr. arbejderforhold var betegnet som midlertidig, medens den foreslåede deling i to departementer var permanent. Rode forklarede:

Krag var ikke modstander af at oprette det nye departement men ville have ren besked om, hvorvidt lovforslaget havde taget forskud på oprettelsen af et Socialministerium:

Billede
Billede
Billede
Billede
Billede
Forvaltningsret og Kommunalret har altid budt på udfordringer til videnskabeligt anlagte jurister, og arbejdet i Indenrigsministeriet har givet gode muligheder for at dyrke interessen. I forrige århundrede udgav P.F. Schou nogle håndbøger, som W.Oxholm ajourførte,men en egentlig kommunalretlig disputats (Administrativt Tilsyn med Kommunerne) kom i 1940 fra fuldmægtig, senere professor Ernst Andersen (f. 1907), yderst t.v. Kontorchef senere professor Erik Harder (f. 1919) nr. 2 fra.v., blev dr.jur. 1965 på en afhandling om kommunalfuldmagten. Ekspeditionssekretær, senere departementschef i Kirkeministeriet Preben Espersen (f. 1931) i midten blev 1973 dr.jur. på en afhandling om godkendelsesinstituttet. Harder og Espersen har senere udfoldet et omfattende kommunalretligt forfatterskab. - Den almindelige forvaltningsret blev i Danmark grundlagt af professor Poul Andersen (1888-1977), øverst til højre, der skrev disputats om ugyldige forvaltningsakter under sin ansættelse i Indenrigsministeriet. Også hans efterfølger Bent Christensen (1921-1998) skrev disputats som sekretær i Indenrigsministeriet og efterfulgte Poul Andersen på Københavns Universitet 1958-91 (nederst). Fot. Kgl. Bibl. og Kommunernes Landsforening.

Rode bekræftede, at spørgsmålet om oprettelse af et nyt ministerium ikke lå for, men at en deling af Indenrigsministeriet i princippet "godt kunne tænkes ud fra andre Forudsætninger end den, at én Minister ikke kunde overkomme Forretningerne" – dvs. at man af politiske grunde senere ville bestemme sig for at udskille et Socialministerium fra Indenrigsministeriet.

Efter lovens vedtagelse blev Indenrigsministeriet reorganiseret i et departement for de indenrigske sager under Martensen-Larsens ledelse med 3 kontorer (KK, 2. ekspeditionskontor med dets indkvarterings-, udskrivnings- og indfødsretssager, og et midlertidigt Kornkontor) og et Socialdepartement under Vedel med 2 kontorer (Socialkontoret og Kontoret for offentlig Forsorg).

Ved regeringsskiftet 1920 blev tvedelingen i to departementer stående, men Landbrugsminister Madsen-Mygdal tog de dele af den overordentlige lovgivning, der angik landbruget. Kornkontoret ændrede navn til Ekstraordinært Kontor. Det administrerede den prisregulerings- og brændselslovgivning, som endnu havde gyldighed. Under Socialdepartementet oprettedes en afdeling for internationalt socialpolitisk samarbejde med den opgave at varetage Danmarks interesser som medlem af den til Folkeforbundet knyttede internationale arbejderorganisation, det nuværende ILO. Afdelingen var ikke større, end at den kunne ledes af chefen for socialkontoret, senere af departementschef Vedel.

En lov af 1921 om boligforholdene oprettede en ekstraordinær afdeling for boligsager under Socialdepartementet. Boligafdelingen skulle føre tilsyn med de boligselskaber m.v., som modtog statstilskud eller statslån i henhold til loven.

Ved regeringsskiftet 1924 blev det længe ventede Socialministerium oprettet. Departementschef Vedel flyttede dertil sammen med Socialkontoret, medens Kontoret for offentlig Forsorg blev i Indenrigsministeriet. Sundhedsvæsenet flyttede fra Justits- til Indenrigsministeriet, hvor sagerne blev puttet ind i det hidtil ret snævre 2. ekspeditionskontor. Medens Sundhedsstyrelsen fulgte med det nye område, kom Direktoratet for Statens Sindssygehospitaler til Socialministeriet. Departementets tre kontorer – KK, 2. kontor og forsorgskontoret – var nu nogenlunde lige store. Boligsagerne lå i Forsorgskontoret.

I 1926 oprettede Venstreregeringen et Ministerium for Sundhedsvæsen. Til dette afgav 2. ekspeditionskontor størsteparten af sine sager. Fra det nedlagte Socialministerium modtog Indenrigsministeriet nogle arbejdsretlige sager (mægling, voldgift, arbejdsanvisning, arbejdsløshedsunderstøttelse). Også afdelingen for internationalt socialpolitisk samarbejde kom tilbage til Indenrigsministeriet. I 1927 fik Indenrigsministeriet Sundhedsministeriets sager om lærlingeforhold, børns og unge menneskers arbejde, tilsynet med udenlandske arbejderes anvendelse og forskellige andre områder.

Regeringsskiftet i 1929 udløste en ny rokade. Den nye regering nedlagde Sundhedsministeriet, og sundhedssagerne blev igen lagt i Indenrigsministeriet, hvor de skulle forblive i de kommende ca. 60 år. Sundhedsstyrelsen, Statens Seruminstitut, Finseninstituttet og Direktoratet for Statens Sindssygehospitaler fulgte med tilligemed de to statslige jyske sygehuse Landshospitalet i Sønderborg og Fødselsanstalten i Jylland. Til gengæld afgav Indenrigsministeriet til det genoprettede Socialministerium Kontoret for offentlig Forsorg og de arbejdsretlige sager. Og de grønlandske sager flyttede over til det nyoprettede Ministerium for Søfart og Fiskeri under statsminister Staunings ledelse.

Da Bertel Dahlgaard i 1929 tog fat på sin 11 år lange periode i Indenrigsministeriet, havde departementet to ekspeditionskontorer: KK med sit klassiske sagsområde og 2. kontor med sundhedssager, indfødsret og værnepligt mv. Dertil kom den midlertidige Boligafdeling, en ny yngleplads for et kommende ministerium. I 1931 blev Boligafdelingen suppleret med en Ejendomsafdeling. Begge afdelinger var satellitter på 2. kontor, der nu var departementets største. I 1933 blev de to afdelinger gjort selvstændige, men uden at der normeredes chefstillinger til dem.

I 1933 blev militærnægterområdet flyttet fra Marine- til Indenrigsministeriet i forbindelse med den lovrevision, der fandt sted dette år. Sagerne lagdes i 2. ekspeditionskontor. Med området fulgte lejren for civile værnepligtige i Gribskov.

Boliglovgivningen fik mængden af boligsager til at vokse, og i 1938 måtte man tage konsekvensen deraf. Der blev oprettet et 3. ekspeditionskontor, og den midlertidige Boligafdeling forsvandt. 3. kontor fik udover den nedlagte afdelings sager indfødsretsområdet fra 2. kontor. I 1940 blev Ejendomsafdelingen omdannet til et 4. kontor, der i 1943 atter omdannedes til et Statens Bygningsdirektorat under en direktør og med to ekspeditionskontorer.

I 1942 flyttede sager om bygningstekniske gas-, vand- og elinstallationer, hvorom der senest var lovgivet i 1937, til Ministeriet for offentlige Arbejder.

Efter befrielsen 1945 blev der oprettet et midlertidigt 4. ekspeditionskontor, så at man kunne foretage en påkrævet udtynding af det meget store 2. kontor. Det nye kontor fik sager om værnepligt, folkeregistre, husleje, vandindvinding, rotteudryddelse og afholdsforeninger. Midlertidigt var også ministeriets kontor for flygtningesager, der blev ledet af den forhenværende og kommende minister Johs. Kjærbøl.

I 1946 oprettedes et nyt kontor, der fik nr. 5 i rækken af ekspeditionskontorer. Det fik fra 2. kontor sygehuse, medicinalpersonalet og dele af den primære sundhedstjeneste.

Ved regeringsskiftet 1947 oprettedes et Boligministerium, officielt benævnt Ministeriet for Byggeri og Boligvæsen. Det fik fra Indenrigsministeriet Statens Bygningsdirektorat, Statens Byggeforskningsinstitut, huslejesager og sager om boliganvisning. I et par uger havde Boligministeriet også Indenrigsministeriets sundhedssager. Der blev ikke overført chefstillinger fra Indenrigsministeriets departement til Boligministeriet. Ved lov af 1947 fik det en departementschef og 3 kontorchefer. Det var dermed flyvefærdigt fra starten.

I 1948 foretog man, efter at en ny departementschef (J.H. Zeuthen) var trådt til, en omordning mellem Indenrigsministeriets kontorer, samtidig med at det midlertidige 4. kontor blev permanent. KK skiftede navn til 1. kommunekontor, og 2. ekspeditionskontor, omdøbt til 2. kommunekontor, blev genstand for en større omkalfatring. Det beholdt værnepligtssagerne men fik fra KK amter, valgsager, realkreditområdet, folkeregistre, vandindvinding og rottebekæmpelse. Også det nye sagsområde Civilforsvaret – Civilforsvarsstyrelsen blev oprettet i 1949 – kom til 2. kontor. Indfødsrets- og indkvarteringssagerne forblev i 3. ekspeditionskontor. 4. og 5. ekspeditionskontor var efter omordningen ministeriets sundhedskontorer, dog uden at bære denne betegnelse. Apoteker, sundhedsvedtægter, levnedsmiddel- og giftlovgivningen, Sundhedsstyrelsen, embedslægerne og Seruminstituttet hørte under 4. kontor. Under 5. kontor hørte sygehusvæsenet, medicinalpersonalet og den primære sundhedstjeneste. Denne struktur blev med enkelte udbygninger stående i godt en snes år.

I 1949 overtog Boligministeriet sagerne om realkredit med undtagelse af Kommunekreditforeningen.

Da Aksel Møller blev indenrigs- og boligminister i 1950, fik Indenrigsdepartementet, som betegnelsen nu blev, fælles minister med Boligdepartementet og Statens Bygningsdirektorat, men der var ikke - som ved Socialministeriets oprettelse - tale om personalefællesskab. Delingen var kommet for at blive.

Benævnelsen kommunekontor forsvandt fra 2. kontor i 1952. Et par år senere blev det svært bestykkede KK lettet ved, at valgsagerne kom til 3. kontor. I 1955 foretog man en radikal udtynding af KK ved til et nyoprettet 6. ekspeditionskontor at overføre sager om kommunale tjenestemænd og kommuneskatter. I 1960 afgav KK personale- og budgetsager, der kom til 3. ekspeditionskontor.

Arbejdet i den i 1958 nedsatte Kommunallovskommission antog snart et sådant omfang, at det ikke kunne holdes inden for KK’s rammer. Man oprettede i 1960 et sekretariat for kommissionen med adresse i Ny Østergade 9, senere i Frederiksgade 9 ("Det fjerne Østen"). I 1966 flyttede sekretariatet til den nyopførte ministerialbygning i Slotsholmsgade 12 ("Tjæreborg"). Efter at have afgivet betænkning om kommunallovgivningen afløstes kommissionen i 1967 af Kommunalreformkommissionen, men sekretariatet blev bevaret både ved denne lejlighed og da det i 1970 skulle betjene Hovedstadsreformkommissionen. I 1972 fik sekretariatet betegnelsen 7. ekspeditionskontor.

I 1962 blev Sekretariatet for Civilt Beredskab flyttet fra Stats- til Indenrigsministeriet som led i statsminister Krags omdannelse af sit ministerium til et sekretariat med færrest mulige konkrete sagsområder. Sekretariatet beholdt sit domicil i Rigsdagsgården, bygningen bag Peder Griffenfelds statue. Sekretariatet havde direkte referat til departementschefen. I 1964 kom ydermere fra Statsministeriet Statens heraldiske Konsulent og sager om rigsvåbnet.

I 1965 oprettedes et Sekretariat for Apotekerfonden med adresse på 1. sal i Østerbro Apotek (Østerbrogade 48) og et Sekretariat for Personregistrering med domicil i Frederiksgade 9, som Kommunallovskommissionens sekretariat havde forladt. Chefer for sekretariaterne var to af ministeriets kontorchefer. De blev henholdsvis i 1968 og 1971 oprykket til direktører. De bevilgende myndigheder havde dog taget forbehold med hensyn til Apotekerdirektoratets beståen på længere sigt.

I departementet oprettedes 1966 en ny stilling som konsulent i valgspørgsmål, den første konsulentstilling i Indenrigsministeriet. Det store 4. ekspeditionskontor blev delt i et 4.A kontor (levnedsmiddellovgivning, vandforsyning, sundhedsvedtægter, Sundhedsstyrelsen) og et 4.B kontor (medicinalpersonale, Seruminstituttet, primær sundhedstjeneste). Det utrættelige kontorvid oversatte bogstavbetegnelserne til "almen" og "boglig" i analogi med Folkeskolelovens sondring mellem de således benævnte linjer. Delingen blev stadfæstet ved nynormering af en kontorchefstilling i 1968.

Ved rekonstruktionen i efteråret 1966 af den socialdemokratiske regering blev der dannet et Ministerium for Familiens Anliggender. De fleste af sine sagsområder fik det fra Socialministeriet. Fra Indenrigsministeriet modtog det nye ministerium Statens Husholdningsråd og sager om støtte til husholdningsorganisationernes konsulentvirksomhed. En kontorchef i Indenrigsministeriet blev departementschef i Familieministeriet, som dets uofficielle benævnelse var i dets korte levetid, der sluttede ved regeringsskiftet i februar 1968. Udnævnelse og nedlæggelse skulle siden få betydning for Indenrigsministeriets struktur.

Ved regeringsskiftet i 1971 blev der oprettet et Ministerium for Forureningsbekæmpelse. Indenrigsministeriet afgav hertil sager om sundhedskommissioner, omgivelseshygiejne, vandforsyning, grundvandsforurening, levnedsmidler, radioaktive stoffer, gifte og hygiejnisk beredskab. Organisatorisk medførte det, at 4.A kontor med hele sit sagsområde bortset fra Sundhedsstyrelsen blev inkorporeret i det nye ministerium, som dog også - dengang og senere - tog opgaver fra andre ministerier. Med 4.A flyttede det i 1968 oprettede Statens Levnedsmiddelinstitut. Flytningen tillod 4.B ekspeditionskontor at bortkaste bogstavtilføjelsen.

Siden oprettelsen i 1848 havde lagdelingen i departementet uforandret været den, at ekspeditionskontoret var organ for behandling af alle sager. Sager, som ikke krævede principiel stillingtagen, kunne og skulle afgøres i kontoret, være sig af kontorchefen eller vedkommende "overreferent", dvs. den fuldmægtig eller ældre sekretær, som efter fordelingslisten havde det daglige tilsyn med de yngre sekretærers arbejde. Kontorchefen gik til departementschefen med sager, der krævede dennes eller ministerens stillingtagen, og var ansvarlig for sagskoordinering med andre kontorer og ministerier. Det var en fast regel, at sager, der fra kontoret skulle til departementschef eller minister, var færdigbehandlet i den forstand, at der i det højeste kunne stå en politisk overvejelse eller et administrativt hensigtsmæssighedsskøn tilbage. Når kontorchefen havde sat punktum, lå sagen, som man sagde, på et sølvfad. Fra gammel tid regnedes kontorchefen for en fuldbefaren chef, der ikke havde behov for administrativ oplæring eller vejledning.

Billede
Indenrigsministeriets sundhedsafdeling havde lokaler i Den røde Bygning på 2. sal. I afdelingschefens rummelige kontor med de dybe vinduesnicher, hvorfra der er udsigt til Holmens Kirke, ses afdelingschef senere overpræsident G.A. Lustrup ved telefonen. Fot.Morten Bo 1983.

Denne todeling af chefniveauet havde man oprindelig i alle andre ministerier. I 1921 skete en imidlertid ændring af Udenrigsministeriets struktur, idet departementschefen erstattedes af en direktør og to afdelingschefer (udenrigsråder). Kontorerne samledes i afdelinger under disse. Afdelingscheferne skulle aflaste departementschefen, men det var åbenbart, at stillingerne også var beregnet som avancementsstillinger for den jævnt voksende skare af kontorchefer og som passende indstationeringsstillinger for gesandter i højere lønningsklasser. I 1930’erne fik Finansministeriet sine første afdelingschefer. I 1950’erne oprettedes lignende stillinger i Bolig-, Forsvars- og Handelsministeriet. Den overvejende stemning i Lønningskommissionen af 1954 og senere i Statens Administrationsråd var imidlertid imod en videre udbygning af denne stillingsgruppe. Alligevel kom Justitsministeriet i 1967 igennem med et ønske om 3 afdelingschefstillinger, en til lovafdelingen og to det det øvrige departement. I et par år havde ældste kontorchef i hver – endnu ikke formelt oprettede - afdeling virket som "koordinerende kontorchef".

I Indenrigsministeriet var departementschef Zeuthen, da spørgsmålet blev samtaleemne sidst i 1960’erne, absolut ikke interesseret i at indføre en afdelingsstruktur, for, som han spurgte: hvad har afdelingschefer, som kontorchefer og jeg ikke allerede har. Hierarkiske

mellemled, som ikke var uddannelses- eller kontrolmæssigt begrundet, omfattede Zeuthen med en skepsis, som han jævnligt gav udtryk for, når afdelingschefemnet kom på bane. Han gjorde sig ingen illusion om, at en ordning med "overkontorchefer" som de justitsministerielle nødvendigvis ville hidføre nogen anden forbedring end den lønmæssige, som han på den anden side ikke var modstander af.

Tilfældigheder satte gang i begivenhederne. Den ene tilfældighed var, at chefen for Sekretariatet for Civilt Beredskab (B.G. Toft-Nielsen) i 1970 blev chef for det nyoprettede Administrationsdepartement. Den ledige sekretariatschefstilling blev ikke genbesat men i 1972 omdannet til en afdelingschefstilling for sundhedskontorerne (4. og 5. kontor samt et i 1972 oprettet sekretariat for uddannelse af medicinalpersonale), 2. kontors civilforsvarssager og det tidligere Sekretariat for Civilt Beredskab, der nu omdøbtes til 8. kontor. Stillingsindhold var øjensynligt var beregnet på – i overensstemmelse med den argumentation, der var indeholdt i ansøgningen til de bevilgende myndigheder - at markere den nye stilling som arvtager efter den forsvundne sekretariatschef. Men denne ordning var i længden ikke holdbar. I 1974 blev stillingen alene koblet til sundhedskontorerne.

Det skete i forbindelse med, at der i 1974 reelt og året efter også formelt oprettedes en afdelingschefstilling for det kommunale område. Baggrunden var, at departementschefen i Ministeriet for familiens Anliggender (Gudrun Refslund Thomsen) ved ministeriets nedlæggelse i 1968 blev kommitteret i Indenrigsministeriet, hvorfra hun var kommet. Den kommitterede fik som ansvarsområde tilrettelægningen af den byrde- og opgavefordelingsreform, som skulle følge efter reformen af den kommunale inddeling, og blev leder af sekretariatet for det regeringsudvalg, der nedsattes til koordinering af lovgivningen herom. Ved fru Refslund Thomsens pensionering i 1975 blev stillingen omdannet til en afdelingschefstilling for den nydannede Kommunalafdeling, idet stillingens tilknytning til reformarbejdet særligt blev fremhævet i ansøgningen til de bevilgende myndigheder.

I mellemtiden var som allerede berørt sekretariatet for Kommunalreform- og Hovedstadsreformkommissionen blevet optaget i kontornummerrækken som 7. ekspeditionskontor. Til sekretariatsopgaverne føjede kontoret de opgavefordelingsspørgsmål, som hørte under den kommitterede. En midlertidig, men omfattende opgave var styring af den af regeringen i 1973 iværksatte kampagne for ophævelse af "dobbeltadministration" mellem staten, amtskommunerne og kommunerne. For KK's vedkommende havde der i 1971 dannet sig en udposning i form af et hurtigt voksende sekretariat for kommunaløkonomiske og -statistiske spørgsmål. Det var primært den kommitterede, der trak på sekretariatet.

Med henblik på den afdelingsstruktur, der var begyndt at aftegne sig, nedsatte ministeriet i 1973 en arbejdsgruppe, der senere på året afgav en (utrykt) betænkning. På grundlag af dennes anbefalinger blev departementet i 1974 delt i en Kommunalafdeling og en Sundhedsafdeling, hver under en afdelingschef, og en "Almindelig afdeling" med 3 kontorer uden nogen afdelingschef.

Når både kommunal- og sundhedsafdelingen fik særlige planlægningsenheder, skyldtes det en generelt stigende opmærksomhed på dette tidspunkt for behovet for at styrke centraladministrationens planlæggende virksomhed. I 1960'erne og først i 70'erne havde flere betænkninger fordybet sig i dette spørgsmål. I maj 1972 afgav økonomi- og budgetminister Per Hækkerup en redegørelse til Folketinget (FT 1971-72 sp. 6858ff.) hvori der udtryktes vilje til i alle ministerier at

Afdelingschefernes funktioner var i første række knyttet til planlægningsopgaverne. Strukturbetænkningen af 1973 begrundede ligefrem afdelingsstrukturen med de "omfattende og påtrængende planlægnings- og samordningsopgaver" på kommunal- og sundhedsområderne. Det vil, hed det videre, "derfor være naturligt, at afdelingscheferne lægger hovedparten af arbejdsindsatsen inden for disse to problemkredse". Hvad angår referenceforholdene til minister og departementschef fandt betænkningen, at det

Når strukturbetænkningen så åbenlyst tænkte sig afdelingscheferne som ansvarlige for planlægningsopgaver, der ikke havde den løbende sagsekspeditions karakter, var det for at undgå den af Zeuthen befrygtede risiko for dobbeltbehandling og lange kommandoveje. Det lå uden for betænkningens hensigt at sætte afdelingernes kontorchefer i lavere klasse end de tre afdelingsfrie kontorchefer.

Virkeligheden kom i det lange løb ikke til at svare til betænkningens skitse. Både på kontorchefs- og sagsbehandlerniveau opstod der i de første år efter afdelingsstrukturens indførelse ønsker, som fra de overenskomstansatte side fandt ret skarpe udtryk, om at fastholde afdelingschefsrollen på det planlægningsmæssige felt og så vidt muligt at bevare kontorernes nedarvede direkte referat til departementets ledelse. En ny arbejdsgruppe af 1975 fandt i en betænkning af 1977 frem til nogle kompromisformuleringer; men den faktiske udvikling blev, at afdelingscheferne efterhånden i alle sager blev det almindelige mellemled mellem kontor og minister. Idealerne om styrkelse af planlægnings- og samordningsfunktionen viste sig i det hele ikke at have den styrke, som man havde tillagt dem. Zeuthens synspunkter, der på mange måder mindede om P.G. Bangs fra 1848, overlevede ikke hans afgang i 1977.

I 1977 blev 4. og 5. kommunekontor slået sammen. I Sundhedsafdelingen oprettedes et nyt 5. kontor, en reorganisering af det tidligere planlægningssekretariat. I 1979 gik man atter ned på 4 kontorer ved en omdeling af opgaver mellem kontorerne.

Uden for departementet skete der i 1975 det, at Direktoratet for Apotekervæsenet blev nedlagt. Den åremålsansatte chef (Ebba Lund) vendte tilbage til en fuldmægtigstilling i departementet, i 1978 omdannet til en midlertidig stilling som chef for lægemiddelsektionen i 3. sundhedskontor. I 1976 blev Direktoratet for Statshospitalerne nedlagt ved amtskommunernes overtagelse af det psykiatriske sygehusvæsen. De medarbejdere, der ikke gik på ventepenge, blev ansat i Indenrigsministeriet, amtskommunerne eller Amtsrådsforeningen.

I 1970’erne blev enkelte nye opgaver lagt til Indenrigsministeriet. I 1972 overtog det sager om grønlandske folkeregistre fra Ministeriet for Grønland, og året efter kom fra Undervisningsministeriet sager om uddannelse af embedslæger.

I 1981 kom en tilsyneladende isoleret nydannelse, da der blev oprettet en stilling som konsulent i indvandrerspørgsmål i kommunalafdelingen. Baggrunden var, at regeringen havde nedsat et ministerudvalg til koordinering af integrationsindsatsen, som man ønskede styrket. Samtidig nedsattes der et kontaktudvalg til indvandrernes organisationer, i 1984 omdøbt til Indvandrerrådet, og der indførtes en tilskudsordning til indvandrerforeningerne og et tilskud til kommuner med særlig mange indvandrere. Konsulentstillingen og det hertil knyttede Indvandrerkontor blev imidlertid nedlagt i 1984 med den begrundelse, at de to tilskudsordninger nu var indført. Indvandrerområdet blev foreløbig inkorporeret i 2. kommunekontor, men skiftede i de følgende år flere gange plads. Den nedlagte konsulentstilling finansierede en omnormering af kontorchefstillingen i 4. kommunekontor til kommitteret i kommunaløkonomiske spørgsmål. I 1985 blev der med den kommitterede som chef udskilt en Økonomisk Afdeling af Kommunalafdelingen, hvorom straks nedenfor.

I 1983 blev det hidtidige 3. a. kontor, som valgkonsulenten var chef for (valg, indfødsret), lagt under kommunalafdelingen. Året efter blev valgsagerne, hvis omfang var udvidet med valg til Europa-Parlamentet, tilknyttet 1. kommunekontor. 3. a. kontor var nu et rent indfødsretskontor. I kommunalafdelingen oprettedes 1982-84 et midlertidigt 5. kontor, der tog sig af den regelsaneringskampagne, som blev var indledt ved regeringsskiftet i 1982. Endelig blev der i 1990 oprettet et nyt 4. kommunekontor. Chefstillingen i dette blev finansieret ved, at stillingen som vicedirektør i Civilforsvarsstyrelsen blev nedlagt og dens indehaver overflyttet til det nyoprettede kontor. Dets område var legalitetstilsynet med kommunerne, vederlag for kommunale hverv m.v.

Billede
Sundhedsafdelingen anno 1983. Afdelingen havde kontorer på 2. sal i Den røde bygning, i sidefløjen over "salen" og på Kommunikationsbygningens 2. sal. Kontorchef Steen Loiborg er i en afslappet påklædning, som i ældre tid ville have vakt furore, på vej ind i skrivestuen. Morten Bo fot. 1983.

Den i 1985 oprettede Økonomiske Afdeling fik to kontorer. 1.ø. kontor havde som ansvarsområde udlignings- og bloktilskudsordningerne, kommuneskat, kommunernes deltagelse i beskæftigelsesfremmende foranstaltninger, kommunernes låntagning og indvandrerområdet. 2.ø kontor fik budget- og regnskabsvæsen, det kommunale momsfond, sundhedsøkonomi, medicinalstatistik samt sektor- og regionplaner. Indvandrerområdet blev i 1986 flyttet til 2. a. kontor. Efter at sundhedsafdelingen i 1987 blev udskilt af ministeriet, ændredes sagsfordelingen mellem de to økonomiske kontorer, således at 1. ø. kontor fik den kommunale økonomi i almindelighed, de årlige nøgletalspublikationer, sektorplaner, samt budget- og regnskabsvæsen, medens 2. ø. fik tilskuds- og udligningsordninger, kommuneskat og beskæftigelsesfremmende foranstaltninger.

På sundhedsområdet skete der i 1980’ernes begyndelse flere udvekslinger af sagsområder med andre ministerier. Særforsorgens sygehuslignende funktioner kom i 1980 fra Social- til Indenrigsministeriet sammen med Fysiurgisk Hospital i Hald. Året efter blev Finseninstituttet overført til Undervisningsministeriet i forbindelse med sygehusets sammenlægning med Rigshospitalet. Den modsatte vej gik sager om uddannelse af kliniske diætassistenter. I 1982 blev hele det medicinske personaleuddannelsesområde (ergo- og fysioterapeuter, beskæftigelsesvejledere, hospitalslaboranter, økonomaer, plejehjemsassistenter, fodterapeuter, sygehjælpere, plejere, radiografer) flyttet til Undervisningsministeriet. I bytte fik Indenrigsministeriet Rigshospitalet og Kysthospitalet på Refsnæs. – Med Socialministeriet gennemførtes i 1982 den byttehandel, at Indenrigsministeriet modtog hovedparten af det offentlige sygesikringsområde og afleverede dele af alkohol- og narkotikamisbrugsområdet.

Ved Sundhedsministeriets oprettelse i september 1987 blev hele Indenrigsministeriets Sundhedsafdeling med tilhørende styrelser m.v. overført til det nye ministerium. Indenrigsministeriet havde nu det snævreste område i sit 139-årige liv. En mager trøst var, at nuklear sikkerhed og tilsyn med nukleare anlæg i 1987 overgik fra Miljøministeriet, og at sager om valg og afstemninger på Grønland i 1988 blev henlagt til Indenrigsministeriet. Større betydning havde det, at brandlovgivningen og dermed Brandtilsynet i januar 1992 blev flyttet fra Justitsministeriet til Indenrigsministeriet, så at man nu kunne tage fat på den velbegrundede fusionering af brandvæsen og civilforsvar til det nuværende Redningsberedskab.

Finansministeriet overtog i marts 1993 sager om opgørelse af de samlede statstilskud til kommuner og amtskommuner. Det betød i praksis, at finansministeren herefter førte forhandlingerne med de kommunale organisationer om de økonomiske rammer for det kommende finansår, medens indenrigsministeren var med på sidelinjen.

I 1989 blev 2. a. kontors sager flyttet til sekretariatskontoret. Den hidtidige chef for 2. a. kontor blev efter nogle måneder som "rådgiver for departementschefen i særlige forhold" afskediget med rådighedsløn som den første af Indenrigsministeriets chefer, der har forladt statstjenesten på denne måde.

I 1991 blev afdelingsstrukturen konsolideret. Efter at chefen for sekretariatet (fra 1982 benævnt afdelingen) for personregistrering var gået af på grund af alder, blev der oprettet en Administrativ afdeling under ledelse af den tidligere statsamtmand i Storstrøms statsamt. Under afdelingschefen hørte sekretariatets sager om civilforsvar, værnepligt, militærnægtere og nukleart beredskab.

I februar 1993 blev udlændinge- og flygtningelovgivningen flyttet fra Justits- til Indenrigsministeriet. Direktoratet for Udlændinge fulgte med det nye område, der var den første større tilvækst siden sundhedsvæsenets flytning i 1929. Det nye område gav anledning til endnu en reorganisering af departementet. Afdelingsstrukturen blev nu udstrakt til alle kontorer. Administrativ afdeling ændrede navn til Sekretariatsafdelingen ledet af en afdelingschef og med 2. kontorer, i hvis område de økonomiske relationer til udlændingeområdet blev inkorporeret. I kommunalafdelingen gik 3. kontor med sine indfødsretssager til Justitsministeriet, men uden at det fik følger for nummereringen af afdelingens 1., 2. og 4. kontor. Der oprettedes en ny Administrativ Afdeling med 3 kontorer: 1.a med redningsberedskab og generelle relationer til statsamterne, 2.a med værnepligts- og militærnægtersager, hvoraf nogle kom fra den i 1993 nedlagte Værnepligtsstyrelse, samt statsamternes edb-sektion, og 3.a kontor med CPR-området. Militærnægteradministrationen i Slagelse fik en blandet status som departementskontor og styrelse under værnepligtskontoret. Endelig oprettedes en Udlændingeafdeling med 3 kontorer og tre sekretariater henholdsvis for afdelingen, for Flygtningenævnet og for Nævnet for Etnisk Ligestilling.

I 1995 skete en ny omstrukturering. Sekretariatsafdelingen blev nedlagt, og der oprettedes et Administrationskontor. En ny Juridisk Afdeling blev oprettet ved sammenlægning af Kommunal- og Udlændingeafdelingen. I Økonomisk Afdeling oprettedes et 3.ø kontor, der fik den gamle sekretariatsafdelings budgetopgaver samt de økonomiske relationer til Dansk Flygtningehjælp og Dansk Røde Kors. Administrativ Afdeling blev nedlagt. De tidligere 1. og 2. kontor blev fusioneret til et Beredskabskontor under Økonomisk Afdeling, som også CPR-kontoret og militærnægteradministrationen blev knyttet til.

Efter at chefen for Juridisk Afdeling (Niels Preisler) i 1996 blev udnævnt til departementschef, genoprettedes Kommunalafdelingen og Udlændingeafdelingen med henholdsvis 3 og 4 kontorer.

III. Lokaleforhold

Kunne en indenrigsministeriel volontør anno 1848 gå en tur gennem vore dages ministerialbygninger fra Kancellibygningen nedad Slotsholmsgade, ville han undre sig. Så godt som alle medarbejdere har uanset uddannelse og funktion eget kontor. Talrige lokaler står til disposition for møder, der således ikke behøver at blive holdt i kontorerne. Moderne belysning og kvalitetsmøbler findes overalt, alle har PC'er, her og der ses biblioteker og frokoststuer. Centraladministrationen har i 1980’erne og navnlig i 1990’erne fra banker, forsikringsselskaber m.v. overtaget kontorbygninger på eller i nærheden af Slotsholmen til brug for ministerier, som tidligere havde domicil her. Bedringen i kontorforholdene er et generelt fænomen inden for det offentlige. Indtil for få år siden havde fx folketingsmedlemmer, dommere i de kollegiale retter, sygehuslæger og universitetslærere ikke egne kontorer, men nu har de.

Billede
Chefen for Indenrigsministeriets socialdepartement fhv. indenrigsminister Henrik Vedel fanget af en kanonfotografs linse på Kgs. Nytorv først i 1920’erne. Vedel var på mange måder en original. At en overordnet embedsmand færdedes på gaden uden hat var lige så usædvanligt som at hans foretrukne arbejdsstillng var liggende i sofaen. Fot. Kgl.Bibl.

I 1848 holdt centraladministrationen (bortset fra Admiralitetskollegiet på Gammelholm) til i Kancellibygningen, bygningerne i Slotsholmsgade og Proviantgården. I Slotsholmsgade var det Harsdorffs i 1782 opførte såkaldte Forbindelsesbygning (nr. 6), Stormske Gård fra 1696 (nr. 8), det i 1741 opførte Württembergske Palæ, også kaldet Lerches Gård (nr. 10) samt den nu nedrevne Schackske Gård i nr. 12. Også den såkaldte Posthusfløj vinkelret på Stormske Gård benyttedes af centraladministrationen. I haven bag Württembergske Palæ var en nu nedreven staldbygning parallelt med og syd for Posthøjfløjen på det sted, hvor den nordlige fløj af Thorvald Jørgensens trefløjede kontorbygning fra 1920’erne nu ligger. I den nu forsvundne Christiansgade kom der ved århundredskiftet nogle kontorejendomme til.

I 1848 benyttede Danske Kancelli, Udenrigsdepartementet, Rentekammeret og de øvrige finansielle kollegier Kancellibygningen og de dele af Christiansborg Slot, som lå nærmest denne, samt Forbindelsesbygningen. Generalkommissariatskollegiet var i Stormske Gård. Slesvig-Holsten-Lauenborgske Kancelli og Direktionen for Universitetet og de lærde skoler boede i Württembergske Palæ.

Overgangen fra kollegial- til ministerialsystem gjorde kontorarronderingen kaotisk, men man benyttede ikke lejligheden til at samle kontorerne geografisk. De fleste af de nye ministerier havde kontorlokaler blandet mellem hverandre, ofte langt fra minister og departementschef.

Indenrigsminister Bang foreslog i 1852 som ansvarlig for statens bygningsvæsen, at man tog fat på radikalt at omfordele de ministerielle kontorer. Hans tanke var, at Kancelli-, Forbindelses- og Posthusbygningen blev tildelt Finans- og Indenrigsministeriet samt Slesvigske Ministerium, medens Justits- og Kultusministeriet samt Holstenske Ministerium skulle have Württembergske Palæ. Indenrigsministeriets naturlige placering var efter Bangs mening så tæt på Finansministeriet som muligt. Planen strandede på modstand fra justitsminister Scheel, der ikke ville af med sit kontor på Kancellibygningens 1. sal, den nuværende mødesal for finansministeren. Scheel holdt på, at Justitsministeriet havde krav på at beholde de lokaler, som havde tilhørt Danske Kancelli, sålænge Den røde Bygning havde eksisteret. Scheels standpunkt kastede skygge langt ned i tiden. Først i 1960’erne flyttede Justitsministeriet fra lokalerne i Kancellibygningen.

Det nye Kultusministerium og Udenrigsministeriet overtog Württembergske Palæ. Krigsministeriet beholdt Stormske Gård, og de civile ministerier samledes i Kancellibygningen. Efter at der i 1852 blev oprettet særlige ministerier for Slesvig og Holsten- Lauenborg, gav man dem plads dels ved at flytte Udenrigsministeriet til Christian VII’s Palæ på Amalienborg, dels ved at opføre en ny bygning i haven bag Württembergske Palæ, den nuværende rødkalkede sydlige sidefløj til palæet. De tre hertugdømmer er oprindelig blevet styret fra dette kontorhus. Samtidig blev Württembergske Palæ forhøjet med en etage. I 1856 skete en lignende udvidelse af Harsdorffs Forbindelsesbygning for at give det nye Fællesindenrigsministerium plads. Efter dets nedlæggelse fik Konsejlspræsidiet kontorerne. Da Søværnet rømmede Gammelholm i 1865, rykkede Marineministeriet ind i Württembergske Palæ, hvor også Krigsministeriet blev presset ind. Samtidig blev Proviantgården taget i brug til administrationen, dels til arkiver, dels til Generalstaben; det sidste kan endnu aflæses på portalen.

I 1850’erne var pladsforholdene i ministerierne, selv set fra den spartanske samtids synsvinkel, overmåde skrabede og møbleringen tarvelig, men slidstærk. Nogle kontorchefer måtte dele rum med andre. Sagsbehandlere havde aldrig enekontor men var flere om ét værelse. Departementschefers og ministres arbejdsværelser var for størstedelen ganske små. Særlige møderum eksisterede ikke; besøgende måtte vente på gangene, før de kunne komme til samtale. Kakkel- og bilæggerovne sørgede for opvarmning, petroleums- eller stearinlys for belysning. Enkelte af de dobbelte kammerstager til kontorbelysning er endnu bevaret.

De nuværende værelser for indenrigsminister og departementschef bag "salen" i Den røde Bygning er formentlig indrettet mellem 1870 og 1880. Før den tid var området bag salen delt af en midtergang med étfagskontorer for Rentekammerets deputerede på hver side.

I 1874 optoges Post-, Telegraf- og Jernbanebestyrelsen i Indenrigsministeriet og fik lokaler i Kancellibygningen. Dette og andre forhold - Det kgl. Biblioteks og Rigsarkivets lokalesituation - gjorde, at man i 1879 lod en kommission under fhv. minister etatsråd Kriegers forsæde overveje spørgsmålet om tilvejebringelse og omordning af forskellige offentlige bygninger.

Rigsdagen, der selv havde ringe pladsforhold på C.F. Hansens Christiansborg, var i de første mange år karrig med bevillinger til bygningsforbedringer. Indenrigsminister Bang var i 1850 ude for, at man nægtede reparation af den sydlige stentrappe i Kancellibygningens gård:

Hævnens time kom, da Rigsdagen efter Christiansborgs brand blev installeret i Landkadetsakademiets tidligere bygning i Fredericiagade. Bygningen sorterede under Krigsministeriet, der regelmæssigt indtil systemskiftet 1901 afviste Rigsdagens ønsker om større bygningsforbedringer.

Lokalemæssigt sprængte udvidelserne under 1. verdenskrig ministeriets rammer. Til Kornkontoret måtte fx lejes lokaler i Nikolaj Kirke, og Den overordentlige Kommission blev klemt ind på øverste etage i Zahlkammerbygningen, porthuset der forbinder Christiansborg med Den røde Bygning. I øvrigt var det efter systemskiftet 1901 efterhånden lykkedes at få bevillinger igennem til forbedring af ministerialbygningerne. Der indrettedes WC’er i stedet for de forældede klosetter i Kancellibyg-ningens kælder, og der opførtes cykelskure til personalet, som "i stort Omfang benytter sig af Cykler som Befordringsmiddel til og fra Ministeriebygningerne, hvor Maskinerne i Mangel af dertil indrettede Rum hensættes paa Trappegange og lignende Steder", som det hed i anmærkningerne til finanslovforslaget 1904-05. Centralvarme indlagdes fra 1910, efter at centralvarmeanlægget bag Staldmestergården var etableret. Endelig blev der installeret elektrisk belysning. Som en pudsig reminiscens fra den tid, da der anvendtes petroleumslamper, kunne Indenrigsministeriets personale indtil 1968 få udleveret gratis tændstikæsker hos ministeriets kasserer.

Centraladministrationens lokaleforhold blev bedret i begyndelsen af det 20. århundrede. I 1910 flyttede Kultusministeriet fra Württembergske Palæ til Staldmestergården, og i 1920’erne blev Thorvald Jørgensens store trefløjede rødstenskontorbygning i haven bag Württembergske Palæ taget i brug. De fleste af de nye lokaler blev overladt Handels-, Landbrugs-, Trafik- og Statsministeriet. Dermed fik Finans-, Indenrigs-, Justits- og Socialministeriet mere plads i deres hidtidige rammer. Indenrigsministeriet kunne tage kontorer i stueetagen og 2. sal i sydfløjen til Kancellibygningen i brug, fløjen hvori "salen" er beliggende. Ekspeditionssekretærer og ældre fuldmægtige fik nu i almindelighed egne kontorer. Efter at der i 1940’erne var opført en kontorbygning bag Staldmestergården til brug for Hovedrevisoraterne, nu Rigsrevisionen, gav det endnu lidt "luft", men ikke nok til, at Indenrigsministeriets i 1945 oprettede 4. kontor kunne få plads i ministeriets omgivelser. Kontoret fik lokaler i ejendommen Ny Kongensgade 15. Heller ikke det særlige flygtningekontor kunne være på Slotsholmen men måtte anbringes i en herskabslejlighed i Frederiksgade 9.

Da ministeriebygningen i Slotsholmsgade 12 ("Tjæreborg") var taget i brug i fuldt omfang i slutningen af 1960’erne (Handelsministeriet, Boligministeriet, en del af Skattedepartementet, Justitsministeriet og Sekretariatet for Kommunallovskommissionen), kunne det mærkes i de ældre ministerialbygninger. For Indenrigsministeriet betød det, at sekretærer allerede efter få års ansættelse kunne regne med at få eget kontor. Hovedreglen var dog i de fleste kontorer, at nyansatte blev anbragt i lokaler, hvor en eller flere sagsbehandlere i forvejen havde deres skriveborde. Det var praktisk i indlæringsfasen, men alle, der har prøvet det, mindes forstyrrelser fra telefonsamtaler og personlige henvendelser. Opnåelse af eget kontor, der endnu i 1960’ernes første halvdel forudsatte omkr. 5 års anciennitet, var et skarpt hjørne i den ministerielle karriere.

I enkeltheder at redegøre for, hvor Indenrigsministeriets ekspeditionskontorer har været placeret, ville føre for vidt.

Fra slutningen af 1960’erne fik Indenrigsministeriet i store træk den lokalemæssige arrondering, som det har ved 150-års jubilæet.

Ved udlændingeområdets overførelse til Indenrigsministeriet i 1993 blev de hertil anvendte dele af Justitsministeriets lokaler 1. sal i bygningen bag Württembergske Palæ overtaget af Indenrigsministeriet. Administrationskontoret rykkede ind i de lokaler i Posthusbygningens stueetage, der blev ledige efter at Socialministeriet flyttede til sin nuværende adresse i Holmens Kanal. Forsvarsministeriets flytning til Holmens Kanal gav i 1995 plads til Beredskabskontoret og Værnepligtskontoret.

Ved 150-års jubilæet kan Indenrigsministeriet glæde sig over de bedste og mest hensigtsmæssigt beliggende lokaler nogen sinde. De 3 afdelinger er samlet i stueetagen og 1. sal i Thorvald Jørgensens velproportionerede kontorbygning fra 1920’erne og i tilstødende lokaler i Württembergske Palæ, Stormske Gård og Holstenske Ministeriums røde bygning fra 1850’erne. Administrationskontoret ligger tæt derved i Posthusbygningen. Hvad P.G. Bang ønskede sig i 1848, har hans efterkommere og deres personale fået.

IV. Personale

Det nye Indenrigsministeriums personale var sammenbragte børn fra Danske Kancelli og de tidligere finansforvaltende kollegier. I sig selv var det en sensation, for Danske Kancellis jurister havde i en menneskealder vænnet sig til at se ned på "rentekammerkarlene" eller "rentedrengene", der kunne få ansættelse i statstjenesten med lavere eksamenskarakter end kancellilaud, og som måtte tage til takke med de lavloftede kontorer på 2. sal i Den røde Bygning. Kancelliet holdt til på den fornemme 1. sal, hvor dog også finansministeren havde sit nuværende kontor ud mod Slotspladsen. Kancelliets virksomhedskultur viste, at dets ansatte anså sig som medlemmer af en elite. Talrige vandreanekdoter fortæller om, hvorledes Kancelliets skrivere har frabedt sig Rentekammerets juristers passage af eller ophold på 1. sal. En anden tradition vil vide, at unge jurister i Justits- og Indenrigsministeriet, som efter telefonens indførelse ville bruge dette kommunikationsmiddel til at drøfte spørgsmål med andre ministerier, er blevet pålagt at henvende sig til kontorchefer eller ekspeditionssekretærer, ikke til personale af lavere charger. Efter at Kultusministeriet hen mod slutningen af det 19. århundrede måtte bekvemme sig til at antage jurister med eksamenskarakterer under kancellilaud, blev det knap nok regnet for at tilhøre Danske Kancellis retmæssige arvtagere. Da Indenrigsministeriet kappedes med Justitsministeriet om at ansætte de bedste juridiske kandidater, opstod der et konkurrenceforhold mellem dem. Den mangeårige chef for Indenrigsministeriets Kommunekontor kancelliråd P.F. Schou gav ved år 1900 dette drastiske udtryk for Indenrigsministeriets selvforståelse: "Justitsministeriet hader jeg, Kultusministeriet foragter jeg". Konkurrencen gjaldt også besættelse af de eftertragtede udgangsstillinger. Når et visdomsbogsnotat kort og godt lyder "To dommere for en amtmand", udtrykker det en kursnotering, der skulle beskytte Indenrigsministeriets fåtallige udgangsstillinger mod illoyal konkurrence fra det både dengang og nu bedre aflagte Justitsministerium.

Billede
Billede
Julefrokost er i vore dage et almindeligt personalegode, men at udstyr, påklædning og omgivelser har ændret karakter siden 1950, hvorfra billedet stammer, er åbenbart. 1. og 2. kommunekontors personale er samlet til den obligate juleafslutning den 23. dec. 1950 i det store sekretærværelse på 2. sal i Harsdorffs forbindelsesbygning. I baggrunden t.v. ses trapperummet, der forbinder bygningen med Kancellibygningens 2. sal. Efter traditionen havde 1. KK’s yngste sekretær J.H. Koch (t.v. for plakaten) at lægge bordplan og søge for udsmykning, der – trods plakat og de indkøbte grangrene – må have været overkommelig. De tilstedeværende er: 1) frk. Nebelong, 2) sekretær senere afdelingschef Folmer Nielsen, 3) sekretær senere direktør Aa. Munkgaard, 4) frk. Bistrup, 5) sekretær senere stiftamtmand Louis Heegaard, 6) sekretær senere kommunaldirektør H. Mayntzhusen, 7) student Storm, 8) frk. Ellen Larsen, 9) fru Elise Barfoed, 10) sekretær senere direktør Niels Christian Berthelsen, 11) fru Theilgaard, 12) sekretær senere kommunaldirektør E. Frøling, 13) frk. Jensen, 14) fg. sekretær senere kontorchef Carl G. Jacobsen, 15) kontorchef senere stiftamtmand E.M. Edelberg, 16) ekspeditionssekretær senere amtmand A. Rangel-Nielsen, 17) kontorchef senere amtmand K.O. Møller, 18) fru Inger Stender, 19) frk. Else Aarup Kristensen, 20) fg. sekretær senere departementschef, stiftamtmand Henning Strøm, 21) sekretær, senere kommunaldirektør N.O. Herslund, 22) fru Karen Helme, 23) hr.Hjul, 24) fg. sekretær senere amtssygehusdirektør Henning C. Kjær, 25) frk. Lizzie Jensen, 26) sekretær senere kontorchef i Sundhedsstyrelsen P. Gemythe Madsen, 27) fg. sekretær senere stiftamtmand J.H. Koch, 28) fuldmægtig senere nævnsformand Johan Garde, 29) fuldmægtig senere kabinetssekretær M.J. Wahl, 30) fuldmægtig senere kommitteret Gudrun Refslund Thomsen, 31) fg, sekretær senere departementschef, stiftamtmand Helge Odel, 32) fru Ruth Frederiksen, 33) fg. sekretær senere overpræsident G.A. Lustrup, 34) frk. E. Madsen, 35) frk. A. Andersen, 36, student senere direktør Niels Borre, 37) frk. Sonja Cl. Magnussen, 38) fuldmægtig senere stiftamtmand Børge H. Rossel – Billedet er velvilligst stillet til rådighed af J.H. Koch der har identificeret deltagerne.

Det betragtedes som en ære for en cand.jur. at være kommet ind i Indenrigsministeriet. I KK’s stærkt sammenpakkede kontorer i Den røde Bygning, hvor 6-8 volontører og assistenter samt 3 skrivere var anbragt bag pultene i samme lokale, syntes den spartanske installation at sige til de unge, at de måtte være

sådan husker daværende volontør i Indenrigsministeriet Troels G. Jørgensen, den senere højesteretspræsident, atmosfæren i assistentværelset i Indenrigsministeriets Kommunekontor anno 1901. Mange efter ham har modtaget det samme indtryk. I dag, hvor lokaleforhold og avancementsudsigter har ændret sig i hver sin retning, tilhører denne stemning historien. Den stramme formelle disciplin, som de vordende amtmænd blev holdt til at iagttage, klingede så småt af under besættelsen, hvor forholdene bragte chefer og det øvrige akademiske personale nærmere hinanden. Tiltaleformen "De" havde i fyrrerne afløst "kontorchefen" og "departementschefen". Endnu i 1940’erne var det dog således, at man ikke så ministeriets personale begive sig ud på gangene uden at være iført jakke. Den kontormandsagtige sorte alpakkajakke var almindelig ved århundredskiftet, men gik efterhånden af brug. Almindelig høflighed krævede endnu i 1950’erne, at yngre medarbejdere rejste sig op, når chefen kom ind på deres kontor. Man skal endnu længere frem til nutiden, før det anstod sig for det kvindelige personale at være iført slacks. Tiltaleformen "du" bredte sig i 1970’erne, men slog først definitivt igennem omkring 1980.

Juristmonopolet var i Indenrigsministeriet hævet over diskussion, allerede fordi amtmænd efter loven skulle være jurister, men også fordi statsvidenskabelig eksamen oprindeligt var lettere end den juridiske. Skønt ministeriet havde sagsområder med rødder ind på nationaløkonomiens gebet – forbrugsreguleringsordningerne under 1. verdenskrig, boligregulerings- og udligningslovgivningen i 1930’erne er de første markante eksempler – var det udelukkende jurister, der havde med sagerne at gøre. I en årrække trak man dog også på ekstern økonomisk konsulentbistand. Den første akademiske medarbejder med eksamen som cand.polit. blev ansat så sent som i 1961, den første cand.scient.pol. en halv snes år senere.

Den første kvindelige jurist blev antaget i Indenrigsministeriet i 1939. Dagen før markerede kontorets yngre jurister begivenheden med en ironisk iscenesat sørgehøjtidelighed.

Kontortiden var oprindeligt fra kl. 11 til kl. 15, den samme som i kancellitiden. Lys, brand- og sparehensyn gjorde, at kontortiden måtte ligge på dagens lyseste timer. Fra kancelliet beholdt man forudsætningen om, at personalet om nødvendigt gjorde tjeneste uden for den faste kontortid. For assistenterne var hjemmearbejde en fast regel, da de store fælleslokaler ikke gav arbejdsro. Ekspeditionstiden (det tidsrum, hvor kontorerne kunne modtage personlige henvendelser) blev ved tjenestemandsloven af 1919 fastsat til kl. 13-17. Den normale arbejdstid var 7 timer daglig incl. lørdage. Yngre medarbejdere – assistenter fik stillingsbetegnelsen sekretær ved tjenestemandsloven af 1919 – kunne, om de ønskede det, tage formiddagsarbejde i andre ministerier og styrelser, på advokatkontor, hos politiet, i kreditforeninger, kommunale organisationer el. lign. Da formiddagsstillinger ikke medførte nogen reduktion af sagsfordelingen i ministeriet, var medarbejdere med "ben" ganske godt spændt for. Alligevel var der stor rift om bibeskæftigelser, fordi de varierede uddannelsen og naturligvis gav en ekstraindtægt. Også Indenrigsministeriet beskæftigede et stort antal udefra kommende formiddagsmedarbejdere fra andre ministerier. I 1970 blev der imidlertid gennemført en "honorarsanering", der afskaffede formiddagsstillingerne. Det særlige ekspeditionstidsbegreb forsvandt.

Trinfølgen under kontorchefen havde oprindeligt 4 lag. Øverst var de kgl. fuldmægtige, dernæst en lavere gageret gruppe af ligeledes kgl. udnævnte kancellister, der forsvandt ved lønningsloven af 1870. I laget under de kgl. udnævnte var et antal assistenter, som blev ansat af ministeren, og som i modsætning til de kgl. udnævnte ikke var pensionsberettigede. Assistenter havde kortere arbejdstid end kgl. udnævnte embedsmænd, for at de kunne passe den bibeskæftigelse, som de på grund af den beskedne assistentløn var nødt til at påtage sig. Pyramidens bund dannede den frivillige juridiske arbejdskraft volontørerne.

Volontørsystemet var slusen, som unge jurister måtte passere for at begynde en ministeriel karriere. En cand. jur. gik ikke direkte fra eksamen til fastansættelse i ministeriet. Efter at have forestillet sig for departementsdirektøren kunne den juridiske kandidat være så heldig at modtage en af ministeren undertegnet skrivelse om, at der "forundes Dem Tilladelse til at gjøre Tjeneste som Volontair" i Indenrigsministeriet. Det var en begunstigelse, for hvilken vederlag ikke kunne forlanges; volontøren fik immateriel belønning i form af gratis uddannelse i ministeriet og udsigt til fastansættelse, når en ledig assistentstilling måtte vise sig. Efter omstændighederne kunne kontorholdskassen yde volontøren gratiale ved årets udgang. Volontørtiden kunne være lang; minister Simony begyndte fx sin karriere med 7 års volontørtjeneste i Danske Kancelli. Arbejdet var at udarbejde udkast til svarskrivelser efter forud meddelt resolution, føre fortegnelse over afgåede skrivelser eller deltage i konferering af skrivelse med koncept. Om selv at gøre forslag til resolution var der ikke tale. Den daglige arbejdstid var i reglen et par timer, så volontøren kunne få tid til at tage lønnet beskæftigelse som manuduktør, sagførerfuldmægtig el. lign. Volontørsystemet havde i det hele elementer af misbrug af de unges arbejdskraft. Niels Lassen, den senere højesteretsjustitiarius, har om sin tjeneste i Justitsministeriet i 1870’erne, hvis forhold ikke kan have været anderledes end Indenrigsministeriets, fortalt, at der

På plussiden stod, at de unge jurister ved et par timers daglig arbejde i ministeriet og ved at studere de sager, som de fik til ekspedition, lærte håndværket fra grunden, og at begge parter fik tid til at tage mål af hinanden. Den, der blev fastansat som assistent, kunne tage fat straks uden at behøve oplæring i grundlæggende færdigheder.

Uden for den juridiske stab stod personalet af skriverklassen, folk der i hånden renskrev tjenesteskrivelser efter godkendt koncept og afskrev disse til kopibog. Til tjenesteskrivelser brugtes gåsepen, som frembragte et smukt skriftbillede (se s. 301), senere erstattet af den mere prosaiske men praktiske stålpen. I 1870’erne indførtes kopipressemaskiner, der overflødiggjorde afskrift til brevbogen. Gotisk skrift anvendtes indtil 1876 og derefter i en modificeret form indtil 1901. Skrivemaskiner dukkede forsøgsvis op omkring århundredskiftet. Den støj, de frembragte, nødvendiggjorde at renskrivning måtte foregå på gangene. Efterhånden som de spartanske pladsforhold tillod det, indrettedes der skrivestuer. Kontoruddannede journalførere kendtes ikke. De yngre juridiske medarbejderes førte journaler. Under 1. verdenskrig kom man ind på at antage kontorister til journalarbejdet.

Ministeriet beskæftigede endelig bude til transport af post og sager, derunder sager til de overordnede juridiske medarbejderes hjem. Også personale af højere charger end assistenter arbejdede i vidt omfang hjemme. Efter en uskreven lov anstod det sig ikke for en kgl. embedsmand at bære sager på gaden. Ministeriets embedsmænd boede i København eller på Frederiksberg, og budtjenesten kunne da udføres til fods.

I de første år efter Indenrigsministeriets oprettelse var avancementsforholdene ringe. Det fik indenrigsminister Bang til på finanslovforslaget for 1853-54 at indstille de 4 ældste assistenter oprykket til kancellister, så at de uden lønfremgang dog fik ret til pension:

Avancementsforholdene i Indenrigsministeriet blev i løbet af det 19. årh. lysere. Uden at det var officielt udtalt, kunne den, der blev ansat som assistent, med nogenlunde sikkerhed regne med at gå ud til en amtmandsstilling eller til en af de 5 selvstændige borgmesterstillinger (Odense, Randers, Århus, Helsingør, Aalborg). Derfor var udlængslen indplantet i sindene, og der vågedes skinsygt over, at chancerne ved embedsledighed kom ministeriet til gode. Internt gik man ved udnævnelse til kontor- og departementschef slavisk frem efter anciennitetsrækkefølgen ("kongerækken") ud fra den enkle filosofi, at alle efter at have gennemgået den krævende uddannelse i ministeriet var lige kvalificerede. Departementschefsudnævnelsen i 1948 er det første spektakulære springavancement, men det skete på personalets anbefaling. Kongerækkeprincippet er i stigende grad gået af brug siden 1980’erne, hvor man ydermere er kommet ind på at besætte chefstillinger med ansøgere, der ikke tidligere har gjort tjeneste i Indenrigsministeriet. En anden nydannelse er, at chefsudnævnelser skal passere gennem et forfremmelsesnævn, som chefer og alle personalegrupper er repræsenteret i.

Fra gammel tid har det været foreskrevet, at sekretærer af hensyn til uddannelsen skulle skifte kontor ca. hvert 3. år. Beslutning om rokering blev truffet af departementschefen, som også var den, der personligt ansatte sekretærer. I 1970’erne blev der nedsat et rokeringsnævn med departementschefen som formand og med repræsentation fra chefer og akademiske sagsbehandlere. Nævnet er forgængeren for det nuværende turnusudvalg, som styrer denne vigtige del af medarbejderuddannelsen. Også ansættelsesproceduren er siden 1980’erne blevet administreret i et samarbejde mellem personalets repræsentanter og ledelsen. Tidligere var det departementschefen, som traf beslutning om ansættelse af akademisk personale.

Fælles for alle ministerier er, at nyansatte siden 1970 er ansat på overenskomst. Stillingsbetegnelsen sekretær gjaldt overenskomstansatte med indtil 8 års anciennitet. Herefter opnåedes betegnelsen fuldmægtig, efter yderligere 6 år betegnelsen ekspeditionssekretær. I 1974 opnåedes fuldmægtigbetegnelsen efter 2 år, i 1990 straks ved ansættelsen. Den tidligere ordning, hvorefter fuldmægtig- og ekspeditionssekretærstillingerne krævede kgl. udnævnelse, blev ophævet ved tjenestemandsloven af 1958.

P.G. Bangs Indenrigsministerium anno 1848 ligner kun lidt sin 150 år ældre successor. Så at sige alt er ændret, men en sammenligning kan næppe give grund til at istemme Blichers Ak, hvor forandret. Det skulle da lige være, at den slagne vej fra Indenrigsministeriet til amtmandsstillingerne er brudt op. Til gengæld kan man glæde sig over et kvalificeret arbejdsområde, en moderne personalepolitik, og lokaleforhold der er bedre end nogen sinde. Dertil kommer en kvalitet, hvis indhold er smukt udtrykt af departementschef Saurbrey i en samtale med Berlingske Tidende december 1944.

Indenrigsministeriets antal af mandlige ansatte (108) er markant lavere end de kvindelige medarbejderes (164) ved 150-års jubilæet, men det gør ikke udtalelsen mindre rigtig. Korpsånden hører vistnok til de erindringer, som medarbejdere, der har forladt Indenrigsministeriet for at gå til en anden stilling eller gå på pension, bevarer længst.

Billede
Indenrigsministeriets og Sundhedsstyrelsens personale samlet til aftenselskab i november 1948 ved Indenrigsministeriets 100-års jubilæum. Sundhedsstyrelsen boede i den nu nedrevne Schackske Gård i Slotsholmsgade 12 og havde tætte samarbejdsrelationer til ministeriet. Den siddende gruppe (fg. sekr. Folmer Nielsen, ministersekr. Castberg, fg. sekr. Frøling, ktr.-ch. Lundsteen, sekr. Stengaard Hansen og to betjente, t.h. senere betjentform.Axel Nielsen) har netop opført et spex over Hovedstadskommissionens betænkning af 1948. I baggrunden t.v. fuldm. Edelberg, sekr. Blom-Hanssen, Niels Rasmussen og Hørby. Ved spejlet sekr. Bendt Sørensen, Møllmann og Barfod. Længere til højre fuldm. Rangel-Nielsen, sekr. Stang, kt.-chef Wedel-Heinen, fuldm. Gudrun Refslund Thomsen og Erik Schultz, kt.chef Knud Larsen, kt.chef K.O. Møller. I hjørnegruppen t.v. fg. sekr. Brockmeyer og nogle medarbejdere fra Sundhedsstyrelsen. Foran dørkarmen fuldm. Lorck, længere t.h. fuldm. Horsten og sekr. Christesen. Fuldm. Lorenzen og sekr. Hermann står på stole foran reolen. Foran dem genkendes sekr. Rasmus Reeh, fuldm. Martensen- Larsen, sekr.Wahl, Harder og Heegaard. Betjentformand Møller ses bagest t.h. – Billedet tilhører dr.jur. Erik Harder, som også har bidraget til identifikationerne.

Billede
Departementschefværelset i 1983. Departementschef Asmussen ved skrivebordet, kontorchef Johs. Qwist fra det daværende 2. sundhedskontor på vej til at tage plads.(Morten Bo fot.).

Billede
Afdelingschefkontoret i Indenrigsministeriets kommunalafdeling 1983. Afdelingschef dr.jur. Preben Espersen med ryggen til i samtale med kontorchef Johan Erichsen og fuldmægtig Rygaard Andersen, 1. kommunekontor. Kommunalafdelingen blev oprettet i 1974 og omfattede dengang både den kommunale jura og kommunaløkonomien. En halv snes år senere blev de kommunaløkonomiske kontorer udskilt til en særlig afdeling (Morten Bo fot. ).

Principperne bag den kommunale inddeling

af fhv. departementschef, direktør Ole Asmussen

1. Indledning

Formålet med denne artikel er at undersøge betydningen af nogle af de ændringer, der er sket i forudsætningerne for den kommunale inddeling.

Først fremstilles grundlaget for den oprindelige kommuneinddeling ved kommunestyrets begyndelse for 150 år siden.

Derefter beskrives kommunalreformen i 1960erne med hovedvægten lagt på de 2 væsentlige principper for mindstestørrelse og samhørighed.

Der gives en særlig redegørelse for udviklingen i hovedstadsområdet, hvor de tanker, som har været styrende for inddelingen i det øvrige land, har været inde i billedet, uden at de på samme konsekvente måde har fået indflydelse på den administrative inddeling.

Dernæst beskrives udviklingen og nogle udviklingstendenser i opfattelsen af de offentlige opgaver, og det forsøges på dette grundlag at vurdere de grundlæggende principper for kommuneinddelingen.

2. Inddelingen ved kommunestyrets begyndelse

Da kommunestyret blev fastlagt i midten af det 19. århundrede, byggede det på den dengang kendte inddeling i købstæder og den kirkelige inddeling i sogne. Købstæderne havde en klar afgrænsning, idet hele byen lå inden for købstadsgrænsen. Købstæderne varetog både de kommunale og amtskommunale opgaver selv, mens det på landet var amtskommunen, der varetog de amtskommunale opgaver, først og fremmest sygehusvæsenet og de større veje. De kommunale opgaver i sognekommunerne blev knyttet til præsten og degnen, der dengang havde vigtige sociale og undervisningsmæssige funktioner.

Købstæderne lå spredt ud over landet med en afstand på mellem 25 km og 40 km, så der var kun få af landets indbyggere, som havde over 20 km til nærmeste købstad. Byerne var centre for handelen i områderne, medens kirken var det sted, man mødtes mindst en gang om ugen til gudstjeneste. Kommunestyret blev således ikke alene knyttet til de allerede eksisterende administrative enheder, men det blev også knyttet til de steder i landet, hvor folk mødtes.

Landet havde dengang 1,4 millioner indbyggere, hvoraf 80% boede i landdistrikterne. Købstæderne og amtskommunerne arbejdede normalt sammen om sygehusopgaven, så man kan ikke sige, at der var nogen særlig institution eller noget særligt samlingspunkt for de daværende amtskommuner.

3. Kommunalreformen

I tiden mellem kommunernes etablering i 1840’erne og 1960’erne, hvor grundlaget for det nu eksisterende kommunestyre blev lagt, skete der en voldsom ændring i befolknings- og erhvervsstrukturen i Danmark. De fleste købstæder voksede over deres grænser, og der opstod enkelte nye bysamfund, der, ligesom købstæderne, ikke tog hensyn til de gamle sognegrænser. Folketallet var vokset til 4,8 mio, hvoraf 3,7 mio. boede i byområderne.

Den ændrede kommunale inddeling, der blev resultatet af kommunalreformen i 1970, kom til at hvile på 2 hovedprincipper, som også er gældende i dag:

1. Kommuner og amtskommuner skal have en sådan størrelse, at de er egnede til at varetage de kommunale, respektive amtskommunale opgaver.
2. Hverken kommunale eller amtskommunale grænser må gå på tværs af den befolkningsmæssige, erhvervsmæssige eller økonomiske udvikling.

For begge princippers vedkommende skal der være tale om en fremtidssikring. Således skal der for byerne tages tilstrækkeligt hensyn til den forventede udvikling og planlægning af denne, ligesom der skal sikres bysamfundet tilstrækkelige arealer til den fremtidige udvikling.

Ved kommunalreformen blev der således lavet en inddeling, der på mange måder byggede på principper svarende til dem, der gjaldt for den oprindelige kommunale inddeling, blot var der taget hensyn til den byudvikling, der var foregået ud over de gamle bygrænser og ud i de tilstødende kommuner. Dertil kom, at også bykommunerne ved reformen afleverede de "amtskommunale" opgaver til de nye amtskommuner, der således blev opbygget omkring den regionale opgave, som har almindelig politisk og folkelig interesse – sygehusvæsenet. Der var allerede etableret et samarbejde mellem købstæder og amtskommuner om langt flertallet af sygehusene, så man kan på en måde tale om, at der på dette punkt, kun var tale om at tilrette lovgivningen til virkeligheden.

De nye amtskommuner skulle være på mindst 200.000-250.000 indbyggere for at danne et egnet grundlag for at varetage de såkaldte amtsspecialer. Det drejede sig bl.a. om neurologi, pædiatri, oftalmologi, lungemedicin og psykiatri.

For så vidt angik kommunerne, skulle de helst have mindst 5-6.000 indbyggere, for dermed havde de mulighed for med en rimelig klassekvotient at have en tresporet kommuneskole med et tilstrækkeligt udbud af valgfri fag i 10. klasse. Derudover ville kommuner med 5-6.000 indbyggere kunne danne grundlag for en teknisk forvaltning med en kommuneingeniør.

Kommunalreformen knyttede således den nye kommuneinddeling til de to store kommunale opgaver med særlig befolkningsmæssig interesse. Skolen var ikke alene det undervisningsmæssige midtpunkt i kommunen, men også i vidt omfang det sted, som kommunens indbyggere samledes om, fordi andre aktiviteter som aftenskole, idræts- og teaterfaciliteter ofte var knyttet til skolerne.

Sygehusene har ganske vist ikke så stor en samlende kraft som skolen, men er dog en institution, som store dele af befolkningen har jævnlig kontakt med.

Princippet om "ét bysamfund én kommune" blev ikke gennemført uden tøven. Lovbestemmelsen, der fulgte forslaget fra kommunallovskommissionen, havde åbnet mulighed for undtagelser fra princippet, idet et bysamfund kun "normalt" skulle udgøre en kommune. Kommunalreformkommissionen, der bestod af repræsentanter fra Folketinget, de kommunale organisationer og Indenrigsministeriet, fik til opgave at stille forslag til den faktiske kommuneinddeling omkring byerne. Indenrigsministeren kunne følge kommissionens forslag eller forelægge sagen for folketinget, men den konservative indenrigsminister Poul Sørensen valgte at følge kommissionens flertal også i de tilfælde, hvor der var tale om at lægge store og administrativt veludbyggede forstadskommuner sammen med en købstad. Alle forstadskommuner blev således lagt sammen med de bykommuner, de grænsede op til.

For så vidt angår de tre største provinsbyer Århus, Odense og Aalborg blev inddelingen fastlagt ved lov. Folketinget fik således mulighed for konkret at tage stilling til princippet om "ét bysamfund, én kommune". Det blev bakket bredt op af et betydeligt flertal i Folketinget og fortrinsvis imødegået af medlemmer, der var valgt i de store byområder. I alle tre byområder var der opstillet alternative skitser med 3 kommuner i Aalborg og Odense og med 4 kommuner i Århusområdet. Kommissionen pegede dog på, at enhver opdeling af byområdet ville nødvendiggøre et nøje fastlagt samarbejde mellem kommunerne og etablering af en særlig udligningsordning. Men Folketinget vedtog at følge hovedprincippet, der således kom til at gælde for hele landet uden for hovedstadsområdet.

I sine afsluttende kommentarer i bøgerne om inddelingsreformen skriver Henning Strøm[1], at begivenhederne og tilfældighederne var positive over for reformprocessen. Der skulle i virkeligheden være sket meget lidt for, at resultatet var blevet anderledes – måske endda væsentlig anderledes. Således peger han på, at Kommunalreformkommissionens anvendelse af princippet "ét bysamfund, én kommune" uden undtagelse næppe var i overensstemmelse med inddelingslovens forudsætninger og formentlig hang sammen med, at mindretallet, der bestod af Venstre og de tre foreninger, der repræsenterede de kommuner, der ikke var købstæder, ønskede undtagelsesadgangen anvendt i flere tilfælde end forudsat ved lovens tilblivelse. Den undtagelsesfri gennemførelse af princippet i resten af landet gjorde det sværere at lave undtagelser i de tre store provinsbyer.

Dertil kom, at der nok skulle en konservativ indenrigsminister af Poul Sørensens støbning til at gennemføre en reform, der gik på tværs af forstædernes mange konservative sognerådsformænds vitale interesser.

4. Hovedstaden

Kommunalreformen i 1970 stoppede ved hovedstadens grænse.

I begyndelsen af 1970’erne var udvikling i hovedstadsområdet præget af, at den bymæssige udvikling allerede var i fuld gang i dele af Frederiksborg og Roskilde amter, der dermed blev knyttet tættere til Københavnsområdet. Selvom andre dele af de to amter endnu ikke var omfattet af befolkningsudviklingen i hovedstadsområdet, blev hovedstadsområdets geografiske afgrænsning i forbindelse med nedsættelse af Hovedstadsreformudvalget i 1970 fastlagt til Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune, Københavns, Frederiksberg og Roskilde amter.

Dette område svarede på mange måder godt til den geografiske afgrænsning af landets større byer, hvor der også dels blev givet god plads til den fremtidige udvikling dels blev indraget områder, der naturlig hørte sammen med centerbyen, men som dog lå uden for dens egentlige udviklingsområde.

Det var umiddelbart indlysende, at Københavns Kommunes problemer i 1970 ikke kunne løses ved en sammenlægning med dens forstæder, dertil var bysamfundet blevet for stort. Derimod var der omkring 1970 en debat om, hvorvidt hovedstadsområdet burde være en amtskommune.

Resultatet blev imidlertid, at der blev etableret et Hovedstadsråd i 1974, som dækkede Københavns og Frederiksberg kommuner, Københavns Amtskommune, Frederiksborg Amtskommune og Roskilde Amtskommune. Rådet, der var indirekte valgt og ikke havde selvstændig beskatningsret, skulle varetage opgaver vedrørende:

• regionsplanlægning
• samordning, udbygning og drift af kollektiv trafik og medvirken til en samlet trafikplanlægning
• medvirken ved planlægning og gennemførelse af en samlet miljøbeskyttelse
• forestå en overordnet sygehusplanlægning.

Samtidig blev der indført en særlig hovedstadsudligning for hele det område, som var særlig knyttet til hovedstaden. Udligningen gjaldt både de primærkommunale og de amtskommunale udgifter. Da den amtskommunale udligning blev strammet i 1983, blev den særlige hovedstadsudligning for amtskommunerne ophævet – der var simpelthen ikke plads til en særlig amtskommunal hovedstadsudligning oven i den nye generelle amtskommunale udligning på 80 pct. En lignende udligningsordning havde tidligere eksisteret mellem København, Frederiksberg og Gentofte og havde i 40’erne været diskuteret i hovedstadskommissionens betænkning i 1948 i forholdet mellem de 3 hovedstadskommuner og en række forstadskommuner.

Også i hovedstadsområdet erkendte man således omkring kommunalreformen, at der var tale om et sammenhængende byområde, der strakte sig langt ud over grænserne for Københavns Amt. Det var blot politisk umuligt at anvende de samme principper på hovedstaden som dem, der var anvendt i det øvrige land.

Hovedstadsrådet blev ophævet i 1989, hvilket blev begrundet med, at der var kommet for mange beslutningslag og hang sammen med, at Hovedstadsrådet hvilede på indirekte valg og indirekte beskatning. Derved følte medlemmerne sig snarere som repræsentanter for Københavns eller Frederiksberg kommune eller en af de 3 amtskommuner end som et kollegium, der havde til opgave at varetage det samlede hovedstadsområdes interesser.

Men sammenhængen i hovedstadsområdet vedrørende regionalplanlægning og kollektiv bustrafik blev dog understreget af etableringen af et selvstændigt trafikselskab for hele området og en regel om, at regionplanlægningen i hovedstadsområdet skal udføres på grundlag af en vurdering af udviklingen i området som helhed. Udligningsordningen for hele området blev opretholdt.

I 1995 pegede en hovedstadskommission på 2 mulige løsninger på hovedstadsproblemerne. Begge løsninger hvilede på direkte valgte råd med direkte beskatningsret. I begge tilfælde skulle de fleste nuværende amtskommunale opgaver varetages af det nye råd, og rådet skulle enten selv eller i samarbejde med amtskommuner i hovedstadsområdet varetage de særlige hovedstadsopgaver (bl.a. trafik og regionplanlægning). Der kunne dog være tale om, at nogle af de nuværende amtskommunale opgaver skulle decentraliseres til de relativt store kommuner i området.

Geografisk blev foreslået enten et regionsamt bestående af Københavns og Frederiksberg kommuner, Københavns, Frederiksberg og Roskilde amter eller et amt bestående af Københavns og Frederiksberg kommuner og Københavns amt.

Den endelige stillingtagen til forslagene er i skrivende stund, mig bekendt, ikke afsluttet.

5. Udviklingstendenser med betydning for mindstestørrelsen

Kommunalreformen har vist sig at være forholdsvis robust i forhold til den befolkningsmæssige udvikling. Der er uden for hovedstadsområdet kun opstået få forstadsagtige bebyggelser uden for bykommunerne, og de udgør kun en meget lille del af byerne. Kun en amtskommune, Bornholm, er under 200.000 indbyggere og kun 15 kommuner er under 5.000 indbyggere.

Der er dog væsentlig færre børn i den skolepligtige alder, end der var i 1970. 581.000 mod 742.000. En kommune med 5-6.000 indbyggere ville således i dag kun have ca. 60 børn pr. årgang, mens der i 1970 var godt 82 børn pr. årgang.

Endvidere er der siden 1970 oprettet et stort antal private skoler. I 1996 var der således i alt næsten 70.000 elever i private skoler mod ca. 36.500 i 1970. Dertil kommer, at der siden 1970 er blevet etableret skolebestyrelser ved alle landets skoler med henblik på at øge brugernes (forældrenes) indflydelse på den enkelte skole. Denne udvikling kan medvirke til at flytte fokus fra kommunen til de enkelte institutioner.

Desuden ligger det i tiden, at borgerne selv skal have lov til at vælge den institution, de ønsker. Selvom frit skolevalg i dag gælder inden for den enkelte kommunes grænser, ville det være i overensstemmelse med den generelle udvikling, at der også kan blive åbnet mere op for muligheden for frit skolevalg på tværs af kommunegrænserne med deraf følgende tendens til yderligere udtynding af fællesskabet om skolen.

Det fællesskab, der i 1970 lå bag størrelseskravet til en kommune er således i dag alvorligt svækket.

Alligevel er der nok, gennem selve fællesskabet om kommunen, mange steder blevet skabt et fællesskab, der vil kunne holde interessen for opretholdelse af de fleste nuværende kommuner i live. Selvom tilfredsheden for kommunen ikke altid er overvældende i skole- og dagsinstitutionsbestyrelserne, skulle det ikke undre mig om kommunens popularitet ville stige betragteligt, hvis nogen dristede sig til at foreslå en kommune sammenlagt med en anden.

Fællesskabet i forbindelse med løsningen af de kommunale opgaver er også blevet udvandet i forbindelse med den tendens, der har været til udlicitering af de kommunale opgaver. Hvis hjemmehjælp og børnepasning udliciteres, bliver borgerens kontakt til kommunen mindre, selvom det stadig vil være kommunen, der har det endelige ansvar for området.

I samme retning går tendensen til individualisering af de kommunale ydelser. Når den kommunale ydelse bliver differentieret efter borgerens behov og prissættes i forhold til borgerens efterspørgsel, bliver borgerens politiske interesse mindre og reduceret til en almindelig forbrugerinteresse. Tilbage er der dog stadig et fællesskab om de kommunale tiltag inden for en kommune og en fælles interesse for tiltagenes kvalitet og effektivitet.

For så vidt angår amtskommunerne har befolkningsudviklingen siden 1970 i sig selv ført til en vis konsolidering. I 1998 var der 1.040.000 ældre på 60 år og derover, mens det tilsvarende antal i 1970 var knap 860.000. Udviklingen i retning af flere ældre har i sig selv betydet en større efterspørgsel efter sygehuse, og meget tyder på, at de amtslige specialer, der i sin tid dannede grundlag for den amtskommunale inddeling, stadig ville føre til en mindstestørrelse på 200-250.000 indbyggere.

Også i dag vil langt de fleste indlæggelser kunne klares inden for de nuværende amtskommuners grænser. Landsdelsspecialer som infektionsmedicin, karkirurgi, hæmatologi (blodsygdomme), dermato-venerologi (hud- og kønssygdomme) og neurokirurgi indgik ikke i 1970 i grundlaget for den amtskommunale inddeling, og antallet af indlæggelser på landsdelsspecialerne udgør også i dag kun få % af samtlige indlæggelser.

I amtskommunerne har der som i kommunerne været en udvikling i retning af frit institutionsvalg. Det gælder for sygehuse og gymnasier. Også i amtskommunerne har der været en tendens til udlicitering og individualisering, der har løsnet fællesskabet i amtskommunerne. Det fjerne fællesskab om amtskommunen har vel aldrig været så nærværende som det nære kommunale fællesskab.

Fællesskabet om opgaveløsningen og de deraf følgende størrelseskrav til kommuner og amtskommuner er blevet mindre, men der er formentlig stadig et vist fællesskab tilbage, som er opbygget omkring det forhold, at fælles løsning af opgaver gennem en periode danner et vist fællesskab.

6. Samhørighedsprincippet

Ser man på det andet hovedprincip, om den befolkningsmæssige, erhvervsmæssige og økokøbstadnomiske samhørighed, må man vel sige, at der også er tale om en vis udvanding. Hvor købstaden var det naturlige handelscentrum i gamle dage, er handelen i dag mindre knyttet til den nærmeste mindre by. Moderne transportmuligheder og især det forhold, at meget store dele af befolkningen har egen bil, betyder, at der i meget højere grad i dag vælges mellem de nærmeste byers forskellige vareudbud, og at de større byer har en meget større tiltrækning af kunder end førhen.

Princippet om sammenhæng inden for et bysamfund er væsentligere end spørgsmålet om størrelse.

De større byer har flere kommunale skoler og de største amtskommuner har flere sygehuse med amtsspecialer, og naturligt afgrænsede enheder kan være for små til at varetage de relevante opgaver. F.eks. udgør Bornholm med ca. 45.000 indbyggere en selvstændig amtskommune, og Læsø med godt 2.000 indbyggere udgør en selvstændig kommune. Men naturligvis er Bornholm nødt til på det amtslige opgaveområde at samarbejde med andre amtskommuner for at løse de opgaver, der kræver et større befolkningsgrundlag, eller at løse opgaven mindre tilfredsstillende eller mindre økonomisk, end hvis befolkningsgrundlaget havde været 200.000 indbyggere. Noget lignende gælder f.s.v. angår Læsø med godt 2.000 indbyggere på det kommunale område. Alligevel forekommer det umiddelbart indlysende, at Bornholm må udgøre sin egen amtskommune og Læsø sin egen kommune.

Samhørigheden er således det afgørende princip for kommuneinddeling. Kommuner og amtskommuner skal bestå af områder, der erhvervsmæsigt, befolkningsmæssigt og økonomisk hører sammen. Hvis dette ikke er tilfældet, opstår der nogle problemer.

Opgaverne bliver løst forskelligt i de forskellige kommuner og amtskommuner, hvilket betyder uønskede uligheder mellem folk, som bor ved siden af hinanden eller så nær hinanden, at forskelle er svære at acceptere. Ventelister til børneinstitutioner og sygehuse bliver forskellige, de offentlige serviceydelser bliver forskellige og ikke nødvendigvis således, at bedre ydelser betyder højere skat.

Der vil være en tendens til, at kommunerne i et kommunedelt bysamfund eller amtskommunerne i et amtsdelt bysamfund (hovedstaden)indretter egne institutioner i forhold til egne vælgere og ikke i forhold til det samlede bysamfunds vælgere. Derved kan institutionerne blive for små, uhensigtsmæssigt placeret eller indrettet galt i forhold til det naturlige og nærmeste klientel. Byudviklingen kan næsten ikke undgå at blive uhensigtsmæssig i et kommunedelt bysamfund. Planlægningen af industri-, villakvarterer, etagebyggeri og rekreative områder overlades til forskellige kommunale råd med forskellige idealer og ideer, og ingen har ansvaret for at tænke i byhelhedens interesse.

I Danmark, hvor skattepligten er knyttet til bopælskommunen, kan der, i et kommunedelt bysamfund, være særlig interesse for attraktive boligkvarterer, mens der i lande, hvor skattepligten er knyttet til erhvervskommunen, vel snarere vil være interesse for industrikvarterer.

Samarbejde mellem de kommunale enheder kan afhjælpe nogle af disse ulemper, men det fører så til andre ulemper i form af udemokratiske beslutningsprocesser, hvor de enkelte repræsentanter i samarbejdet ikke har et direkte ansvar over for vælgerne. I forbindelse med diskussionen af hovedstadskommissionens betænkning blev dette fænomen ofte benævnt demokratisk underskud, hvilket er en god og dækkende betegnelse for situationen. Men begrebet spiller ikke nogen væsentlig rolle for debatten om den kommunale inddeling, hvor modstandere af sammenlægninger til alle tider og ofte med befolkningens fulde støtte peger på samarbejde som løsningen på strukturelle problemer.

Udligningsordninger, hvor man udligner indkomstgrundlag og udgiftsbehov, kan ligeledes afbøde nogle af de nævnte ulemper, men der kan selv med de bedste udligningsordninger kun blive tale om en afhjælpning af de økonomiske problemer.

Men hverken samarbejder eller økonomiske udligningsordninger kan sikre en optimal løsning af de skitserede ulemper. Det kan alene sikres gennem etablering af et direkte folkevalgt organ for det sammenhængende byområde efter devisen et bysamfund – en kommune.

7. Konklusion

Afslutningsvis kan det således konstateres, at den kommunale inddeling fra tidernes morgen har været indrettet efter 2 hovedprincipper. Et krav om mindstestørrelse og et krav om befolkningsmæssig samhørighed.

Ved kommunalreformen i 1970 blev kommuneinddelingen genoprettet i forhold til disse 2 grundprincipper og amtskommunerne blev indpasset under principperne.

Det vigtigste princip om samhørigheden blev kun gennemført konsekvent som følge af en række tilfældige omstændigheder, men dets gennemførelse har utvivlsomt været med til at gøre den kommunale inddeling uden for hovedstadsområdet så robust, at den nu har ligget fast i snart 30 år.

For hovedstadsområdet, hvor princippet ikke har slået afgørende igennem, kan man formentlig se frem til endnu mange års debat om at finde hensigtsmæssige løsninger.

Billede
Indenrigsministeriets sal blev tidligere i vidt omfang taget i brug til større møder, pressekonferencer m.v. Da man skal passere salen for at komme ind til minister, ministersekretær og departementschef, kunne længere tids anvendelse af salen give ulemper. Der er derfor nu indrettet mødelokaler andre steder. På billedet giver indenrigsminister Britta Schall Holberg pressen en orientering. Til høje for ministeren kontorchef J. Tørning fra det daværende 3. sundhedskontor (Morten Bo fot. 1983).

Billede
Departementschefens og ministerens forværelse 1983. Ministerportrætterne fyldte godt op. De hænger nu i værelset, der forbinder Kancellibygningens sydlige hovedtrappe og Salen. Gulvtæppet er idag fjernet og møbleringen udskiftet. Bag indenrigsminister Britta Schall Holberg skimtes ministerens forværelse med mødebordet omgivet af alle årgange af Rigsdags- og Folketingstidende (Morten Bo fot.).

Fodnoter

Statsamterne

Af fhv. statsamtmand Niels Elkær-Hansen, Bornholm

Statsamter kaldte man i daglig tale det, der var tilbage af de gamle amter, efter at den amtskommunale forvaltning ved kommunalreformen var blevet overført til de nye storamtskommuner. Navnet blev dog først formelt godkendt ved indenrigsministerens skrivelse af 26. maj 1981, hvorefter amt og amtmand fra den 1. juni 1981 skulle erstattes af "statsamt" og "statsamtmand." Den lange tid der gik, fra kommunalreformen trådte i kraft den 1. april 1970 og til denne indenrigsministerielle afgørelse, skyldtes den usikkerhed, der rådede blandt politikerne på Christiansborg, om det berettigede i at opretholde dette statslige forvaltningsorgan på amtsplanet.

Amtskommunalpolitikerne var derimod ikke i tvivl. Gang efter gang havde de givet udtryk for, at det var uønskeligt, at der inden for samme geografiske område fandtes et forvaltningsorgan, der kunne forveksles med de nye amter. Således udtalte f. eks. Amtsrådsforeningens formand Erling Tiedemann(V) så sent som 1. januar 1977 i Amtsrådsforeningens eget organ Danmarks Amtsråd :

"Flere mennesker ved nu meget om, hvad der står amt på ryggen af. Alligevel må statsamterne snart nedlægges. Det giver anledning til for mange misforståelser. Måske bør der opretholdes regionale organer i statsligt regi særligt med henblik på ægteskabs- og skilsmissesager. Vi har bedt indenrigsministeren om, at de kommer til at hedde noget andet, således at befolkningen dermed bedre informeres om, hvordan tingene hænger sammen."

Det var indlysende, at amtmandens funktion som formand for et folkevalgt råd, der havde sin oprindelse i landkommunalanordningen af 13. august 1841, var uforenelig med det danske demokrati i 1970. Man kan undres over, at ordningen holdt så længe.

Indenrigsminister Poul Sørensen (K), for hvem gennemførelsen af kommunalreformen var blevet en prestigesag, meddelte ved et frokostmøde den 13. september 1968 amtmandsforeningens bestyrelse, at amtmændene måtte se i øjnene, at de ikke alene ville komme til at miste formandskabet for amtsrådene og den amtskommunale administration, men også formandsskabet i de forskellige planlægningsudvalg, skoledirektion og amtsbygningsråd.

Det så dog ud til, at statsamterne kunne bevare en vis forbindelse til de nye amtsråd, idet det i lov af 31. maj 1968 var fastsat, at amtmændene havde møderet og ret til at tage ordet i disse råd, naturligvis uden stemmeret. Få dage før kommunalreformen trådte i kraft, blev styrelsesloven ved lov af 25. marts 1970 imidlertid ændret, således at amtmændenes møderet bortfaldt.

Forud for "skilsmissen" havde der med bistand af embedsmænd fra Indenrigsministeriet fundet forhandlinger mellem de kommende amtsrådspolitikere og statsamterne sted og ikke alene sager og bygninger, men også personalet var i mindelighed delt. Skillelinierne mellem, hvad der tilkom amtskommune og statsamt syntes at ligge ret klart, så mulighed for senere uoverensstemmelser kunne undgås.

Afgivelsen af den amtskommunale forvaltning betød naturligvis en mærkbar reduktion af statsamternes hidtidige forretningsområde, men kommunalreformens nye amtsstruktur, der geografisk ændrede amtsgrænserne og ved sammenlægning nedbragte antallet af amter – hermed også af statsamter – fra 22 til 14 (her ses bort fra Københavns og Frederiksberg kommuner, der bevarede deres særstilling) gav ved forøget befolkningsunderlag de fleste statsamter nogen kompensation herfor. Denne struktur betød naturligvis også, at antal statsamtmænd i funktion blev reduceret. De amtmænd, der på denne måde blev "fritstillet" skulle stå til rådighed for regeringen til udførelse af andre opgaver, og ved ledighed i statsamtmændenes række kunne de forflyttes til et andet statsamt.

Som noget nyt blev statsamtmændene formænd for de tilsynsråd med medlemmer udpeget af amtsrådene, der skulle overvåge kommunerne. Det var for statsamtmændene dog ikke nogen helt ny opgave. Før kommunalreformen havde amtsrådene ført tilsyn med landkommunerne. Nu var der imidlertid kun én slags primærkommuner. Kommunalpolitikere, der tidligere som købstadspolitikere havde været under Indenrigsministeriets tilsyn, følte måske at det var nedværdigende at skulle være underlagt et lokalt tilsyn, men for borgerne måtte det være en yderligere betryggelse af retssikkerheden, at deres eventuelle klager nu kunne prøves ved to instanser.

De skiftende regeringer fra 1970 til 1980 tøvede med at træffe beslutning om statsamternes skæbne. Det gav sig udslag dels i, at der fra centraladministrationen i disse år med en enkelt undtagelse ikke blev udlagt nye opgaver til statsamterne, og dels i at der ikke i denne periode blev udnævnt nye statsamtmænd. På en forespørgsel fra folketingsmedlem Kristen Poulsgaard (Frp) om udnævnelse af en amtmand i Nordjyllands amt svarede indenrigsminister Knud Enggaard (V) den 17. juli 1979, at der ikke var tale om en udnævnelse, men at embedet var besat ved konstitution. "Når der således ikke er foretaget en udnævnelse – sådan som det hævdes i spørgsmålet – skal dette ses i sammenhæng med, at regeringens overvejelser om statsamternes fremtidige forhold ikke er afsluttede."

Kommunalreformen blev gennemført under VKR-regeringen, men inden den var trådt i kraft, døde indenrigsminister Poul Sørensen den 29. juni 1969. Det blev derfor arbejdsminister Lauge Dahlgaard (RV), der kom til at overveje, hvad der burde ske med statsamterne. Dahlgaard var formand for regeringens planlægningsudvalg og administrationsudvalg. I Folketinget svarede Lauge Dahlgaard den 19. maj 1971 på en forespørgsel fra Ove Hansen (S), at

"regeringen har ikke nogen aktuelle planer om at foretage ændringer i statsamterne, men vi vil have en gennemgang af statsamternes opgaver på ankeområdet, på overøvrighedsområdet og altså også på tilsynsområdet. Amtmanden er jo formand for det lokale tilsynsråd. Vi vil have en registrering og vurdering af de opgaver, der her foreligger, for at den diskussion, der i de senere uger er dukket op omkring statsamterne kan komme til at foregå på grundlag af grundige oplysninger og vurderinger."

Dahlgaards overvejelser om de i denne udtalelse nævnte undersøgelser gik ud på, at der skulle nedsættes tre arbejdsgrupper bestående af embedsmænd fra de berørte ministerier. Imidlertid gik VKR-regeringen af, inden Dahlgaard fik udmøntet sine tanker, og afløstes den 11. oktober 1971 af Jens Otto Krags tredie regering med Egon Jensen (S) som indenrigsminister. Han nedsatte den 29. juni 1972 et udvalg, der skulle "udarbejde dels en beskrivelse af statsamternes nuværende opgaver efter deres art og omfang, dels en redegørelse for til hvilke myndigheder disse opgaver kan henlægges, såfremt den statslige amtsforvaltning ønskes ophævet." Udvalget afsluttede sit arbejde med en betænkning i december 1974.

Udvalget havde indhentet oplysninger om sagsantal, personaleforbrug og meget andet. Heraf fremgik, at det antal sager, der årligt behandledes ved statsamterne,

"kan anslås til at være af størrelsesordenen 110 – 115.000. Tallet fordeler sig på knap 100.000 overøvrighedssager under justitsministeriet, hvoraf ægteskabssagerne udgør omkring to trediedel, ca. 5-6.000 sociale sager og omtrent 10.000 sager vedrørende tilsyn med kommunerne. De anførte tal for overøvrighedssager omfatter ikke overpræsidiet".

Udvalgets betænkning indeholdt flertals- og mindretalsudtalelser om de tre nævnte områder. Om den største gruppe, overøvrighedssagerne, hvoraf ægteskabssagerne udgjorde hovedparten, fandt et flertal, at en afgørelse måtte vente på det resultat, som Justitsministeriets ægteskabsudvalg ville komme til, og flertallet foreslog derfor, at dette sagsområde, og de øvrige områder herunder bevilling af "fri proces", der hørte under Justitsministeriet, måtte forblive hos de statslige amter, indtil en afgørelse om ægteskabssagerne var truffet. Et flertal i udvalget ønskede en kraftig reduktion af tilsynsopgaverne, først og fremmest afskaffelse af godkendelse af kommunernes køb og salg af fast ejendom, og blev dette gennemført, fandt flertallet at der næppe var arbejdsopgaver nok tilbage til at opretholde et tilsynsråd. Om de sociale sager følte flertallet sig naturligvis bundet af en betænkning som en socialreformkommission havde afgivet. Det var at forudse, at der skulle oprettes sociale ankenævn, og de kommunale repræsentanter i udvalget gik ud fra, at formændene for disse nævn skulle udnævnes efter indstilling af amtsrådene, der også skulle have sekretariatsforretningerne herfor.

Billede
Under besættelsen måtte amtmændene finde en passende grimasse over for de tyske myndigheder ude i landet, men de nedlagde i 1940 indsigelse mod Indenrigsministeriets henstilling om at optage selskabelig forbindelse med tyskerne. Der blev i den anledning holdt et møde i ministeriet mellem amtmændene, statsminister Stauning og indenrigsminister Knud Kristensen. Billedet derfra er desværre ikke bevaret, men emnet kom utvivlsomt til diskussion ved amtmændenes årlige møde 1941. Det blev holdt i den daværende amtmandsbolig på Aalborghus slot, hvorfra billedet stammer. Øverst fra venstre Topsøe (Sorø), Herschend (Vejle), Refslund Thomsen (Aabenraa), v. Buchwald (Viborg), Neumann (Odense) og v. Stemann (Bornholm). I næste række stående fra venstre Karberg (Ringkøbing), Holck (Randers), Lassen (Svendborg), Hvidt (Aarhus), Egedorf (Thisted), greve Reventlow (Maribo), greve Schack (Tønder), Ulrich (Frederiksborg), Friis (Ribe) og baron Berner-Schilden-Holsten (Aalborg). Siddende fra venstre Lundbye (Haderslev), hofjægermesterinde Estrup til Fjeld (søster til værtinden), Saxild (Holbæk), stiftamtmandinde Berner, Toft (Præstø) og Friis-Jespersen (Hjørring). Værtsparrets børn Anna Sophie og Gustav (stående) og Elisabeth og Louise (siddende) er kommet med på billedet. Det gamle embedsaristokrati var endnu på den tid godt repræsenteret i amtmændenes kreds, hvis store flertal kom fra Indenrigsministeriet. Billedet er fra en fjern fortid i forhold til den, Elkær-Hansens artikel omhandler. Fot. Tønnies, Aalborg (Kgl.Bibl.).

Afgørelsen om statsamternes skæbne måtte altså afvente ægteskabsudvalgets indstilling om separations- og skilsmissesager. Dette bekræftede indenrigsministeren i Folketinget i 1977. Venstre og Det konservative Folkeparti havde stillet et ændringsforslag til finanslovsforslaget om en besparelse på 5 mio. kr. under overøvrighederne. I bemærkningerne hertil anførtes, at forslaget "forudsætter, at statsamternes afvikling påbegyndes." Indenrigsministeren bemærkede hertil:

"Det er ikke i ændringsforslaget oplyst, hvem der fremtidig skal varetage de opgaver, der er henlagt til overøvrighederne. Deres hovedopgaver er person- og familieretlige sager (separation, skilsmisse, adoption, navnesager, fri proces, stempelsager m.v.). Hvis der ikke sker en afvikling af de opgaver, der idag varetages af overøvrighederne, er der ikke grundlag for at nedsætte bevillingerne."

Spørgsmålet om statsamternes fortsatte beståen var altså efter udvalgets betænkning blevet gjort betinget af spørgsmålet om, hvem der skulle varetage behandlingen af familieretlige sager.I Danmark kunne man få separation og blive skilt uden at behøve at gå til domstolene. Historikeren Karl Peder Pedersen skriver i sin afhandling "Enevældens amtmænd":

"I midten af 1700-tallet begyndte man også at tildele amtmændene flere familieretlige opgaver, og dermed grundlagdes den for Danmark og Norge særlige praksis, at disse sager afgjordes administrativt, og kun såfremt, der ikke kunne opnås enighed ved domstolene".

Politikerne ventede nu på indstilling fra ægteskabsudvalget. Dette var nedsat i 1969 og bestod af embedsmænd, repræsentanter for de berørte organisationer og for Folketingets partier. På grund af den lange tid, udvalget arbejdede, blev partiernes repræsentanter af og til udskiftet. Betænkningen om separation og skilsmisse var nr. 7 i rækken af udvalgets delbetænkninger og kom kort før påske 1977. Af denne fremgik, at et flertal af udvalgets medlemmer foreslog et énstrenget system, således at alle ægteskabssager skulle behandles af domstolene, medens et beskedent mindretal foreslog den eksisterende ordning, hvorefter ca. 85-90% af sagerne skulle behandles administrativt, og kun de 10-15%, hvor der ikke havde kunnet opnås forlig, skulle henvises til domstolene. Denne betænkning blev som skik var sendt til høring hos de berørte myndigheder og interesseorganisationer. Udtalelserne skal ikke refereres her, men det er måske til belysning af, hvad der senere hændte, rigtigt at citere fra Amtsrådsforeningens udtalelse af 23. juni 1977:

"Såfremt regeringen i overensstemmelse med udvalgets mindretal måtte finde, at der fortsat bør være adgang til at opnå separation og skilsmisse ved bevilling, bør kompetencen efter Amtsrådsforeningens opfattelse henlægges til en administrativ instans, der ikke som statsamterne frembyder navnelighed og dermed forvekslingsmulighed med amtskommuner og amtsråd."

Efter afslutningen af denne høringsrunde sendte Justitsministeriet den 20. september 1977 en skrivelse til Indenrigsministeriet, hvori det blandt andet hedder:

"På baggrund af udtalelserne fra de hørte myndigheder m.v. må det efter justitsministeriets opfattelse tillægges væsentlig betydning, at ønsket om en gennemgribende reform som foreslået af udvalgets flertal ikke skyldes indvendinger mod statsamternes behandling af ægteskabssagerne. Dette synspunkt er da også anført i udvalgets betænkning, side 16, jfr. også betænkning om den statslige administration på amtsplanet, side 51. Hvis statsamterne ønskes opretholdt, finder justitsministeriet, at der næppe foreligger tilstrækkeligt tungtvejende grunde for at gennemføre en så vidtgående reform".

Hermed syntes vejen åbnet for overvejelser i Indenrigsministeriet om statsamternes fremtid.

Efter at sagen havde været forelagt i regeringen, afgav indenrigsminister Henning Rasmussen, der på dette tidspunkt også var justitsminister, den 7. maj 1980 en redegørelse om statsamterne til Folketinget. Redegørelsen indeholdt følgende udtalelse:

"Med denne redegørelse, som jeg herved tillader mig at afgive til Folketinget, skal jeg på regeringens vegne give udtryk for den opfattelse, at statsamterne bør bevares altovervejende i deres nuværende skikkelse og med de opgaver, som lovgivningen har henlagt til dem, og som med visse tilpasninger fortsat bør løses som statsopgaver. Denne opfattelse er regeringen nået til ud fra en erkendelse af, at statsamterne har løst deres opgaver fuldt tilfredsstillende, og at det – trods grundige overvejelser herom – ikke har vist sig muligt at pege på bedre eller billigere alternativer til statsamterne."

Redegørelsen nævnte, at amtmændenes formelle repræsentative rolle efter deres eget ønske ville blive yderligere væsentligt reduceret. Amtsrådsforeningens ønske om, at amterne skulle have et nyt navn, blev berørt, og indenrigsministeren erklærede sig åben overfor gode forslag.

Redegørelsen kom til behandling i Folketinget allerede den 13. maj 1980. Debatten forløb sådan, at ministeren efter ordførernes indlæg kunne takke "for en altovervejende venlig og forstående modtagelse af redegørelsen." Venstres ordfører Nathalie Lind, der tidligere havde krævet amtmændene afskaffet, og Fremskridtspartiets ordfører Knud Lind var dog utilfredse.

Man gik herefter ud fra, at redegørelsen, der ikke krævede nogen beslutning, var taget til efterretning i tinget. Men sådan skulle det ikke gå. Nathalie Lind rettede allerede den 4. september 1980 en forespørgsel om besættelse af embedet som amtmand i Københavns amt til indenrigsministeren, der svarede, at han havde forstået debatten den 13. maj således, at et flertal i Folketinget havde tilsluttet sig regeringens beslutning om, at statsamterne opretholdes i deres nuværende skikkelse og i det væsentlige med de nuværende opgaver. Dette bremsede ikke Nathalie Lind, der den 21. oktober sammen med nogle andre Venstrepolitikere fremsatte forslag til folketingsbeslutning om ophævelse af statsamterne. Det kom den 26. november til første behandling, men fik bortset fra forslagsstilleren ikke nogen positiv modtagelse. Det blev henvist til behandling i Folketingets kommunaludvalg. Når indenrigsministeren til sidst besatte de vakante amtmandsstillinger, skyldtes det antagelig, at politikerne havde foretrukket at lade forslaget "visne". Berlingske Tidende kommenterede i en ledende artikel den 14. september 1981 under overskriften "De gode Embeder" med følgende:

"I mere end en halv snes år har der ikke været noget ved at være amtmand (....). Men nu er det anderledes. Embederne skal opretholdes som led i den statslige administration, og selvom arbejdsopgaverne er meget anderledes (og væsentligt færre) end tidligere, er der ikke længere nogen risiko for, at amtmanden pludselig ser embedet forsvinde under sig. Stolen er ikke længere varm.

Denne forgyldning af embederne virker naturligvis tiltrækkende."

Statsamternes trange ti år

Statsamterne var ikke kommet igennem 1970’erne uden skrammer. De havde måttet afgive såvel opgaver som personale, og det blev af politikere, der ønskede statsamterne nedlagt, brugt som argument. Chefredaktør, tidligere forsvarsminister Erling Brøndum(V) skrev således i en leder i Horsens Folkeblad for den 10. april 1978, at der "de sidste ti år (er) taget så mange opgaver fra statsamterne, at de er forpillede som et andeskrog anden juledag." Blandt de områder, statsamterne havde måttet afstå, var de sociale ankesager. Ifølge bistandsloven af 19. juni 1974 skulle klager over det sociale udvalgs afgørelser kunne indbringes for et amtsankenævn. Det bestemtes, at der med virkning fra den 1. april 1975, i hvert amt skulle oprettes et amtsankenævn, og at dette nævn skulle modtage sekretariatsbistand fra amtskommunernes socialcentre. Det var opgaver, som statsamterne tidligere havde varetaget. Amtsrådene skulle udpege nævnenes medlemmer, og formændene, der skulle have juridisk eller tilsvarende uddannelse, skulle udnævnes efter indstilling af amtsrådene. Kun 5 amtsråd indstillede statsamtmænd til disse formandshverv. Der havde været nogen diskussion om det rigtige i, at de socialcentre, der skulle vejlede kommunernes sociale medarbejdere, også kunne udføre sekretariatsforretninger for de ankenævn, der skulle behandle klager over kommunale afgørelser.

Amterne var tilsyneladende ikke påklædte til at påtage sig denne opgave. Kort før ordningens ikrafttræden bad Amtsrådsforeningen om udsættelse til 1. oktober 1975, og samtidig rettede Amtsrådsforeningen henvendelse til indenrigsministeren om at medvirke til en løsning af socialcentrenes personaleproblemer. Det hedder i Amtsrådsforeningens henvendelse til indenrigsministeren, at det allerede i starten vil være nødvendigt for amtskommunerne at have et vist mindstemål af kvalificerede medarbejdere med administrativ erfaring i behandling af sociale klagesager, og at sådanne medarbejdere i dag stort set alene findes i statsamterne. Det var helt naturligt, at personalet måtte følge opgaverne, men statsamterne kunne udmærket have udført dette sekretariatsarbejde for nævnene. Også revaliderings- og pensionsnævnene blev overdraget til amtskommunerne. Til disse nævn blev kun 2 af de 14 amtmænd valgt til formænd.

Fredningsplanudvalgene var blevet en betydningsfuld opgave for alle statsamter med undtagelse af hovedstadsområdet, d.v.s. Københavns, Frederiksborg og Roskilde amter, der havde et fælles fredningsplanudvalg med en formand fra centraladministrationen. Fredningsplanudvalgene var nedsat med hjemmel i den reviderede naturfredningslov af 1959. De første udvalg blev nedsat umiddelbart efter lovens vedtagelse i de amter, hvor det skønnedes mest påkrævet, men efterhånden blev hele landet dækket. Bortset fra de omtalte hovedstadsamter fik udvalgene amtmanden til formand, og sekretariatsforretningerne deltes, således at den juridiske del varetoges af statsamtets personale og den tekniske af særligt sagkyndige ofte en landinspektør. Begrundelsen for udvalgene fremgik af behandlingen af lovforslaget i 1959 og kan sammenfattes således: at der gennem fredningsplanudvalgene kunne skabes en koordinering med den øvrige planlægning, at fredningsplaner på langt sigt ville medføre besparelser for det offentlige,og at det ved planlægning vil kunne sikres, at naturværdierne bevares. I udvalgenes sammensætning var der taget hensyn til statslige, kommunale og amtskommunale interesser, men der var også givet plads til interessegrupper, landbruget, brugerne – her repræsenteret ved friluftsrådet – og ikke mindst til repræsentanter for Danmarks Naturfredningsforening. Denne forening havde fra den første naturfredningslov fra 1917 haft en i dansk lovgivning ret enestående kompetence, idet der var tillagt denne private organisation ret til at rejse fredningssager. Udvalgenes forretningsområde omfattede, som navnet siger, at udarbejde fredningsplaner, men også at rejse fredningssager, at være kontrolmyndighed, og at medvirke til at udbrede kendskabet om fredede og erhvervede arealer med rekreative formål.Da fredningsplanudvalgene blev nedsat i 1959 var statsministeriet ressortministerium for naturfredningen, men området var overgået til miljøministeriet, og det var dette ministerium, der i 1977 fremsatte det ændringsforslag til naturfredningsloven, der skulle afskaffe udvalgene. Området blev delt op og indpasset i den øvrige fysiske planlægning. Nogle opgaver blev udlagt til amtskommunerne, andre blev henlagt til centrale myndigheder. Det var efter min opfattelse beklageligt, at alle de interesserede parter nu ikke længere fik adgang til at deltage i dette planlægningsarbejde, og ikke mindst var det bekymrende, at de uhåndgribelige fredningshensyn i en afvejning mod andre arealdispositionsinteresser i amtsrådene måtte komme til at stå som den svagere part.

Ved nedlæggelse af overformynderiet i 1981 blev statsamternes tilsyns- og kontrolfunktion indenfor umyndighedsområdet overført til en central instans i Justitsministeriet. Det var atter en omend beskeden beskæring af statsamternes arbejdsområde, men hermed blev kimen lagt til en positiv nydannelse i det administrative system, nemlig Justitsministeriets familieretsdirektorat, nu Civilretsdirektoratet.

Som et lille lyspunkt i denne nedgangsperiode må arbejdsminister Lauge Dahlgaards arbejdsmarkedsreform i 1969, hvorved han havde udpeget amtmænd til formænd for amtsarbejdsmarkedsnævnene, nævnes. Det holdt bare ikke i det lange løb. Nævnenes medlemmer fra arbejdsmarkedets store organisationer ville selv være med til at bestemme, hvem der skulle være formænd.

Efter at det var fastslået, at statsamterne nu igen var forvaltningsorganer, der ville bestå, vågnede interessen for at henlægge nye opgaver. I indenrigsministerens redegørelse af 7. maj 1980 udtaltes:

"Statsamterne er både strukturelt og i henseende til deres arbejdsform nøje tilpasset til de opgaver, de varetager i dag, men kan også med fordel anvendes, hvor en decentralisering af centraladministrationens sagsbehandling måtte vise sig hensigtsmæssig efter moderne, rationelle synspunkter. Man kan ikke se helt bort fra, at den langvarige usikkerhed omkring statsamternes fremtid har vanskeliggjort rationelle overvejelser i så henseende.

Jeg kan oplyse, at der især indenfor Justitsministeriets og Indenrigsministeriets forretningsområder er muligheder, der må ses nærmere på, men det kan ikke udelukkes, at også andre ministerier kan have interesse i at lægge nogle konkrete sagsekspeditioner ud til statsamterne.

Jeg vil understrege, at det ikke på nogen måde er tanken at anfægte den klare deling mellem amtskommunens og statsamtets virkeområde, der blev gennemført i 1970. Statsamtet og tilsynsrådet er og forbliver rent statslige organer uden nogen anden lovbestemt forbindelse med kommunerne end den, der følger af, at tilsynsrådets valgte medlemmer udpeges af amtsrådet."

Statsamternes forretningsområde i 1980

Statsamternes arbejdsområde efter 1980 kom altså til at bestå af overøvrighedssager under Justitsministeriet, først og fremmest separations- og skilsmissesager. Det var, som Karl Peder Pedersen påpeger, den særlige danske ordning, hvorefter de 85-90 % af ægtepar, der ønskede separation eller skilsmisse, ikke skulle trækkes i retten, fordi 10-15 % ikke kunne finde en forligsmæssig løsning, der var "det væsentligste argument for at videreføre en statslig dansk amtsforvaltning." Borgerne bevarede altså retten til at få disse familieretlige problemer løst på en hurtig og lempelig måde ved statsamtet.

Det kunne være ret byrdefuldt for en ung jurist at skulle optræde som forhandler om så ømtålelige emner som forældremyndighed og andre vilkår for skilsmisse, herunder samkvemsret. Mægling i ordets egentlige betydning var der jo sjældent tale om. Uanset det stigende antal ekspeditioner blev ægteskabssagerne aldrig rutinesager. Medarbejderne var altid klar over, at for de involverede var det en af deres livs største afgørelser.

Under Justitsministeriets sagsområde hørte også bevilling af "fri proces". Disse sager krævede ofte en alvorlig balancegang. Det var ikke vanskeligt at konstatere, om de økonomiske betingelser var til stede, men herudover skulle sagen efter statsamtets vurdering have udsigt til at kunne vindes ved retten. Statsamtet var ikke domstol og skulle nødig komme til at foregribe sagens endelige udfald.

Den anden store gruppe i statsamternes forretningsområde henhørte under Indenrigsministeriet. Det var tilsynet med kommunerne. Udvalget om statsamterne havde udtalt, at tilsynsrådenes approbation af køb og salg af kommunernes faste ejendomme ville bortfalde, og herefter blev der ikke opgaver nok til at bevare disse råd. Området burde derfor efter udvalgsflertallets indstilling henlægges til Indenrigsministeriet.

Som forudsagt bortfaldt bestemmelsen om tilsynsrådets godkendelser af dispositioner over fast ejendom, bortset fra enkelte tilfælde, f. eks. hvor en ansat i kommunen stod som part i handelen, men der blev rigeligt med sager tilbage. I en periode kunne det næsten se ud som om klager over kommunalbestyrelsesmedlemmers inhabilitet var ved at blive en modesag.

De øvrige områder med småsager som eksempelvis stempelsager og navnebevillinger gennemgik ændringer og nogle bortfaldt ganske. De skal ikke omtales her.

To specielle funktioner, som nogle statsamter måtte varetage, var stiftamtmandens og regionsamtmandens. Stiftamtmanden førte sammen med biskoppen tilsyn med kirkernes administration. Regionsamtmanden skulle efter loven om civilt beredskab fra 1959 forestå det civile beredskab indenfor et område, der svarede til en af forsvarets 7 regioner. Den statsamtmand, der var udpeget til denne opgave, skulle sørge for, at der i tilfælde af krig var det fornødne lager af hvad befolkningen havde brug for, at der var et sygehusberedskab, entreprenørudstyr og mandskab, kort sagt alt, hvad der var nødvendigt for, at civilbefolkningen kunne opretholde en tilværelse så nær det normale, selv om regionen skulle blive afskåret fra det øvrige land eller blive besat. Til hjælp hermed ansattes en regionsmedarbejder, som regel en pensioneret major. Regionsamtmanden skulle endvidere indgå i et totalforsvarssamarbejde med den militære kommandant, en dertil udpeget regionspolitimester og den regionale leder af civilforsvaret, som redningsberedskabet dengang kaldtes. Samarbejdet skulle formaliseres i regionsledelsen, der, såfremt regionen blev isoleret og kommunikation med regering og centraladministration blev afbrudt, skulle have det fulde ansvar for alle funktioner indenfor det daglige liv. Regionsamtmanden var regeringens stedlige repræsentant.

Til hjælp for regionsamtmanden var udpeget private erhvervsdrivende indenfor handel og entreprenørvirksomhed, blandt journalister og naturligvis sygehuslæger. Dette arbejde var frivilligt og ikke på nogen måde aflønnet. Der blev anlagt oliedepoter, specielt med henblik på en krigssituation, der blev anskaffet nødhospitaler, der kunne stilles op i en skole, et forsamlingshus eller lignende sted. Under den kolde krig, altså før Berlinmuren faldt, var det en opgave som hele befolkningen gik op i, i hvert fald på Bornholm, der geografisk lå bag "jerntæppet", og hvor såvel den tyske besættelse som det russiske bombardement og efterfølgende besættelse stod i klar erindring. Det blev for regionsamtmændene et ret krævende arbejde med planlægning og med mange øvelser.

Nye opgaver til statsamterne efter 1980

Efter indenrigsministerens redegørelse i Folketinget skulle der skaffes nye opgaver til statsamterne, og Indenrigsministeriet anmodede derfor de øvrige ressortministerier om at overveje udlægning af opgaver til statsamterne, men det måtte, som nævnt i redegørelsen, ikke være nogle, der blev taget fra amtskommunerne. D.v.s. næppe opgaver som omhandlede skolevæsen, sygehuse, sundhedsvæsen og fysisk planlægning, for at nævne nogle eksempler. De opgaver, der kunne tænkes måtte vel i første række blive nogle, der lignede dem embedet iøvrigt beskæftigede sig med, altså tilsyn, kontrol og ankeafgørelser. Teoretiske rationaliseringstanker kunne måske have ført til overvejelser af, om der ville være gevinst at hente ved sammenlægning af al statslig forvaltning på det regionale niveau med undtagelse af de centralt styrede etater som forsvar, post- og telegrafvæsen, statsbaner og toldvæsen. Man kommer til at tænke på professor Poul Andersen, der i Dansk Forvaltningsret om amtmandens funktion henviser til Kancelliskrivelse af 7. marts 1829, der udtaler, at "Amtmændene havde den overordnede Centralbestyrelse af alle i deres Amt forefaldende Anliggender, der i sidste Instans henhører under de forskellige Kollegiers Ressort" og, fortsætter professoren i 1936, "denne Udtalelse er nu som i sin Tid f.s.v. rigtig, som Amtmændene vistnok maa siges at være kompetente i alle Forvaltningsanliggender, der ikke særligt er dem unddraget." Men sådanne betragtninger holdt næppe i 1980erne.

Der havde måske været tvivl blandt politikerne, om det ville lykkes at skaffe nye opgaver, hvad en forespørgsel fra Folketingets kommunaludvalg, der behandlede Venstres forslag om nedlæggelse af statsamterne, kunne tyde på. Indenrigsminister Henning Rasmussen kunne dog berolige udvalget med, at socialministeren allerede

"i skrivelse af 27. november 1980 til indenrigsministeren meddelte, at der formentlig inden jul vil blive fremsat lovforslag i folketinget om en ændring af reglerne om anke af afgørelser efter den sociale lovgivning med henblik på at begrænse ankeadgangen for visse sager. Socialministeren har i denne forbindelse fundet det nærliggende at overveje, om sekretariaterne for amtsankenævnene bør henlægges til statsamterne. Den fulde konsekvens af dette kunne være, at det blev en del af en statsamtmands arbejdsopgave at være formand for amtsankenævnet, idet ordningen med beskikkede medlemmer iøvrigt påtænkes opretholdt.

Indenrigsministeren har overfor socialministeren givet udtryk for principiel tilslutning til de af socialministeren fremsatte synspunkter. Det bemærkes herved, at de sociale ankesager ikke henhører under amtsrådets kompetenceområder, og at socialministerens overvejelser ikke er i strid med udtalelsen i redegørelsen vedrørende statsamterne, hvorefter det ikke er hensigten at anfægte den i 1970 gennemførte deling mellem amtsrådets og statsamtets virkeområde."

Socialminister Ritt Bjerregaard (S) fremsatte dog først forslaget i Folketinget den 20. januar 1981. Det udtales i socialministerens motivering for forslaget bl.a.

"Forslaget til ændring af den sociale styrelseslov indeholder en regel, der også vil få betydning for behandlingen af ankesager, idet det bestemmes, at statsamtmanden bliver formand for amtsankenævnet. Et formål hermed er at medvirke til, at der kan blive større ensartethed i nævnenes afgørelser.Det er mit indtryk, at der har været nogen uensartethed i nævnenes holdning, og dette bekræftes også af den tidligere nævnte undersøgelse, som finansministeriets administrationsdepartement nylig har gennemført som led i departementets turnusgennemgang af socialministeriets område.

Spørgsmålet om at overflytte nævnenes sekretariatsfunktioner fra amtsrådenes administration til statsamterne har været drøftet."

Forslaget blev vedtaget ved tredie behandling i Folketinget den 27.maj 1981 og trådte i kraft den 1.oktober samme år.

Det havde været socialministerens agt, at sekretariaterne skulle overflyttes til statsamterne, hvilket ville have givet visse lettelser, idet en ordning, hvorefter sekretariatsforretningerne udførtes af amtskommunens socialcenter, ikke alene kunne give mistanke om habilitetsproblemer, men også medførte, at formanden vel havde ansvaret for ankesagernes behandling, men ikke nogen indflydelse på sekretariaternes normering eller på socialcentrets prioritering af arbejdsopgaverne. Når sekretariatet blev hos amtskommunen, skyldtes det, at Finansministeriet i et brev af 13. marts 1981 havde givet udtryk for den opfattelse," at en beslutning om at overføre sekretariaterne for amtsankenævnene til statsamterne ikke bør træffes, før der er foretaget en analyse af konsekvenserne heraf for karakteren af statsamternes virksomhed samt af de ressourcemæssige konsekvenser for det offentlige som helhed." Den endelige overførelse af sekretariaterne blev først gennemført i 1991, og samtidig blev alle statsamtmænd gjort til formænd for revaliderings- og pensionsnævnene. Denne omlægning betød naturligvis en betydelig forøgelse af statsamternes forretningsområde med dertil svarende udvidelse af medarbejderstaben. Nogle har anslået, at det betød en fordobling af personalet. Blandt de nytilkommende medarbejdere var der nogle, som kom med erfaringer og uddannelser der hidtil havde været savnet i statsamterne, nemlig som socialrådgivere og psykologer. Dette blev berigende også for de jurister, der arbejdede med familieretlige sager.

For statsamtmændene og det øvrige personale på statsamtskontorerne var ankenævn og revaliderings- og pensionsnævn opgaver, der lignede dem fra tilsynsrådene, nemlig at varetage formandskab og sekretariatsforretninger for et nævn med folkevalgte medlemmer og organisationsrepræsentanter, der skulle føre tilsyn og behandle klager. En forskel måtte dog noteres. Tilsynsrådet skulle først og fremmest varetage en legalitetskontrol, medens ankenævn herudover også skulle vurdere de kommunale forvaltningers skøn. Disse spørgsmål blev taget op af socialministeren, der nedsatte et par arbejdsgrupper til overvejelser, om der kunne gives de sociale forvaltninger mere konkrete og objektive regler at arbejde efter.

Med virkning fra den 1. juli 1998 er det sociale ankenævn og revaliderings- og pensionsnævnet nedlagt og erstattet af et socialt nævn med statsamtmanden som formand og med fem medlemmer udpeget efter indstilling fra henholdsvis kommuneforeningen i amtet, amtskommunen, Dansk Arbejdsgiverforening, L.O. og De samvirkende invalideorganisationer. Da kompetencen i første instans på førtidspensionsområdet nu i alle sager ligger i kommunen, er det sociale nævn ankeinstans og med en begrænset medlemsdeltagelse, nemlig kun formanden og de to kommunale repræsentanter også ankeinstans på det område, der tidligere hørte under det sociale ankenævn. Hertil er yderligere kommet sagsområder, som det sociale ankenævn ikke kunne behandle f. eks. klager over dagpenge, hjemmehjælp og aktivering. Fra 1. januar 1999 bliver nævnet også klageinstans for de afgørelser, som kommunerne træffer i henhold til lov om integration af udlændinge.

I 1989 etableredes patientklagenævn i de enkelte amter til behandling af klager fra psykiatriske patienter over tvangsmedicinering og tvangsbehandling på psykiatriske afdelinger. Statsamtmanden blev udpeget som formand. Med virkning fra 1. januar 1999 er kompetencen til at behandle klager over tvangsindlæggelse og tvangstilbageholdelse overført fra domstolene til de amtslige nævn i første instans. Den gennemførte kompetenceændring kan betragtes som en forenkling.

I 1982 overførte Justitsministeriet opgaven med at modtage faderskabsanerkendelser for børn født udenfor ægteskab fra politiet, som havde for mange opgaver, dog til politimestrenes fortrydelse. Behandlingen krævede, at den udlagte far skulle møde personligt op, men ordningen lempedes noget og fik nærmest karakter af en papirekspedition.

En nydannelse i 1986 om indførelse af fælles forældremyndighed hørte naturligt sammen med statsamternes behandling af familieretlige problemer. Samtidig indførtes børnesagkyndig rådgivning. Statsamterne har siden i stadig stigende omfang måttet gøre brug af særlig sagkundskab, herunder af børnekyndige psykologer, i forbindelse med den rådgivning, der skal tilbydes forældre i samværsspørgsmål. Der er således sket en afgørende ændring af den måde, hvorpå disse vanskelige spørgsmål skal søges løst. Også barnet kan inddrages under sagens behandling. Barnets tarv kommer i første række, men forældrene søges også bragt til at acceptere den formelle afgørelse, som statsamtet træffer, når alle samtaler er gennemført. Området tiltrækker sig stor interesse i medierne.

Fra 1. juli 1990 har statsamtet været klageinstans vedrørende kommunale afgørelser, der træffes i henhold til byggeloven – dog kun for så vidt angår retlige spørgsmål.

Som et led i regeringens afbureaukratiseringsplaner besluttede Indenrigsministeriet i slutningen af 1990 at henlægge dele af Værnepligtsstyrelsens lokale opgaver til udvalgte statsamter. Fra 1. januar 1992 har Fyns, Sønderjyllands, Århus, Nordjyllands og Bornholms statsamter haft ansvaret for afholdelse af sessioner og udførelse af de dertil hørende administrative opgaver i Jylland, på Fyn og Bornholm.

I forbindelse med værgemålsreformen pr. 1. januar 1997 iværksætter statsamtet værgemål for svage personer og er værgebeskikkende myndighed. Der er her tale om sager, der i et vist omfang er overført fra domstolene.

I 1995 besluttede Justitsministeriet at overflytte en række sager om opholdstilladelser fra politiet til statsamterne. Der er tale om behandling af ansøgere fra EU-borgere og ansøgninger i forbindelse med danske forældres adoption af udenlandske børn.

Denne summariske opregning af opgaver, der siden 1980 er udlagt til statsamterne, viser, at der efter en nedgangsperiode i 1970’erne nu atter er tale om et betydeligt statsligt forvaltningsorgan på amtsplanet. Det kan derfor ventes, at nye områder fortsat vil blive inddraget under statsamternes forretningsområde. Det gælder både hvor kompetencen flyttes fra centraladministrationen for at imødekomme et almindeligt ønske om at få sagerne afgjort af en lokal myndighed, og hvor akut opståede nye behov gør det fordelagtigt, at en forvaltning med stedlig kendskab kan gribe ind. Som eksempel på dette kan nævnes, da statsamterne i en periode, hvor indkvarteringsmulighederne var vanskelige, fremskaffede og formidlede lejemål til et stort antal bosniske flygtninge.

Billede
Indenrigsministeriets skrivelse af 29. september 1880 til amtmanden over Odense amt siger:"At der Intet haves at erindre imod, at Hr. Amtmanden foretager den i behagelig Skrivelse af 29. d. M. ommeldte Reise i næste Maaned paa 4 Dage, imod at Deres Embedsforretninger under Deres Fraværelse paa Deres An- og Tilsvar varetages af Conferentsraad Amtsforvalter Kranold, det skulde man herved tjenstligst meddele Dem til behagelig Underretning". Indenrigsminister Erik Skeel har skrevet under og chefen for Kommunekontoret kancelliråd Schou paraferet. – Den gengivne skrivelse er fra ministeriets kopibog, der består af aftryk af de originale skrivelser. Aftryk fremstilledes i en kopipresse, et stort fremskridt fra den tidligere fremgangsmåde, hvor hver enkelt skrivelse skulle afskrives til kopibog. Det ses tydeligt, at brevet er skrevet med tilskåret gåsepen, der tillod skriveren at lægge de elegante skygger på bogstaverne, medens minister og kontorchef betjente sig af mere praktiske stålpenne. Omkring år 1900 kom de første skrivemaskiner i ministerierne. – Amtmænd skulle oprindelig have ministeriets tilladelse til at rejse ud af amtet og Kongens tilladelse til at rejse ud af landet. Ved tronskiftet 1972 bortfaldt kravet om kongelig tilladelse til amtmænds udlandsrejser (Rigsarkivet fot.).

Efterskrift

Efter dette rids over statsamternes korte historie fra 1. april 1970 til vore dage melder spørgsmålet sig om forskel og lighed mellem det, som nogle har kaldt "De kongelige amter" og "De kongelige amtmænd" på den ene side og "statsamter" og "statsamtmænd " på den anden. Ordet amt kan føres tilbage til, da Frederik den 3. den 19. februar 1662 pålagde skatkammeret," at i steden for de tilforn sædvanlige og brugelige ord len, lensmand, kloster og andre, som til de forrige tider nogen konformitet har, herefter i alle forekommende ekspeditioner bliver indført og skrevet: Vore amter, befalingsmænd, gårde og andre deslige ord, som med denne Vores arveregerings tilstand bedst kvadrere og skikke kan" (Her citeret efter Karl Peder Pedersens "Enevældens Amtmænd, 1998). Med disse enevoldskongens ord i tankerne kom amtsrådspolitikernes ivrige indsats i skrift og tale gennem 1970’erne for at opnå eneret til ordet amt til at virke lidt pudsig.

Det forekommer uforståeligt, at amtsrådspolitikerne ønskede at få afskaffet statsamterne og statsamtmændene. De har aldrig været konkurrenter til de nye storamter og amtsrådspolitikerne. Dette skyldes måske, at man i nyere tid ikke i Danmark som f. eks i Sverige har haft tradition for at udnævne veltjente politikere til amtmænd. Enkelte undtagelser fra ældre tid kan findes, mest kendt er vel Orla Lehmann, der efter at have været minister i "Martsministeriet", i december 1848 blev udnævnt til amtmand over Vejle amt.

Amternes antal, størrelse og opgaver kom til at variere gennem tiderne. Tilsyneladende som nævnt ud fra teorien om, at en amtmand kunne pålægges alle forekommende opgaver, herunder i 1841 formandsskab for amtsrådene. Det var i og for sig ikke noget enestående. Man kender således fra købstædernes forvaltning de kongelige borgmestre, og i landsognene måtte præster både i administration af kirker, skoler og i sogneforstanderskaber indtage lignende roller. Amtmændene kunne pålægges at forestå pioneropgaver, som senere, når der var skabt faste former for administrationen, overgik til andre. Et mere nutidigt eksempel herpå var fredningsplanlægningen.

Arbejdet med amtsråd og amtskommuner – der altså kom til at bestå i 128 år – blev nok indtil 1970 af de fleste amtmænd betragtet som embedets væsentligste, og forslag om i lighed med den norske ordning at lade statsamtet fortsætte med at administrere amtskommunens opgaver, selv efter at amtsrådene havde fået en folkevalgt formand, blev da også drøftet, men afvist af de kommunale organisationer. Det må dog nok indrømmes, at flere af den tids "kongelige amtmænd" måske fandt, at amtmanden som den stedlige leder af statens interesser, altså som overøvrighed, ikke kunne være forretningsfører for den amtskommunale forvaltning, hvorved han blev underlagt en amtsborgmester.

Set fra en ministers stol

af fhv. indenrigsminister Knud Enggaard (V)
(indenrigsminister 1978-79 og 1986-87)

or en ny minister er Indenrigsministeriet en imponerende oplevelse. Et gammelt hus med en sal fra 1721 og med loftsmalerier fra samme tid og med kontorer, som har været rammen om embedsmændenes flittige virke i al den tid. Det er ikke beskåret ret mange ministre at virke i en sådan ramme.

At det så er en upraktisk ramme i kraft af fredningsbestemmelser, gør knap så meget. Luften er god, og med højt til loftet er der nok af den.

Endnu i min tid stod der klassiske værker i reolerne. Deriblandt Larousse, det berømte franske leksikon, som blev taget ned fra hylden, når tvivl skulle afgøres ved morgenmødet om dette eller hint, som måske lå lidt uden for det dagsaktuelle.

Med de senere omskiftelser er Larousse forsvundet – og med den måske forbindelsen til en anden verden.

Der er stil over et ministerskifte. Den store sal er rammen om kontorer, styrelser m.v., som siger farvel til den afgående minister og goddag til den tiltrædende.

Det var ellers med en udtalelse fra en tidligere embedsmand i ministeriet i tankerne, at jeg modtog min udnævnelse. På et tidligere tidspunkt havde vi drøftet ministeriers renommé. Herunder sagde jeg om Indenrigsministeriet, at det jo var kendt for sin høje administrative standard. Den var så god, at man i Folketinget sagde, at man kunne sende hvem som helst derover som minister – og han ville komme godt igennem.

"Det er ikke det værste, at man siger det. Det værste er, at man gør det", sagde den erfarne embedsmand med et træt smil.

6 billeder
Indenrigsministre i farver. Øverst t.v. Orla Lehmann, t.h. Enevold Sørensen. I midten t.v. Erik Skeel, t.h. Ove Rode. Nederst tv. Ingerslev, t.h. Jens Smørum.

Ministeriets renommé som et uddannelsessted for 1. klasses embedsmænd skuffede ikke. En solid administrativ skole mærkes længe efter, at den er grundlagt. Det synlige tegn på husets produktion var den store bunke med sagsmapper, røde og gule de fleste, og alle af den solide slags med store klapper, som holdt godt sammen om alle sagens akter.

"Hvis ministeren søger efter nye tanker i sagen, skal han gå helt ned i bunden af mappen. Der vil han muligvis finde en mere moderne tankegang, som er blev skåret væk undervejs gennem systemet af kontorchefen, afdelingschefen eller departementschefen."

Det var den erfarne embedsmand, der gav et godt råd.

Hvis nogen måtte tro, at ministeren ser alle sager og træffer alle afgørelser i ministeriet, er det en stor misforståelse. Naturligvis er det kun de principielle og særligt vigtige sager, der forelægges for ministeren – og så naturligvis de særligt besværlige og ubehagelige afgørelser. Jeg noterede mig i hvert fald, at de imødekommende afgørelser vedrørende f.eks. sygehusplaner blev givet direkte fra kontoret, mens afslagene behøvede min underskrift.

Torsdagsmodtagelsen

En væsentlig side af ministeriets kontakt med borgerne var modtagelsen (torsdagsmodtagelsen) og de mange møder, som blev aftalt direkte. Ved modtagelsen og ved aftalte møder havde jeg altid en embedsmand fra området med. Så kunne der tages et referat med henvendelsens indhold, så en efterfølgende sagsbehandling dermed var indledt.

En væsentlig del af henvendelserne vedrørte sundhedsvæsenet. Det var jo før Patientklagenævnet blev etableret. Så ministeren var sidste instans vedrørende en klagesags forløb.

I en konkret sag kom der et betydeligt antal narkomaner i modtagelsen. Sundhedsstyrelsen havde lukket en læges ordinering af metadon til et stort klientel, som derfor søgte ministeren som en mulighed!

I øvrigt var det ikke mindst forældrene til narkomaner, der gjorde indtryk på mig. De lidelser og ofre, som narkomaners forældre kunne berette om, er en ofte overset omkostning ved dette problem.

En anden type henvendelse vedrørte dansk statsborgerskab. Det kunne være komplicerede tilfælde, hvor ansøgeren boede i udlandet, eller hvor det gjaldt opretholdelse af dansk statsborgerskab for unge, der ellers ville miste det, når de var bosat i f.eks. Sydafrika eller Botswana. I de år måtte man regne det for en mulighed, at der kunne blive brug for at have et dansk pas, hvis hjemlandet måtte forlades.

De fleste henvendelser var stilfærdige og præget af, at det føltes svært at sidde i et fint ministerium. Selv om der normalt ikke blev røget tobak i mit kontor, kunne det forekomme, at en cigaret mellem fingrene var en god hjælp til at formulere og forklare ærindet.

2 billeder
Indenrigsministerværelset før og nu. Møblement og belysning er gennem årene blevet fornyet og skrivebordets placering ændret. Til venstre den første socialdemokratiske indenrigsminister C.N. Hauge (minister 1924-26) kort efter sin udnævnelse (Kgl. Bibl.). Til højre indenrigsminister Knud Enggaard (V) i 1979 med ryggen til den såkaldte "flugtvej". Døren fører ind til ministerens hvilerum, hvorfra en anden dør er forbundet med en trappe, således at ministeren kan forlade kontoret ubemærket, når det er ønskeligt (Nordfoto).

Det var dog ikke alle, der var stilfærdige. En tilbagevendende gæst i modtagelsen var en indvandrer, der havde fået afslag på at blive dansk statsborger. Han kunne ikke forstå, at straf for bankrøveri diskvalificerede ham for en rum tid. Han kunne undertiden optræde truende, så huset advarede mig. Ministersekretæren havde desuden en gevaldig stor knortekæp stående bag gardinet for alle tilfældes skyld. Der blev ikke brug knortekæppen i min tid, men den var et udtryk for "rettidig omhu".

Nu er velsagtens såvel knortekæppen som torsdagsmodtagelsen historie. Da Folketinget begyndte at holde møder med afstemninger om torsdagen kl. 10.00, lagde man samtidig en hindring for en videreførelse af en institution, som efter min opfattelse havde stor betydning for de borgere, der følte sig i klemme med et problem. Den havde sandelig også betydning for ministeren, som ofte fik andre indtryk af sagen og dens baggrund, end papirerne gengav. Enkelte stamgæster hørte imidlertid til de noget forvirrede mennesker, som igen og igen fører en sag frem uden sammenhæng og baggrund. Jeg har en fornemmelse af, at forkontorets sikre midtpunkt, fru Lilian Caspar Jensen, med sin menneskeklogskab må have overtalt flere til at afstå fra at møde ministeren den dag.

Sundhedsområdet og amterne

Indtil 1987 var Indenrigsministeriet også ministerium for sundheden. Det var faktisk en ganske god konstruktion, at amternes økonomi og kravene til sundhedsvæsenets ydelser blev fastlagt ved det samme bord.

Når sygehuskommunerne forhandlede deres vilkår, kunne en række tunge spørgsmål afklares parallelt. Sammenhængen mellem amternes politiske ansvar og det sundhedsmæssige behov gav gode muligheder for konstruktive løsninger. Det er min erindring, at den politiske forståelse hos amternes ledelse for solidariske løsninger var glimrende, ligesom der altid blev fundet løsninger på så beværlige ting som betalingen for indlæggelser på Rigshospitalet eller andre specialiserede sygehusafdelinger.

Da AIDS-epidemien udviklede sig, var det hovedsagelig et storby-fænomen. Landets amter var imidlertid parate til at dække sygehusudgifterne i fællesskab. Det samme gjaldt for meget kostbare behandlinger i øvrigt, således at et enkelt amt ikke skulle bringes i en overvejelse om behandlingens nødvendighed i forhold til omkostningen.

En epidemi i udvikling

Netop fremkomsten af AIDS gav en stærk udfordring til sundhedsvæsenet. Af tallene for smittede og syge i midten af 80´erne kunne man se, at det kunne udvikle sig til et katastrofalt problem, hvis der ikke kunne ske en opbremsning.

Med tallene som grundlag kan udviklingen beskrives i kurveform med formlen:

som en parabellignende kurve, altså med en meget stejl stigning efter ganske få år.

Det var muligt at samle et pænt flertal i Folketinget for en målrettet oplysningskampagne og de nødvendige tiltag mod smittespredning. For en sygdom, som dengang ikke kunne behandles, var det særlig vigtigt, at så mange som muligt blev undersøgt. Frivillighed og anonymitet blev derfor det gennemgående princip, som Folketingets flertal fastholdt.

Piet Heins gruk om AIDS

En dag fik jeg besøg af digteren m.v. Piet Hein i ministeriet. Han var som mange andre gode kræfter besjælet af, om det ved en rigtig oplysning var muligt at afvende en epidemi. Han havde i det øjemed medbragt en halv snes gruk som sit bidrag. Hans gruk var skrevet på engelsk, således at de kunne anvendes internationalt. Hensigten var, at jeg skulle medbringe dem til et EF-ministerrådsmøde, hvor AIDS-bekæmpelsen var på dagsordenen.

Piet Hein havde lagt til grund, at livet kan leves forskelligt, og at ægteskabet ikke af alle betragtes som ubrydeligt. Hans gode råd var udformet derefter – på et fremragende engelsk.

Jeg ved ikke, om Piet Heins gruk blev anvendt i de øvrige EF-lande. Min mistanke er, at der ville være en vis tøven over for at se realiteterne i øjnene, ikke mindst i den katolske del af Europa.

Sundhedsministrenes EF-ministerråd var i øvrigt en interessant verden. Her var kvinderne langt i overtal, hvor EF ellers var mandsdomineret. Det syntes som om sundhedens budskaber var betroet en kreds af sygeplejersker og læger med den tillidvækkende moderlige fremtoning. For eksempel var formanden i 1979 den franske Simone Veil, som senere bl.a. blev præsident for Europa-Parlamentet.

Lad hellere EF klare den sag

Der var i 80´erne en tendens til, at EF skulle tage sig af sider i sundhedsvæsenet, som reelt bedst løses af det enkelte medlemsland.

Denne manglende respekt for nærhedsprincippet kom til udtryk i form af velmente forslag om fælles bekæmpelse af AIDS og en indsats for at bekæmpe kræft. Begge kan vel på enkelte områder behøve international koordination, men spørgsmålet rækker jo i så fald også langt ud i den øvrige verden.

I AIDS-sagen var sandheden nok, at en del EF-lande, navnlig i Sydeuropa, ikke var særligt interesserede i at stå for den nødvendige indsats på hjemmefronten over for de truede befolkningsgrupper. Så var det mere bekvemt at kunne henholde sig i ubestemte formuleringer til EF´s fælles indsats.

Med hensyn til forslaget om fælles indsats mod kræften var udgangspunktet, at den engelske premierminister, Margaret Thatcher, kort før et topmøde havde fundet dette forslag frem. Det blev naturligvis vedtaget af landene, for hvem vil fremstå som modstander af dette gode formål.

Da sagen derefter blev forelagt for ministerrådet af sundhedsministre af en splinterny kommissær, som gerne ville underbygge sit ansvarsområde, var kortene givet. Det blev så en besværlig forhandling, hvor Danmark, Holland og England måtte sikre, at opgaven fik venlige ord med på vejen, men ellers fortsat var et nationalt ansvar i kombination med WHO´s indsats. England var i realiteten imod Margaret Thatchers forslag, men også det kan et kapabelt embedsværk klare.

Det skulle ikke undre mig, om sagen er dukket op igen, selv om nærhedsprincippet også er blevet understreget efter Amsterdam-traktaten.

Det bedste er det godes værste fjende

Når indenrigsministrene samledes i EF-ministerrådet var det til gengæld næsten kun mænd. Det væsentligste spørgsmål, som jeg husker, var den gensidige valgret til kommunale råd for borgere fra andre EF-lande.

2 billeder
Ministre var som kgl. udnævnte embedsmænd normeret med uniform. Den blev oprindelig brugt overalt, hvor ministre optrådte på embeds vegne, også ved møder i Rigsdagen, men efterhånden blev uniform kun båret når gallapåklædning var foreskrevet, fx til statsråd. T.v. H.E. Hørring umiddelbart efter at han fra indenrigsminister var udnævnt til konsejlspræsident 1897 og i den anledning havde modtaget Storkorset. T.h. Jens Jensen-Sønderup i 1911, den sidste indenrigsminister, som anlagde uniform. De radikale ministre ønskede ikke at bære uniform, og da venstremanden Niels Neergaard dannede regering i 1920, besluttede man at sige definitivt farvel til denne påklædning. Højremanden Hørring og venstremanden Jensen-Sønderup var som sønner henholdsvis af en urtekræmmer og en gårdejer eksempler på, at adels- og embedsfamiliernes monopol på topstillinger var blevet brudt ved år 1900 (Kgl. Bibl.).

Fra dansk side var det et stærkt ønske. Vi havde det jo allerede for nordiske statsborgere, og de mange danske i Sydslesvig og sydslesvigere i Danmark var en væsentlig baggrund for en positiv holdning til sagen.

Tyskland havde bekymringer for delstaternes kompetence, og Frankrig ønskede reelt ikke at fremme sagen. Det blev nu ikke sagt, for i høflige vendinger blev det meddelt, at valgretten ikke burde gennemføres alene, men man burde søge at få en hel række andre borgerrettigheder gennemført samtidig, bl.a. petitionsretten. Det har sidenhen forekommet mig at være et godt eksempel på, at man ved at stille ideelle krav reelt forhindrer et godt formål. Det bedste er det godes værste fjende.

Med Maastricht-traktaten er det endelig blevet en realitet, men det har så varet næsten 20 år, før dette fremskridt er opnået.

Folkesundhed i Nordkarelen

I forbindelse med et nordisk ministermøde i Helsingfors blev der mulighed for at få en indføring i et finsk projekt for folkesundhed. Det var interessant for Danmark, fordi livsstilsygdomme var (og er) et tungt problem for os. På den tid mente WHO, at kun Ungarn var dårligere placeret i Europa.

En professor gav en redegørelse for et projekt i Nordkarelen, hvor man over 15 år havde påvirket befolkningens levevis og herved reduceret antallet af hjertetilfælde med ca. 25%.

Det var sket ved ændrede kostvaner i form af mere mager kost, mere frugt, bær og grøntsager samt ikke mindst ved et stærkt reduceret cigaretforbrug. Jeg spurgte professoren, om alkohol slet ikke var med i den ændrede livsstil. Svaret var, at det havde ikke været på tale. Dels kunne det ikke påvises, at alkohol skadede hjertet – i hver fald ikke i rimelige mængder – dels ville et program for alkohol have været en forhindring i at komme i gang med projektet overhovedet!

Frikommuneforsøgene

Efter inspiration fra Sverige og stærkt lanceret og fremmet af min forgænger i embedet, Britta Schall Holberg, tog Schlüter-regeringen den modige beslutning at gennemføre forsøg med frikommuner. Oprindelig var forsøgsperioden fastsat til 4 år, men den kom til at vare længere, fra 1985 til 1993.

Det var selvsagt en opsigtsvækkende tanke, at retstilstanden på nogle områder kunne være forskellig på de to sider af en kommunegrænse eller en amtsgrænse, og der var da også indbygget tre begrænsninger for, hvad der kunne laves forsøg med. Borgerne i en frikommune kunne ikke stilles væsentligt ringere end andre borgere, hvad angik sundhed, retssikkerhed og velfærd. Løn- og ansættelsesforhold kunne ikke forandres, ligesom forsøgene ikke måtte udføres på bekostning af statens eller andre kommuners økonomi.

Det var kommuner og amter, der selv skulle foreslå forsøgsemner. Dog kunne ministerier også foreslå forsøg, hvis de gerne ville afprøve påtænkte lovændringer, men det skete nu i påfaldende få tilfælde.

De 30 kommuner og 6 amtskommuner, der kom til at deltage i forsøgene, måtte nok efterhånden erkende, at det forudsatte en kvalificeret administrativ indsats at deltage. Det gjorde det sandelig også for Indenrigsministeriet, der ikke alene kom til at have direkte kontakt til forsøgskommunerne, men også kom til at gå langt ind i den lovgivning, der hørte hjemme i andre ministerier.

Det er min erindring, at nogle af mine ministerkolleger var positive over for projektet, mens enkelte andre var forbenede modstandere, når der var forslag om at forsøge på at ændre det tilvante billede.

Det falder uden for rammerne i dette indlæg at beskrive forsøgenes karakter i øvrigt. Det er i øvrigt allerede gjort i Indenrigsministeriets udmærkede rapport om forsøgene fra marts 1994.

Af interesse for en minister er det naturligvis, om der er blivende resultater af det omfattende arbejde. Det kan jeg notere med glæde. Ikke alene kom der umiddelbare ændringer på flere områder, men over årene er endnu flere af forsøgene helt eller delvist blev til lov eller regler. Senest overgik hovedlandevejene fra staten til amterne ved lovgivning i 1997.

Når jeg særligt nævner dette eksempel, skyldes det min egen erfaring med i det hele taget at få et forsøg etableret. Vejdirektoratet og med det Trafikministeriet var stærkt imod overhovedet at afprøve idéen i Københavns amt, og bag modstanden sporedes vel også den politiske interesse hos nogle i, at amternes eksistens ikke skulle cementeres ved tilførsel af nye opgaver!

Senest har jeg oplevet, at nogle af forsøgsemnerne har været taget frem i Opgavekommissionen, hvor man vurderer arbejdsdelingen mellem staten, amterne og kommunerne. Ikke mindst temaet "variabel opgavefordeling" er jo reelt en videreførsel af den grundtanke, at forskelle i opgaverne kan være berettiget, hvor særlige forhold eller forskelle i bæreevne berettiger til det.

Ved de årlige konferencer for frikommunerne mærkede man en betydelig entusiasme for at afprøve nye tanker, også vedrørende styreformen. Nu må man erindre, at de udpegede forsøgskommuner ikke behøver at være udtryk for alle kommuners indstilling. De har sikkert været kendetegnet af at have en politisk og administrativ ledelse med større overblik og ressourcer end gennemsnittet.

Det forekommer mig i øvrigt, at det mest interessante biprodukt ved forsøgene var, at 90 ansøgninger om forsøg kunne besvares med, at det behøvede man sandelig slet ikke søge om tilladelse til. Der var allerede lovhjemmel!

Det siger en del om, at autoritetstroen er mere udbredt i danske kommuner, end vi i almindelighed går rundt og tror. Den holdning, som vi lidt maliciøst tillægger vort svenske broderfolk, at "alt, som ikke er tilladt, er forbudt", trives måske også her og der i Danmark.

Billede
Kravene til ministres påklædning var rigoristiske i Christian X’s tid. Kongen glemte ikke, at ministre endnu bar uniform ved hans tronbestigelse 1912, men den radikale regering af 1913 mødte i civil galla til statsråd og andre officielle lejligheder. Senere fik statsminister Stauning kongen til at frafalde dette påklædningskrav ved statsråd. Etiketten var jaket om formiddagen, mørkt tøj om eftermiddagen, men, som kongen sagde: Jeg vil ikke se brune sko. Indenrigsminister Ejnar Kjær(V) ses her iført den obligate jaket på vej fra ministerbilen ombord i kongeskibet Dannebrog til statsråd sommeren 1946 (Kgl.Bibl.).

Den kommunale økonomi

En hovedopgave for Indenrigsministeriet var i alle årene at stå for samspillet mellem staten og kommunerne for at landets samlede økonomi kunne udvikle sig bedst muligt.

Endnu i de dage var det indenrigsministeren, der sad for bordenden ved de årlige forhandlinger om bloktilskud og de mange andre faktorer, som kommuner og amter var afhængige af ved årets budgetlægning. Finansministeren var selvsagt med på sidelinjen, ligesom økonomiministeren og f.eks. socialministeren.

Når formændene for Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen kunne mødes til en forhandling uden alt for mange bisiddere, var der en god mulighed for, at det fælles ansvar for samfundet kunne finde vej til den officielle forhandling ved det store bord i salen, hvor pressen stod uden for døren og ventede på et resultat.

Det behandles andetsteds i bogen, hvordan den kommunale økonomi reguleres og hensigtsmæssigheden heraf. Jeg skal derfor kun vurdere på, hvordan anstrengelserne så ud fra min stol.

De fleste år lykkedes det at indgå en aftale om det følgende års kommunale økonomi. Den lå så til grund for det aktstykke til Folketingets Finansudvalg, som normalt blev vedtaget omkring Sankt Hans. En aftale var samtidig en større sikkerhed for det politiske flertal her.

Med en aftale som baggrund er der efter min mening også bedre mulighed for, at ånd og mening bliver respekteret i den enkelte kommune. Er der derimod tale om et lovindgreb med ret firkantede bestemmelser, vil der let komme en kreativ tankevirksomhed i forvaltningen og økonomiudvalg, som i nogen grad vil modvirke formålet.

Hertil kommer, at firkantede regler uundgåeligt kræver dispensationer i særlige tilfælde. Jeg mindes stadig, at et økonomiudvalg fra en jydsk kommune kom rejsende for at få en dispensation til at genopbygge en badebro ved den lokale sø efter vinterens ødelæggelser!

Legaliteten har det godt – stort set

Som minister kommer man også til at vurdere og afgøre ankesager fra tilsynsrådenes virke. Det er mit indtryk, at legaliteten gennemgående har det godt i vore kommuner. Den forbedrede administrative bistand har hjulpet kommunalbestyrelserne med vejledning, ligesom bevidstheden om legalitetshensynet er ganske god.

De mest alvorlige problemer forekom nok, hvor en meget stærk borgmester så væk fra legaliteten og ej heller ville bøje sig for tilsynsrådets afgørelse. Da er det nyttigt, at ministeriet er bagstopper i systemet. Heldigvis har domstolene stort set haft den samme opfattelse som ministeriet, hvor det er blevet prøvet.

Det kan så være nyttigt at spørge, om reglerne i love og bekendtgørelser altid er helt fornuftige. Jeg erindrer for eksempel, at styrelsesloven i sin tid krævede, at et lukket kommunalbestyrelsesmøde kom efter det åbne. Jeg måtte med skam erkende, at i den kommunalbestyrelse, jeg selv havde været medansvarlig for, havde vi altid haft det lukkede møde først, så afgørelser herfra, f.eks. udpegning af entreprenør, kunne overføres til det åbne møde og sagen afsluttes her. Da hensigten med bestemmelsen alene har været at sikre, at offentligheden kan være sikker på, hvornår det åbne møde begynder, var der ingen reel forbrydelse sket. Det siger sig selv, at bestemmelsen udgik ved første lejlighed!

Habilitetsproblemer var en genganger i appelsagerne fra et par amter. Det var tydeligt, at begrebet "væsentlig interesse" nogle steder blev fortolket meget snævert. Det gav anledning til en del unødvendige sager, som desuden i lokalsamfundet gav store overskrifter uden baggrund. Uvidende journalister har ofte fremstillet inhabilitetssager som om den pågældende politiker var kriminel, og i lokalområdet betyder det, at gode borgere kan blive tøvende over for at lade sig vælge.

Regelsættet svært at overskue

Efterhånden er mængden af udligningsordninger, beregningsregler for bloktilskud og kommunemoms, refusioner o.s.v. blevet så omfattende og så teknisk komplicerede, at de færreste kan følge med hele vejen.

Så længe en forenkling ikke er sket, er der således et betydeligt behov for information og assistance. Her betyder de kommunale organisationer meget, ligesom den mødevirksomhed og debat, der finder sted i kommuneforeningerne i amterne, er af stor betydning.

Det hører til mine bedste erindringer, hvordan dialogen kunne trives på sådanne møder. Jeg har generelt mødt stor forståelse for de samfundshensyn, der lå bag de snævre økonomiske rammer. Denne forståelse kom nogenlunde i samme grad fra alle de partier, der bærer ansvaret i vore kommunale råd.

En undtagelse danner dog situationen fra 1987, hvor der desværre ikke blev indgået en aftale, men lovgivet. Da der desuden blev udskrevet folketingsvalg i september, midt under budgetlægningen i amter og kommuner, blev næsten alle de lokale problemer tillagt regeringens uforstand og manglende forståelse for ventelister, børnepasning, hjemmehjælp o.s.v.

Mit råd til indenrigs- og sundhedsministre: Udskriv ikke folketingsvalg i september måned!

Billede
Til indenrigsministerens opgaver hører at underskrive valgbreve til de gen- og nyvalgte medlemmer af Folketinget efter hvert folketingsvalg. Det sker meget sjældent, at en indenrigsminister får lejlighed til at sætte sit navn under et valgbrev til en datter eller en søn. På billedet fra oktober 1971 har Toft netop underskrevet valgbrevet til sin søn, den senere borgmester Hans Toft, Gentofte (Nordfoto).

EDB regner ikke forkert!

Ministre har den ubetingede pligt at oplyse Folketinget fyldestgørende og korrekt om foreslået lovgivning. Det har jeg måttet erkende i forbindelse med en fejl, der blev begået i maj 1979.

Forhistorien er den, at SV-regeringen i august 1978 som led i Marienborg-aftalerne aftalte, at København ved ændret udligning skulle tilføres et større beløb. Metoden var ikke aftalt, og da penge ikke kan tages fra andre uden konsekvenser, var det hele ikke så let.

Efter mere end et halvt års forberedelse var løsningen endelig fundet. Den indebar etablering af en hovedstadsudligning, bortfald af landliggerskat og meget andet. De mange komponenter gjorde sagen svært gennemskuelig, hvilket nok var en hjælp for vedtagelsen.

Imidlertid blev alle 5 lovforslag forelagt i Folketinget så sent i maj, at jeg ved forelæggelsen måtte beklage den sene fremsættelse over for Folketingets formand, som var K.B. Andersen.

Som ventet interesserede medlemmerne sig stærkt for, hvad valgkredsen var tænkt at få eller bidrage med. Ministeriet var rustet til tænderne for at kunne oplyse alle forhold og for at kunne belyse varianter, som måtte blive foreslået i den knappe tid frem mod Folketingets afslutning.

I folketingsudvalget var der et særligt skarpsindigt medlem, Uffe Thorndahl fra Fremskridtspartiet. Han påstod, at vore tal var forkerte, hvad man let kunne forstå ved at se virkningen på ekstremerne i Københavns amt, Gentofte og Albertslund.

Thorndahl havde ret. Alle tallene var faseforskudt, fordi styringen af data var lænket til kommunens nummer, og kalamiteten skyldtes, at Herstedernes kommune havde taget navneforandring til Albertslund og derved fået et andet nummer ligesom de fleste andre kommuner i amtet.

Jeg havde kun én ting at gøre: At tage hovedet under armen i form af en uforbeholden undskyldning til Folketinget og naturligvis tage hele ansvaret.

Derfor: EDB regner ikke forkert, men resultatet afhænger af, hvad maskinen bliver fodret med.

"Nattens dronning" blomstrer oftere

En fascinerende opgave for Indenrigsministeriet er afholdelse af valg. Fra ældre tid havde pressen givet valgkonsulenten, den navnkundige Vilhelm Brockmeyer, tillægsbetegnelsen "Nattens Dronning". Denne kaktusart blomstrer som bekendt kun én nat.

Tidligere regnede man med valg hvert 4. år. Nu sker det oftere i kraft af EU-valg, folkeafstemninger m.v.

Endnu i 1979 var de elektroniske hjælpemidler så sparsomme, at valgets opgørelse fandt sted ved telefoniske indberetninger fra kredsene direkte til ministeriet. KTAS lagde telefoner ind til en lang række små borde, hvor betroede medarbejdere omhyggeligt skrev de indtelefonerede stemmetal ned, før de gik videre til sammenregning og mandatfordeling.

Nu går det elektronisk og computeren beregner udfaldet og mandatfordelingen, som går ind på TV-skærmene overalt.

Men stadigvæk: Resultatet er ikke bedre, end det som fødes ind i processen. I 1984 var der meget tæt løb mellem Socialdemokratiet og Venstre om det sidste mandat. I første omgang havde en socialdemokratisk kandidat glæden af at tro sig valgt, men så fandt man ud af, at der var regnet 100 stemmer forkert i Frederiksværk-kredsen, hvor et enkelt valgsted efter tallene havde haft en valgdeltagelse på ca. 120%. Det sidste mandat tilfaldt da Venstre. Efter dette besluttede Folketinget, at alle brevstemmer i hele landet skulle tælles om i Folketinget.

Tallene flyttedes noget, men mandatet forblev nu Venstres. Det skete ikke i mine perioder, men jeg husker Vilhelm Brockmeyer ved en tidligere lejlighed gav mig det råd kun i helt særlige tilfælde at lave en ny opgørelse. Mindre afvigelser ville forekomme på grund af forskellige skøn, men derved ville noget af tilliden til opgørelserne blive svækket. Han havde sikkert ret.

Det gamle hus i fremtiden

Siden mine perioder i 1978-79 og 1986-87, og de kortvarige opgaver som fungerende minister i Britta Schall Holbergs og Thor Pedersens perioder (husbond-afløser), er ting vendt op og ned for det gamle hus. Indenrigsministeriet har født endnu et ministerium, Sundhedsministeriet. Indfødsretten er gået til Justitsministeriet, som til gengæld venligst har afstået udlændingeområdet.

Det er således et hus med et noget andet indhold end førhen. Det vil være min forventning, at husets stærke traditioner for kvalitet og sikker bedømmelse vil være i behold, så huset i den enestående historiske ramme fortsat kan aftvinge respekt, når de næste 150 år påbegyndes.

Billede
Indenrigsministeren er efter traditionen fast gæst ved de kommunale organisationers årsmøder. Indenrigsminister Thor Pedersen (V) ses ved Kommunernes Landsforenings delegeretmøde i Aalborghallen juni 1989 mellem foreningens næstformand borgmester Evan Jensen (V) t.v. og formanden, borgmester og senere indenrigsminister Thorkild Simonsen (S) (Henning Bagger fot.).

2 billeder
Både chefers og sagsbebandleres kontorer har over hele centraladministrationen fået et markant løft i møbleringsstandarden fra 1980’erne til 1990’erne. Øverst kontorchefværelset i Indenrigsministeriets 2. A kontor i 1983 (civilforsvar, civilt beredskab, værnepligt, statsamter m.m.). Ved telefonen kontorchef Bent Klinte. Kontoret lå i bygningen Det kgl. Biblioteks have bagved Peder Griffenfelds statue (Morten Bo fot.). – Nederst kommitteret H. Lund-Sørensens kontor i den til brug for Holsten-Lauenborgske Ministerium i 1852 opførte bygning i haven bag Württembergske Palæ (Henrik Petit fot.).

Indenrigsministeriet og kommunerne

af kommunaldirektør cand.scient.pol. Marius Ibsen, Gladsaxe kommune

Indledning

I Indenrigsministeriets omskiftelige historie er der en rød tråd: det er forholdet til kommunerne. Ansvaret for det lokale folkevalgte styre har fra begyndelsen hørt under ministeriet, og sådan er det stadigvæk.

Det er også en kendsgerning, at kommunernes plads i den samlede offentlige administration har udviklet sig fra sogneforstanderskaber med begrænset valgret og små opgaver til store selvstændige enheder med et solidt folkeligt grundlag.

Om det er Indenrigsministeriets fortjeneste, kan man jo ikke vide. Derimod er det sikkert at ministeriets rolle har ændret sig kendeligt over tid.

Fra begyndelsen var tilsynet – blandt andet udøvet af amtmændene – en central funktion. Siden reduceredes tilsynsopgaverne og den kommunale jura – manifesteret eksempelvis i den selvstændige doktrin om kommunalfuldmagten – kom til. En tid indlagde Indenrigsministeriet sig stor fortjeneste som reformator af den offentlige sektor gennem kommunalreformen og den efterfølgende omlægning af opgaver og byrder. I fortsættelselse heraf fik den økonomiske styring i en periode en fremtædende rolle i profileringen af ministeriet.

Denne funktion har man – for rammernes vedkommende – mistet til Finansministeriet.

For mig at se er det derfor naturligt at spørge: Hvad gør man så? Hvad er ministeriets funktion? Skal man vende tilbage til en af fortidens roller, helt opgive det kommunale eller finde på noget nyt.

Jeg skal forsøge at besvare disse spørgsmål på basis af en kombination af efterhånden nogle års kommunal erfaring, et rimeligt kendskab til centraladministrationen og en gammel kærlighed til Indenrigsministeriet.

Min tese er den i et festskrift ikke overraskende, at der fortsat er behov for et kommuneministerium, Jeg skal også prøve at beskrive, hvad et sådant ministeriums funktion kunne være. Det kræver igen en diskussion af, om der overhovedet er brug for kommuner.

Lidt historie

Historisk set voksede kommunerne ud af behovet for et lokalt styre i en tid, hvor både meddelelser og personer var længe undervejs fra den ene del af landet til den anden. I midten af forrige århundrede kunne man simpelthen ikke styre alt fra København. Der var meget man ikke vidste, og der var ikke kapacitet til at indsamle og bearbejde de oplysninger, som ville være nødvendige ved en fuldstændig centralisering. Derfor måtte man lade de lokale bestemme.

Oprindeligt var det lokale styre på én gang ret frit stillet, fordi reglerne var få, og under tæt kontrol fordi statslige embedsmænd havde et overopsyn, dels i kraft af amtmændenes tilsyn, dels gennem sognepræstens deltagelse i de besluttende organer, indtil 1867 som født medlem af sogneforstanderskabet, til 1933 som født medlem af skolekommissionen (Jørgensen 1985).

Der skete frem til begyndelsen af dette århundrede en demokratisering. Valgretten blev udvidet og embedsmændenes direkte medvirken forsvandt. Samtidig øgedes reguleringen, så de kommunale opgaver efterhånden kunne opdeles i to kategorier:

1. agent-opgaver, hvor reglerne er fastsat af staten og bare skal fortolkes: folkepension, førtidspension, skat
2. selvstyreopgaver, hvor der er råderum for lokale variationer: folkeskole. ældrepleje, senere daginstitutioner m.v.

Fremtidens vilkår

Spørgsmålet er imidlertid, om de samfundsmæssige vilkår for det kommunale styre har ændret sig så meget, at der er anledning til en ny vurdering af styret som sådant.

For det første er borgerne anderledes i dag end for hundrede år siden. De har bedre uddannelse, ved mere om politik, de er mere kritiske og de vil i langt højere grad have lov til selv at vælge.

For det andet er familiemønstret væsentligt anderledes. Næsten 40% af landets husstande består af enlige voksne med eller uden børn.

For det tredje er mobiliteten i samfundet øget. Hvert år flytter godt 900.000 mennesker, hvoraf lidt over 300.000 flytter mellem kommuner; det svarer til 6% af befolkningen. En betydelig del af de beskæftigede arbejder i en anden kommune end bopælskommunen; det gælder eksempelvis næsten 40% af indbyggerne i København, næsten 18% af indbyggerne i Odense og 70% af indbyggerne i Albertslund. Der er omtrent 200.000 sommerhuse, således at en betydelig del af husstandene har mere end en bolig.

Tilknytningen til et bestemt sted er altså langt spinklere end førhen. Familie og naboer spiller fortsat en stor rolle i folks tilværelse, men mange mennesker regner med at bo flere steder i løbet af deres liv. Hertil kommer, at de faktisk bestående fællesskaber i høj grad er valgfællesskaber, bestemt af interesse for fodbold, filosofi eller skakspil. Derfor kan man spørge, om der overhovedet er et stedligt fællesskab som grundlag for kommunen. Er det nationale fællesskab ikke blevet så stærkt, blandt andet i kraft af fjernsynet, at befolkningen bedre kan forstå og acceptere de beslutninger, der udgår fra Folketinget?

For det fjerde har den teknologiske udvikling ændret både kommunikations- og transportteknologi. Nu har man registre over folketal, indkomst , sygdomme og meget andet.Et stort antal meddelelser bevæger sig omtrent øjeblikkeligt Og det tager ikke meget længere at rejse fra København til Esbjerg i dag end det i begyndelsen af forrige århundrede tog at rejse fra Ribe til Esbjerg. Hermed er der skabt muligheder for stordrift, også når det drejer sig om serviceydelser. McDonalds, ISS eller Waste Management er eksempler.

Den alternative organisation

De beskrevne udviklingstendenser rejser det spørgsmål, om lokale folkevalgte råd også under de nye vilkår er egnede til at løse deres traditionelle hovedopgaver: at formidle borgernes ønsker og at administrere politiske beslutninger på en effektiv måde.

Den hidtil accepterede teori går ud på, at vælgernes dobbelte trussel – om at flytte og om at stemme på en andet parti – sikrer, at kommunerne tilpasser sig vælgernes ønsker og ikke bruger flere penge end nødvendigt. I de sidste 10 år er der imidlertid etableret en ny teoretisk retning, som man med en samlebetegnelse kalder for New Public Management eller NPM (Ferlie m.fl. 1996). Den er stærkt inspireret af økonomisk tankegang og lægger derfor stor vægt på konkurrence, der formodes at være et lige så effektivt styringsmiddel som hierarki og kontrol. Derudover henvises der i vidt omfang til private organisationsformer som forbilleder.

Blandt elementerne kan nævnes:

Set i denne teoris lys kan man spørge, om kommunernes agentopgaver ikke ville blive udført mere effektivt i selvstændige organisationer, der er afpasset efter den enkelte opgaves krav og som arbejder efter kontrakt med et ministerium. Og kan borgerenes ønsker ikke lige så godt formidles ved, at de kan vælge mellem forskellige udbydere, som ved, at de kan vælge mellem politiske partier hvert fjerde år?

Det kommunale styres fortrin

Heroverfor har det kommunale styre principielt fire fortrin.

For det første ved vi, at det virker. Kommunalbestyrelserne afspejler faktisk borgernes synspunkter. Poul Erik Mouritzen (Mouritzen 1991) konkluderer efter omfattende undersøgelser i sin disputats:

"Når alle nuancer skæres bort, er afhandlingens vigtigste resultat, at det kommunale selvstyre virker. Det gør det fordi borgerne i hovedsagen får, hvad de ønsker, mens de mekanismer, hvorigennem politiske krav omdannes til politiske beslutninger, spiller en minimal rolle".

Tilsvarende finder Annie Gårdsted Frandsen (Elklit og Buch Jensen 1997), dels at politikerne tilrettelægger udgiftspolitik og skatteudskrivning ud fra en forventning om, at vælgerne reagerer på den førte politik, dels at vælgerne faktisk er påvirket af, hvad politikerne gør.

Med andre ord: i kommunerne er det hverken interesseorganisationer eller embedsmænd, der bestemmer. Det er politikerne som repræsentanter for borgerne. Og borgerne mener ikke det samme overalt. De er da også, når de bliver spurgt, ganske tilfredse med den behandling, de får.

For det andet kan kommunalbestyrelserne prioritere på tværs af sektorgrænser. Ressourcer kan flyttes fra et lavere til et højere prioriteret område uden at Folketinget behøver at blive blandet ind. Dermed aflastes det centrale politiske system for en række konflikter.Samtidig er der grund til at tro, at vælgernes ønsker formidles bedre til beslutningstagerne hvis der er mange indflydelseskanaler end hvis der kun er en.

For det tredje er beslutningsprocessen i kommunen åben for borgernes deltagelse såvel gennem de lovpligtige høringer som gennem offentlighedens adgang til at overvære kommunalbestyrelsesmøder og læse dagsordener til udvalg.

For det fjerde giver decentralisering mulighed for at prøve noget nyt, eksperimentere. Al visdom er jo ikke nødvendigvis samlet et sted.

Situationen er i dag er imidlertid, at disse fordele ikke er indlysende for alle, og at der tegner sig et muligt alternativ for organiseringen af de store velfærdsydelser. Derfor er det en vanskelig opgave at være kommuneministerium.

Er der behov for et kommuneministerium?

Selvom man erkender, at kommuner er nyttige, behøver man ikke nødvendigvis et særligt ministerium. De nødvendige nationale regler om styre, økonomi og samspil med staten kan fastlægges i sektorlovgivningen. Man kan så at sige betragte kommunerne som detailhandlere, der løser opgaver efter aftale med forskellige styrelser, finansieret særskilt for hver opgave, evt.med et specielt styrende organ for hvert område.

I perioder har der været tendenser i den retning. Vi har haft skolekommissioner og regler om, at Det Sociale Udvalg er tillagt bestemte beføjelser. Vi har stadig krav om at nedsætte en beredskabskommission. Der er for nylig indført bestemmelser om ældreråd. Det har endnu ikke ret til at træffe beslutninger, men vent bare til vi ser de første eksempler på, at deres råd ikke følges.

Billede
Fuldmægtigkontor i kommunalafdelingen 1983. Møbleringen er i dag udskiftet, efter at alle sagsbehandlere har fået edb (Morten Bo fot.).

Der har også eksisteret et omfattende sæt af refusionsordninger. De er for længst afskaffet, men i de seneste år har der været en syndflod af puljeordninger. Disse tilskud spiller måske ikke for øjeblikket den store rolle, men igen: vent og se.

I den politiske debat fremføres i alt fald undertiden synspunkter, der betragter kommunerne ikke som folkevalgte repræsentanter, men som agenter for staten, der udfører opgaver på nærmere bestemte vilkår og står til regnskab for det.

Går man denne vej, kan man udbygge den mål- og rammestyring, som har været kendetegnende for administrativ tankegang de sidste 20 år og alligevel sikre, at kommunerne holdes i kort snor. Et konkret eksempel på, hvordan en sådan model kan gennemføres, er den administration af selskabsskatten, der nu er under realisering.

Problemet ved denne betragtningsmåde er, at den ikke rigtigt har plads til politikere. Skal det lokale styre bare opfylde kontraktlige forpligtelser i forhold til staten, er der ingen grund til, at tusindvis af almindelige mennesker ulejliger sig med at debattere mål, for de bestemmes centralt. Og hvorfor skulle de samme personer spilde tid med midlerne; det har man vel fagfolk til.

Hvis reglerne om kommunestyret alene er fastsat i sektorlovgivningen, er der al mulig grund til at tro, at denne politiske side af det kommunale arbejde gradvis ville blive fortrængt fordi fagministerierne hver for sig ønsker mest mulig kontrol med deres eget område, mens Finansministeriet måske nok tror på decentralisering, men dog har den økonomiske styring som højeste prioritet.

Vel kan de kommunale organisationer gøre meget for at fastholde det tværgående perspektiv. Men de har den begrænsning, at de er nødt til altid at forsvare kommunerne, også når disse har en dårlig sag.

Derfor har kommunerne – og forhåbentlig også samfundet – behov for et kommuneministerium, der kan formulere og argumentere for en rolle for det kommunale styre også i fremtidens administration.

Et kommuneministeriums opgaver

Statsadministrationens funktioner i forhold til kommunerne falder i tre grupper:

Traditionelt har vægten været lagt på det juridiske: reglerne om kommunernes opgaver, ikke mindst de ulovbestemte, reglerne om udvalg og beslutningsprocedurer samt det efterfølgende tilsyn. Efter 1970 og især efter den første egentlige økonomiaftale med de kommunale organisationer i 1979 kom økonomien – både den samlede ramme, dens fordeling mellem kommunerne og den dertil knyttede finansiering – til at spille en væsentligt større rolle.

Derimod har mere principielle overvejelser om kommunernes organisation aldrig haft nogen særlig plads i ministeriets profil. Synspunktet har vel været, at når reglerne først var lagt fast måtte kommunerne selv indrette sig.

Da ansvaret for den overordnede kommunaløkonomi som bekendt overgik til Finansministeriet i 1993, har de økonomiske relationer nu en mere tilbagetrukken rolle i samspillet mellem Indenrigsministeriet og kommunerne. På mange måder er det igen juraen, der tegner billedet.

Ser man fremad, er det første spørgsmål, om ministeriet kan forvente eller bør ønske at få ansvaret for de økonomiske rammer tilbage. Det spørgsmål må efter min mening besvares benægtende. En ting er at Finansministeriet næppe igen vil afgive området; dertil har det kommunale for stor betydning for den økonomiske styring. Men noget andet er, at Indenrigsministeriet måske ikke skal ønske sig at få den samlede økonomi ( til forskel fra fordeling og finansiering) igen. Det kan nemlig ikke undgås, at hensynet til kontrollen med de samlede udgifter og den samlede beskatning kan nødvendiggøre indgreb, som ikke er ganske forenlige med principperne for selvstyret. Det så man i alt fald eksempler på i firserne. Hvis Indenrigsministeriet ønsker at være selvstyrets forsvarer, kan det i disse situationer være en fordel ikke at stå med ansvaret.

Det betyder ikke, at man så blot kan eller skal falde tilbage på det juridiske. Velfærdsstaten og dens fremtid spiller en stor rolle i tidens politiske debat. Og velfærdsstatens serviceydelser indtager en central plads heri. Størsteparten af disse ydelser administreres af kommunerne. Den store opmærksomhed fra Folketingets side er naturligvis smigrende, men stiller også store krav.

I den forbindelse kan kommunernes ministerium blive af afgørende betydning. Det kan lade stå til og overlade arbejdet til de kommunale organisationer. Eller ministeriet kan gå foran i den løbende reformering af selvstyret.

Derfor er hovedsynspunktet i det efterfølgende, at Indenrigsministeriet bør se det som sin opgave til stadighed at vurdere, hvordan kommunerne løser deres opgaver og hvilke ændringer i finansieringsregler og organisation, der kan bidrage til en bedre opgaveløsning

Opgaverne

Opgavefordelingen justeres hele tiden og langt fra altid på Indnrigsministeriets initiativ. Med regelmæssige mellemrum har der imidlertid været mere generelle overvejelser, som ministeriet naturligt har spillet en central koordinerende rolle i. Det gælder omlægningerne i forbindelse med kommunalreformen; det gælder Lotz-udvalg og frikommuneforsøg i firserne. Og det gælder opgavekommissionen i dag.

Spørgsmålet er, hvordan ministeriet kan forberede sig på denne rolle i fremtiden.

I en årrække har udgangspunktet for overvejelserne om opgavefordelingen været, at decentralisering er en god ting, men at den naturligvis er begrænset af kommunernes størrelse og administrative kapacitet. Med andre ord burde kommuner og amtskommuner have alle de opgaver, som man skønnede de kunne magte. Det har i den forbindelse været et almindeligt accepteret dogme, at alle kommuner – hhv. amtskommuner – skulle have samme sæt af opgaver.

Det skal ikke betvivles, at kommunernes bæredygtighed også vil være et væsentligt element i den fremtidige debat om opgaverne. Men der er kommet nye momenter til. Først og fremmest er opgaveløsningens effektivitet kommet i fokus. Finansministeriet har naturligt nok ført an i denne debat gennem omfattende analyser af effektiviteten i den kommunale opgavevaretagelse, afrapporteret i de seneste budgetredegørelser ( Finansministeriet 1997 og 1998).

Den gennemgående tese i de to redegørelser har været, at der er en overordentlig stor variation i enhedsomkostningerne i kommunerne, en variation som ikke modsvares af tilsvarende forskelle i borgernes tilfredshed. Det turde siges at være noget af en udfordring. Men den bør tages op, fordi der ellers i beslutningsmiljøet bundfælder sig den opfattelse, at kommunestyret nok betyder nærhed og lokalt engagement, men også ineffektivitet. Det nytter næppe noget at benægte fakta, men der kan være anledning til at gentage og nuancere analyserne, herunder ikke mindst undersøgelserne af, hvor tilfredse borgerne er.

Billede
En situation, der uigenkaldeligt tilhører fortiden: den ministerielle skrivestue. Billedet er fra "sundhedsgangen" i Kancellibygningens sidefløj, etagen over "salen". Kontorerne er overtaget af Finansministeriet (Morten Bo fot. 1983).

Det skal naturligvis understreges, at der hvad effektivitet angår er forskel mellem agent- opgaver og selvstyreopgaver.For agent-opagvernes vedkommende er det svært at argumentere imod, at produktiviteten bør være så høj som muligt. Desuden er det et rimeligt krav, at udviklingen i produktiviteten registreres.

For så vidt angår selvstyreopgaverne er sagen mere kompliceret, fordi der ikke er noget enkelt svar på, hvad den rigtige løsning er. Til gengæld søger Folketinget i stigende grad at opstille krav til opgaveløsningen på disse områder. Der kan i den forbindelse henvises til de seneste års debat om sygehuse og skoler.

Interessen for effektivitet og Folketingets løbende overvågning vil formentlig føre til, at opgavefordelingen vil skifte som vi har set det i år, hvor selskabsligning og levnedsmiddelkontrol er blevet centraliseret, mens integrationspolitikken er decentraliseret. Flytning af opgaver vil blive et naturligt instrument i de tilfælde, hvor man er utilfreds. Sådan er det jo i enhver virksomhed og såmænd også i store offentlige organisationer.

Med henblik herpå kunne det være ønskeligt, hvis Indenrigsministeriet – også når opgavekommissionen har sluttet sit arbejde – ville opbygge et analyseberedskab hvad angår den kommunale opgaveløsning.

Herudover er selve synet på, hvad det vil sige, at en kommune har en opgave, under forandring. Det gælder især forestillingen om det kommunale monopol på at levere de ydelser, der er pligt til at stille til rådighed.

Den udfordres af det stadigt stærkere krav om valgfrihed for borgerne. Konkurrencen på skoleområdet har eksisteret i mange år. Indenfor sygehusvæsenet indførtes der for en halv snes år siden konkurrence mellem offentlige sygehuse; mon ikke det er realistisk at regne med, at de private sygehuse får stigende mulighed for også at konkurrere? En tilsvarende tendens ses på hjemmehjælpsområdet.

Det er formentlig en uafvendelig udvikling. Borgere, der kan vælge mellem 10 slags frugt i supermarkedet, vil ikke nøjes med én slags hjemmehjælp. Det kræver, at der tænkes tanker om, hvordan reglerne for denne konkurrence udformes. Jo stærkere konkurrencen bliver, des større bliver behovet for fælles principper.

I naturlig fortsættelse af den øgede konkurrence kunne det overvejes, om alle kommuner nødvendigvis skal løse de samme opgaver. Hvis der er konkurrence om opgaveløsningen, er det svært at begrunde, hvorfor de kommuner, der kan præstere mere, ikke skal have lov til at gøre mere. I praksis er opgavefordelingen, navnlig på forsyningsområdet, allerede i dag varierende, fordi mange kommuner reelt overlader opgaver til andre eller til kommunale fællesskaber.

Man må altså se i øjnene, at kommuner ikke er lige store, og at det måske ikke er helt nødvendigt, at samme opgaver overalt klares i det samme organisatoriske regi. Det er dog en forudsætning, at der findes en løsning på finansieringsproblemerne.

Hvis disse forventninger viser sig at holde stik, vil opgavefordelingen skifte efter Folketingets vurdering af, hvor opgaverne løses bedst, og de vil variere fra kommune til kommune.

Det stiller strenge krav til det ansvarlige ministerium.

Organisation

Det første spørgsmål, der er grund til at rejse under denne overskrift, er, om der er behov for en ny kommunalreform.

Hvad det angår, kan man godt nære nogen tvivl. Vi ved faktisk en del om store og små kommuner og det vi ved tyder på, at i alt fald de mindre kommuner langt fra er modne til nedlæggelse.

Poul Erik Mouritzen konkluderer (Mouritzen 1991), at "vælgerne er mest tilfredse i de små kommuner, og at dette hænger sammen med, at de mindre kommuner generelt er mere homogene end større, samt at demokratiet i egen vurdering virker bedre i de mindre kommuner". Alt taget i betragtning vurderes den optimale kommunestørrelse dog at ligge på omkring 30.000 indbyggere. Houlbergs analyser af de kommunale udgifter peger tilsvarende på at der ikke er stordriftsfordele, når man når over størrelsen 30.000-50.000 indbyggere (Houlberg 1995).

Tallene kan naturligvis bruges til at argumentere for en nedlæggelse af de mindste kommuner. Men de antyder også at gevinsterne herved vil være så små (Mouritzen 1992), at man med rimelighed kan spørge, om de står mål med de administrative og politiske omkostninger.

Hertil kommer, at diskussionen om kommunestørrelse har ændret karakter i lyset af den nyere teoretiske debat, der blev refereret ovenfor og i lyset af den stigende valgfrihed. Det er ikke længere en given ting, at en kommune så vidt muligt selv skal løse sine opgaver; de må gerne overlades til andre. Derfor bliver de effektivitetsmæssige ulemper for de små kommuner mindre, mens deres bedre muligheder for at afspejle vælgersynspunkter består.

Derimod er der behov for at undersøge, om den kommunale organisation fremmer en effektiv opgaveløsning. Organisationens betydning for effektiviteten er bl.a. belyst i (Grønnegård Christensen m.fl. 1998)). Indenrigsministeriet har en solid tradition for med mellemrum at vurdere de grundlæggende regler for styret.

Det er i den forbindelse værd at lægge mærke til, at organisationsformer fra den private sektor har bredt sig i det offentlige, men foreløbig kun i den statslige del. Det er blevet moderne at oprette ikke alene aktieselskaber, men også selvstændige offentlige virksomheder. I Sverige har man i stor stil brugt denne form også i kommunerne i form af en skarp adskillelse mellem bestilller( det politiske niveau) og udfører ( som forudsættes at være ikke-politisk). Erfaringerne har vist været blandede, men noget kan vi sikkert lære (Montin 1993). Det er i alt fald ikke givet, at den nuværende arbejdsdeling mellem kommunalbestyrelse, økonomiudvalg, fagudvalg og diverse brugerbestyrelser er den helt rigtige. Som led heri er der brug for grundige overvejelser over, hvordan aktiviteter kan styres ved hjælp af kontrakter, ikke alene med private, men også med fælleskommunale foretagender eller andre kommuner.

Et område, der fortjener særlig opmærksomhed, er de kommunale forsyningsvirksomheder. Tænkningen vedr. offentlige monopoler i almindelighed har siden begyndelsen af firserne undergået en revolution. Man tænker nu langt mere i markedsorienterede baner. På det statslige område har dette ført til enten en privatisering (tele) eller en organisering med betydelige frihedsgrader og en skarp adskillelse mellem regulering og drift (jernbaner, post).

Det eneste sted, der ikke er sket noget, er i debatten om de kommunale virksomheder.

For mig at se er det klart, at der er behov for en diskussion af, hvordan dissse virksomheder styres. Hvile-i-sig- selv er formentlig ikke længere den rigtige løsning fordi det ikke sikrer, at der til stadighed er en tilskyndelse til at effektivisere. Hvorfor ikke give lov til at den slags virksomheder giver overskud, men til gengæld pålægge dem en streng priskontrol?

Gør man det, er det naturligt at overveje også organisatorisk at give forsyningsvirksomhederne større selvstændighed – mens et egentligt salg til private næppe vil være den relevante mulighed.

En mere effektiv og fleksibel organisering af kommunerne kan kun et stykke ad vejen afstedkommes ved hjælp af regler. Bestræbelser i den retning støder derfor på Indenrigsministeriets traditionelle tilbageholdenhed, når det drejer sig om, hvordan kommunerne indretter sig indenfor lovens rammer. Nutidens centraladministration virker imidlertid ikke alene – og måske ikke engang først og fremmest – ved hjælp af regler, men også ved analyser, undersøgelser, pjecer m.v.

Tilsyn og kontrol

Også hvad angår det tredje sæt af opgaver – tilsyn og kontrol – tænkes der nyt i disse år.

For år tilbage afskaffede man en række beføjelser til at godkende kommunale enkeltdispositioner. Siden er legalitetstilsynet fortsat i den kendte rutine, hvis fordel er, at der udvises rimelig tilbageholdenhed med at kritisere de folkevalgte.

Udenfor det sædvanlige tilsynssystem er der imidlertid sket både en intensivering af overvågningen af, om kommunerne holder de grundlæggende forvaltningsretlige regler, og en udvidelse af kontrollen med indholdet af serviceydelserne.

Det skærpede opsyn med sagsbehandlingen m.v. er en følge af, at ombudsmanden har fået udvidet sin kompetence overfor kommunerne. Det er der grund til at hilse velkommen, men hvad angår samspillet mellem ombudsmanden og det øvrige tilsyn har man ladet sig nøje med den mindst mulige tilpasning. Legalitetstilsynet er bevaret uændret og ombudsmanden har – skønt han ikke er forpligtet hertil – tilkendegivet, at han normalt vil afvente vedk. tilsynsråds udtalelse inden han tager stilling. Foreløbig har ændringerne derfor været små. Det hænger sammen med, at der endnu ikke er endnu kommet markante ombudsmandsudtalelser om det kommunale.

At dømme efter ombudsmandens aktivitet på andre områder må sådanne udtalelser imidlertid forventes.Tilsynsrådene vil så formentlig i stigende grad opdage, at ombudsmanden giver dem ret i, at kommunen ikke har gjort noget ulovligt, men alligevel kritiserer kommunen udfra de friere overvejelser, han har mulighed for at anlægge. Hvad vil der så ske? Et sandsynligt resultat er en stærk stigning i antallet af klager til ombudsmanden.

Bør man derfor ikke overveje at lade tilsynsrådene gå ud over den snævre legalitetskontrol?

Kontrollen med ydelsernes indhold tager blandt andet form af evaluering. Et evalueringsinstitut for hele uddannelsesområdet vil formentlig blive oprettet ved lov indenfor det næste år. Der påtænkes en evaluering af sundhedsområdet.

Talen om en mere systematisk vurdering af, hvordan forskellige offentlige organer løser deres opgaver er langt fra alene møntet på kommunerne, men den vil kunne komme til at præge de kommende års debat også om kommunale forhold.

På den ene side fører evalueringer jo ikke automatisk til ændringer. Kommuner og institutioner kan derfor tage det roligt. På den anden side kræver det ikke megen fantasi at forestille sig, at en negativ evaluering af et sygehus eller et skolevæsen vil føre til omgående krav om, at ministeren sætter det formastelige kommunale råd på plads, hvis dette ikke staks lover bod og bedring.

Er det ikke et emne som kommuneministeriet kunne engagere sig i, blandt andet med henblik på, hvordan evalueringerne omsættes i kommunal praksis?

Sammenfattende er den løbende overvågning af kommunerne – såvel deres afgørelser som deres øvrige virksomhed – blevet klart skærpet de senere år som led i de øgede krav om effektivitet m.v. , der stilles fra centralt hold. Overvågningen sker imidlertid i stigende grad udenfor det traditionelle tilsyn, hvilket kunne give det ansvarlige ministerium anledning til overvejelser.

Regnskab og budget

Det kommunale regnskabssystem har nu eksisteret i over 20 år og har virket godt. Alligevel udsættes det fra tid til anden for kritik. Især er der ønsker om i højere grad at indrette det som virksomhedsregnskab, hvilket man jo i 70’erne delvis ville væk fra.

Det nuværende regnskab og budget er vældig godt som redskab for den politske prioritering og sikrer en entydig og sammenlignelig registrering af udgifterne. Derimod er det mindre velegnet til at danne grundlag for beregning af omkostninger per enhed eller driftsøkonomiske beregninger som led i en sammenligning mellem egen og fremmed opgaveløsning.

Hvis det er rigtigt, at der i de kommende år vil være et stærkt pres i retning af en øget kommunal effektivitet, vil behovet for et regnskabssystem, der kan bruges hertil, vokse.

I den forbindelse vil der også være et ønske om udbyggede nøgletal. Indenrigsministriet har en god tradition på dette område, men der er blomstret en række andre nøgletal op, delvis i privat regi og delvis på initiativ af KL. Nu kaldes det benchmarking og omfatter en langt mere indgående sammenligning af de kommunale produktionsomkostninger.

Er det ikke også en opgave for Indenrigsministeriet?

Finansiering

Endelig er der finansieringen.

Det nuværende finansieringssystem hviler på sunde grundprincipper: Kommunerne må have adgang til at udskrive skat, så borgerne mærker konsekvenserne af de beslutninger, der træffes. Finansieringen i øvrigt må give spillerum for en lokal prioritering og effektivisering. Anlægsudgifter skal finansieres løbende. Derfor indkomstskatten og de generelle tilskud.Derfor begrænsningen i låneadgangen.

Finansieringssystemet har af gode grunde været genstand for næsten uafbrudt politisk bevågenhed, hvilket har skabt efterspørgslen efter de talrige analyser af disse forhold, som Indenrigsministeriet har produceret.Denne tradition må formodes at blive fortsat, men også her er der en finansministeriel udfordring at tage op. I et par publikationer fra dette ministerium (Kommunal Budgetoversigt 1996 og 1998) er der tegnet et billede af langsomme, ufuldstændige og asymmetriske kommunale udgiftstilpasninger til skiftende omgivelser. Atter en påstand om mangel på effektivitet, som vil kunne begrunde et nyt og mere snærende finansieringssystem.

Betaling for en ydelse efter kontrakt, som har vundet indpas på selskabsligningsområdet, kunne være et element heri. Betaling per enhed er indført i integrationsloven; den metode kunne udbredes.

Disse nye finansieringsmetoder kan naturligvis være nyttige i forbindelse med konkrete opgaver, blandt andet fordi statens ansvar klart præciseres og fordi de giver mulighed for en variabel opgavefordeling.

Men de beskrevne grundprincipper skulle gerne fastholdes.

Derudover er det interessant at notere, at spørgsmålet om leasing har fået hele diskussionen om finansieringen af kommunernes anlægsarbejder til at blusse op igen.

Det var måske værd at overveje, om man i den næste lavkonjunktur skulle åbne op for en udvidet lånefinansiering af kommunale anlægsarbejder, evt. kombineret med et forbud mod driftsunderskud; hermed ville man undgå vilkårlige udsving i skatten som følge af anlægsbehovet.

Afsluttende vurdering

Det kommunale selvstyre er efter en række år, hvor det kun kunne gå fremad, nu under pres. Kritikken går på manglende effektivitet og manglende evne og vilje til at rette sig efter Folketingets og regeringens ønsker.

Det er muligt kritikken vil drive over, men det mest sandsynlige er, at den vil fortsætte blandt andet fordi der nu er et realistisk alternativ til kommunerne, nemlig konkurrence mellem offentlige selskaber.

I denne situation er der behov for, at det kommunale styre er i stand til løbende at reformere sig selv. Effektiviteten må øges; det kræver igen både nye organisationsformer, nye finansieringsinstrumenter og vilje til at lade andre se kritisk på det man foretager sig. Det kræver overvindelse i kommunale kredse.

Derfor kan man i anledning af 150-året have de bedste ønsker om et aktivt Indenrigsministerium, som på grundlag af løbende analyser af, hvor godt kommunerne løser opgaverne, hvor tilfredse borgerne er og hvor store omkostningerne er, kan præge debatten om kommunernes organisation og tilrettelægge tilsynet så det også er til glæde for de kommunale råd selv.

Litteratur:

Christensen, Jørgen Grønnegård m.fl.: Offentligt og effektivt, 1998

Elklit, Jørgen og Buch Jensen, Roger: Kommunalvalg 1997

Ferlie, Pettigrew, Ashburner og Fitzgerald: The New Public Management in Action, 1996

Finansministeriet: Budgetredegørelsen 1997

Finansministeriet: Budgetredegørelsen 1998

Finansministeriet: Kommunal Budgetoversigt 1996 og 1998

Folkestyre i by og på land, 1991

Houlberg, Kurt: Kommunale stordriftsfordele – myte eller realitet?, Nordisk Administrativt Tidsskrift, nr. 1,1995

Jørgensen, Harald: Lokaladministrationen i Danmark, 1985

Montin, Stig m.fl: Radikala organisationsförändringer i kommuner och landsting, SOU 1993

Mouritzen; Poul Erik: Den Politiske Cyklus, 1991

Mouritzen, Poul Erik: Det kommunale selvstyre, i Bogason, Peter: Forvaltning og stat, 1992

Perspektiver for kommunestyrets udvikling, Kommunernes Jubilæumsfond, 1995

Billede
Udsigt fra Indenrigsministeriets tidligere betjentstue gennem "salen" til ministerens og departementschefens forværelser. Betjentformand Axel Nielsen checker posten. (Morten Bo fot. 1983)

Aftalesystemet mellem staten og kommunerne
– opgaver og udfordringer

Af kontorchef Niels Jørgen Mau Pedersen

1. Indledning

Der er tradition for, at regeringen og de kommunale parter primo/medio juni forhandler sig til rette om en aftale for den kommunale økonomi det kommende år.

Ordet "aftale" skal som bekendt ikke forstås strengt juridisk: den er ikke juridisk bindende i traditionel forstand – og i øvrigt heller ikke indgået mellem ligeberettigede parter. Der er snarere tale om en række fælles erklæringer om, hvad underskriverne, som hver for sig har vidt forskellige kompetencer og roller i samfundsøkonomien, mener bør gælde og hvad man vil arbejde med og for i aftaleperioden. De kommunale organisationer har ganske vist indgået aftalen på vegne af deres medlemmer og kan umiddelbart sætte den i værk i det omfang, der er tale om foreningernes deltagelse i udvalgsarbejde, information til medlemmerne osv. Men hvor aftalen udtaler sig om adfærden i amtskommunerne og kommunerne, er det i de enkelte amtsråd og kommunalbestyrelser det skal besluttes, om og hvorledes aftalen skal efterleves.

Regeringen har indgået aftalen på egne vegne, og kan som sådan også i et vist omfang umiddelbart bringe dele af aftalen til udførelse, fx når det drejer sig om fastsættelse af administrative forskrifter, herunder om kommunernes låntagning, fremsættelse af lovforslag og lignende. Selv om aftalen er et vigtigt politisk dokument, kan regeringen dog selvsagt ikke forpligte Folketinget, når det eksempelvis drejer sig om godkendelse af bloktilskuddenes størrelse eller vedtagelse af lovforslag.

Om end aftalesystemet på denne baggrund kan betegnes som et relativt blødt styringsmiddel, i og med aftalen i præcision og kontante konsekvenser ikke kan måle sig med fx lovgivning, har aftalesystemet alligevel i en længere årrække været opfattet som et vigtigt og virksomt element i den offentliges økonomis styring. Det er i den forbindelse værd at bemærke, at aftalesystemet har fungeret næsten uafbrudt siden slutningen af 1970´erne under en række forskellige regeringer. Havde aftalesystemet været uden nytte ville dette – uanset om den offentlige sektor som det ofte hævdes er præget af en vis inerti – næppe have fungeret i så langt et tidsrum. At der på den anden side findes alternativer demonstreres af, at der i de andre skandinaviske lande, herunder først og fremmest i Sverige og Norge, er valgt en højere grad af statslig styring end den samarbejdslinie, der karakteriserer de danske forhold[1]. I øvrigt kan det være lidt vanskeligt at isolere virkningen af de forskellige styringsmidler fra hinanden, i og med aftalerne netop kan være forløbere for regeludstedelse og vedtagelse af lovgivning.

Som nævnt har aftalesystemet, om end med variationer og med større eller mindre kriser undervejs, fungeret i en lang årrække. Aktørerne har hele vejen været på den ene side regeringen, repræsenteret af økonomi-, finans- og indenrigsministrene, i varierende omfang suppleret med ministre fra fagministerierne, og på den anden side de fire kommunale parter, KL, Amtsrådsforeningen, Københavns og Frederiksberg Kommuner, som har optrådt sammen eller hver for sig. Det formaliserede budgetsamarbejde, som aftalesystemet også kan benævnes, har sin rod helt tilbage i 1950´ernes og 1960´ernes hyppige reguleringer af kommunernes anlægsvirksomhed og låntagning i den forbindelse[2]. I størstedelen af 1970´erne blev der herefter tale om rammer for den kommunale låneoptagelse og investeringer – vel at mærke indgået efter drøftelse med de kommunale parter. Endelig blev økonomiske aftaler om den bredere kommunale økonomi – som vi kender dem i dag – truffet første gang med virkning for 1980.

Tilsyneladende var der i starten af 1980´erne en vis skepsis i regeringen og centraladministrationen med hensyn til, om aftalerne kunne overholdes. I hvert fald blev henstillingerne om udgiftsvæksten kun gradvist strammet. I midten af 1980´erne, dvs. i de vækstprægede år op imod kartoffelkuren, indtrådte så kriseperioden i aftalesystemet, hvor sanktioner mere end aftaler i nogle år dominerede billedet. Sanktionspolitikken blev dog senere nedtonet og afskaffet og erstattet af mere fredelige forhold omkring aftaleindgåelsen – muligvis med sammenhæng til konjunkturnedgangen, jf. et senere afsnit. I de allerseneste år er det på ny diskuteret, om aftalerne er et hensigtsmæssigt og effektivt styringsmiddel, og om de eventuelt skulle gøres mere konkret forpligtende i forsøget på en bedre overholdelse. Også sanktionsmuligheder har på ny været inde i billedet. Uanset dette står systemet vel næppe p.t. over for meget store ændringer, men bl.a. aftalen om jævnlige møder frem til næste aftaleindgåelse er dog muligvis et tegn på ønske om visse forandringer[3].

Det enkelte års kommuneaftale er som forventeligt præget af en række specifikke forhold, der opfattes som vigtige udfordringer eller problemer i den kommunale økonomi og i det statslige-kommunale samarbejde netop det pågældende år. Nogle år ønskes således opgaveløsningen på visse områder prioriteret særligt højt og ofres derfor stor opmærksomhed. Andre år er det måske ubalancer i budgetterne eller i samfundsøkonomien, som sætter dagsordenen. Atter andre år kan det være kommunernes opgaveløsning, der ønskes forbedret. Selv om billedet således divergerer væsentligt fra år til år, træder omridset af de væsentligste og tilbagevendende opgaver frem.

Kategoriseringen af aftaleelementerne i bilag 1 er én måde at udsondre af nogle typiske aftaleelementer. Som en anden tilgangsvinkel vil det i det følgende afsnit blive drøftet, hvorfor der i den danske offentlige økonomi er opstået et formaliseret budgetsamarbejde. På denne baggrund diskuteres, hvad der må anses for vigtige opgaver for aftalesystemet. Blandt disse opgaver sættes der herefter fokus på den finanspolitiske opgave og de konjunkturmæssige aspekter, hvilket efterfølges af nogle bemærkninger om udviklingen på dette område i kraft af den Økonomiske og Monetære Union. Endelig diskuteres det, hvilke udfordringer systemet står over for på mikroplanet, dvs. når de enkelte kommunale enheder skal opfylde aftalernes indhold.

Et andet emne, som kunne have været interessant, men også kompliceret at behandle, ville være vurderingen af det helt afgørende spørgsmål i relation til aftalesystemet: gør aftalerne rent faktisk en forskel, eller har de mere karakter af prognose?[4] For så vidt er der allerede antydet en stillingtagen til dette spørgsmål ovenfor, i og med systemet er karakteriseret som et væsentligt styringsmiddel i den offentlige økonomi. Men mere tilfredsstillende ville det være, hvis dette også kunne eftervises i en empirisk analyse. Ét element i denne analyse måtte være en eftervisning af, om eller i hvilken grad de indgående aftaler er overholdt i de enkelte år. Dette kan i sig selv være en vanskelig opgave, og vurderingen vil nemt komme til at indeholde et vist subjektivt element, bl.a. som følge af, at aftalerne ofte ikke er særligt præcise i deres tekst. Der kan tillige mellem parterne være en underforstået ’tolerance’, som reelt gør aftalen noget videre end dens bogstav skulle tilsige[5]. Men herudover måtte der i forhold til aftalens bogstav ideelt set også ske en vurdering af, hvor ambitiøs det enkelte års aftale er, set i forhold til den adfærd de kommunale enheder ville udvise uden en aftale. Disse interessante men vanskelige empiriske spørgsmål vil ikke blive behandlet i det følgende, men spørgsmålet om aftalernes overholdelse er dog en bagvedliggende motivation for de emner, der tages op.

Billede
Skrivestue i økonomisk afdeling med ny teknik 1983. De gigantiske printere skrev med såkaldt kuglehoved, der udsendte en markant støj. Tastaturet var koblet til en lille skærm, som ikke opfylder nutidens krav om læsbarhed (Morten Bo fot.).

2. Hvorfor har der udviklet sig et aftalesystem?

Aftalesystemet er, om end ikke lige frem et isoleret dansk fænomen, så dog noget der i særlig grad karakteriserer den danske model for styring mellem den offentlige sektors niveauer. Som allerede nævnt er Sverige og Norge på dette felt i højere grad karakteriseret ved statslig styring, men der synes dog baggrund for, at disse lande i de kommende år kan udvikle samarbejdssystemer som kan minde om det danske[6]. Lande som Holland og UK kender også til konsultationer mellem regering og organisationer, men har dog alligevel ikke systemer der helt kan sammenlignes med det danske[7].

Der kan selvfølgelig være sociologiske eller kulturelle årsager til, at vi her i landet også på dette punkt har tradition for at forhandle. Men en anden begrundelse for, at der har kunnet vokse et formaliseret budgetsamarbejde frem er formentlig, at den offentlige sektor her i landet har udviklet sig med en udpræget ’lagdeling’ med tilhørende ’arbejdsdeling’.

Strukturen i den danske offentlige sektor indebærer for det første, at de enkelte lag i sektoren – det statslige, det amtslige og det kommunale – har betydelige egne opgaver, som også for de kommunale niveauers vedkommende løses med væsentlig selvstændig autonomi i forhold til det centrale niveau. Selvstændigheden markeres dels af en betydelig frihedsgrad i opgaveløsningen. Dels – og ikke mindst – derved, at de kommunale niveauer selvfinansierer mindst 50 pct. af deres opgaver ved egne, tildelte indtægtskilder i form af først og fremmest indkomst- og ejendomsskatter[8].

For det andet indebærer lagdelingen, at opgave- og ansvarsfordelingen for disse opgaver er forholdsvis skarpt afgrænset mellem niveauerne. Selv om der på eksempelvis det sociale handicapområde i et vist omfang er tale om en blandet opgavefordeling mellem amtskommunerne og kommunerne med tilhørende delt finansiering, så er de fleste øvrige tunge opgaver forholdsvis entydigt placeret på ét niveau. Det gælder fx sygehuse, folkeskole og dagpasning[9].

Dette træk ved den danske offentlige sektor – en forholdsvis konsekvent lagdeling i opgavevaretagelsen og i finansieringssystemet med betydelig autonomi på de enkelte niveauer – skaber i væsentligt omfang både behovet og forudsætningerne for et aftalesystem.

Hvad angår behovet er det således nærliggende, at lagdelingen og autonomien også medfører et ønske om et forum for koordinering. Selv om det kommunale selvstyre – så vidt det kan bedømmes – meget bredt i det politiske liv og i befolkningen opfattes som positivt og som en værdi ved den danske samfundsmodel, må borgerne samtidig i deres rolle som serviceaftagere og som skatteborgere kræve samarbejde og koordinering mellem sektorerne. Det er trods alt i sidste ende de samme borgeres velfærd og pengepung, der er involveret. Uanset at opgaverne således er søgt placeret nogenlunde entydigt på de enkelte niveauer, er det samtidig oplagt, at der kan forekomme konflikter, risiko for overlapning eller huller i betjeningen af borgerne, diskussion om ydelser fra det ene niveau kan erstatte ydelser fra det andet osv. Ligeledes kan det ikke undgås, at de kommunale niveauer alene i kraft af deres økonomiske tyngde mere eller mindre uundgåeligt tager del i nogle af de opgaver, som ellers i overvejende grad må være placeret centralt, herunder ikke mindst i den økonomiske politik. Det gælder også de opgaver, der består i at fastlægge hvilken grad af omfordeling der skal være i samfundet, eller hvor ambitionsniveauet i fx miljøpolitikken og sundhedspolitikken skal ligge, hvor Folketinget traditionelt ellers forventes at have ansvaret og initiativet.

Folketinget og regeringen vil rimeligvis opfatte det som deres ansvar at sikre den ovennævnte koordinering. Lovgivning og anden regeludstedelse vil ofte være det relevante styringsmiddel, ikke mindst når det gælder opgaver som fordelingspolitik eller miljø- og sundhedspolitik. Men regelstyring egner sig dog bedst på afgrænsede områder og i forhold til veldefinerede opgaver. Når det gælder den økonomiske politik, som typisk vedrører det samlede omfang af de økonomiske aktiviteter i de kommunale sektorer, er lovgivning med henblik på at regulere aktiviteten således ikke den mest nærliggende mulighed. Derved kommer økonomisk regulering eller økonomiske aftaler ind i billedet. Det samme er tilfældet, hvis der hos befolkningen er et ønske om, at der generelt i den offentlige sektor skal ske en omprioritering af ressourceanvendelsen mellem opgaveområder, som varetages i de enkelte amtskommuner eller kommuner, eller at der bør introduceres nye måder at løse opgaverne på. I denne sammenhæng bemærkes, at også kommunalpolitikerne kan få behov for at kommunikere vigtige informationer til regeringen, som kan ses på baggrund af vælgernes krav om koordinering. Det gælder ikke mindst information om konsekvenserne af de love som Folketinget vedtager, udmeldinger fra regeringen etc., – konsekvenser som regering og Folketing qua decentraliseringen ikke nødvendigvis får registreret på anden vis. Her har aftalesystemet og det formaliserede budgetsamarbejde værdi både som styringsmiddel og som informationskanal.

Samtidig er den lagdelte offentlige sektor også i nogen grad forudsætningen for, at et aftalesystem mellem regeringen og de kommunale organisationer kan fungere. Når regeringen således kan ’nøjes’ med at forhandle med KL og Amtsrådsforeningen på kommunernes respektive amtskommunernes vegne, er det netop fordi de enkelte medlemmer af organisationerne har nogenlunde ensartede vilkår. Både Allinge-Gudhjem Kommune og Gentofte Kommune står over for de samme typer af opgaver, og har, når det af staten etablerede tilskuds- og udligningssystem tages i betragtning, også forholdsvis ensartede økonomiske vilkår. Hvis opgave- og finansieringsforholdene derimod varierede mellem de enkelte decentrale enheder, som det fx kendes fra UK, ville det være vanskeligt eller umuligt at forhandle med én organisation, som skulle optræde på alle medlemmers vegne. Samtidig ville reelle forhandlinger med et stort antal kommunale enheder i stedet for én organisation hurtigt kunne blive en uoverskuelig opgave. Det er da også karakteristisk i det danske aftalesystem, at der netop forhandles særskilt med Københavns og Frederiksberg Kommuner, fordi de bl.a. i kraft af deres egenskab af enhedskommuner er underkastet særlige vilkår, der hverken svarer til amtskommunernes eller kommunernes.

Afslutningsvist bemærkes, at aftalesystemets udvikling ikke kan ses uafhængigt af forholdet mellem regering og Folketing. Ikke mindst for mindretalsregeringer, der som bekendt har været det typiske her i landet i nyere tid, er det væsentligt at sikre sig opbakning til – eller i det mindste accept af – lovgivningsinitiativer på det kommunale område og økonomisk politik som vedrører den kommunale økonomi. Aftaler med de kommunale parter kan således i nogle tilfælde være en forudsætning for, at en regering kan få sin politik igennem Folketinget. Og tilsvarende kan det være vanskeligt for Folketinget at afvise et initiativ, som er aftalt mellem regeringen og de kommunale organisationer. Eksempelvis er det reglen, at det bloktilskud, som indgår i en økonomiaftale, også efterfølgende godkendes af Folketingets Finansudvalg.

3. Opgaverne for aftalesystemet

Med baggrunden for aftalesystemet in mente, jf. det foregående, og efter at have gennemset aftalerne i årene fra 1980, kan der skelnes mellem forskellige emner, som behandles i aftalerne og som kan karakteriseres som systemets opgaver eller mål. Samtidig observeres det, at der gennem årene er tydelige variationer i, hvad der prioriteres som vigtigst. De aftaleelementer vedr. makroøkonomisk styring, som nævnes først i afsnit 3.1 nedenfor, må siges især at være af statslig interesse, mens der kan være andre elementer, der både kan have statslig og/eller kommunal baggrund.

3.1. Makroøkonomisk styring, herunder finanspolitik

Makroøkonomisk styring forstås her som initiativer til regulering og påvirkning af den samlede aktivitet og beskæftigelse i samfundet, forsøg på at opnå en vis udvikling i balancen i den offentlige sektor og i den eksterne balance – betalingsbalancen, samt i udviklingen i det samlede skattetryk. Bortset fra det sidste element vedr. skattetrykket kunne man også have benævnt det den finanspolitiske opgave.

Det er oplagt, jf. også det foregående, at aftalesystemet anvendes i denne overordnede økonomiske politik. Det er således karakteristisk, at aftalesystemets forløbere i form af låne- og investeringsrammer i 1970´erne, jf. afsnit 1, klart havde konjunkturpolitisk karakter, dvs. tilsigtede at regulere den offentlige sektors bidrag til aktiviteten i samfundet.

Apropos låne- og anlægsrammerne er disse også et fast element i 1980´ernes og 1990´ernes aftaler, jf. i øvrigt kolonne (3) og (5) i bilag 1. Generelt kan målene her siges at være konjunkturstyring på det kortere sigt – hvad enten det drejer sig om – via rigelige lånepuljer – at medvirke til kickstarten af økonomien i starten og midten af 1990´erne, eller som i de sidste år at modvirke overophedning ved en stramning af lånemulighederne og henstillinger om anlægsbudgettets maksimale størrelse. Målene er ikke mindst aktiviteten i bygge- og anlægssektoren, der traditionelt regnes som en konjunkturregulator.

Billede
Fra frokoststuen i Indenrigsministeriets økonomiske afdeling (Henrik Petit fot.)

Et mere langsigtet element i konjunkturstyringen er kommunernes aktivitet på driftssiden. Udviklingstempoet i driftsudgifterne har ikke nødvendigvis samme virkning på konjunkturen på kort sigt som anlægsudgifterne, da ressourcetrækket ikke er rettet mod en bestemt sektor eller type af arbejdskraft i økonomien. Til gengæld er driftsudgifterne en langt væsentligere udgiftspost end anlægsudgifterne (et forhold ca. 20:1), og deres udvikling er på længere sigt af mere afgørende betydning for beskæftigelse og balanceudvikling og i det hele taget for, hvor stor en del af samfundets ressourcer, der skal anvendes af den offentlige sektor[10]. Forsøget på at styre driftsudgifternes størrelse er et traditionelt element i aftalerne, jf. kolonne (4) i bilaget. Der er dog en tendens til, at målene for udgifterne fra sidst i 1980´erne og i størstedelen af 1990´erne bliver mindre klare en tidligere, samtidig med at styringen af indtægtssiden kommer mere i fokus. Aftalen for 1999 indeholder dog en forholdsvis specifik udgiftsmålsætning.

Styringen af indtægtssiden kan, jf. kategoriseringen i kolonne (1)-(3) i bilaget, rette sig direkte mod skatterne eller alternativt benytte sig af regulering af statstilskuddene eller påvirkning af kommunernes likviditet. Aftalerne har således regelmæssigt indeholdt ønsker til skatteudskrivningen og herunder det gennemsnitlige niveau for udskrivningsprocenter og grundskyldpromiller. Men selv om der helt tilbage i 1972/73 blev benyttet et egentligt skatteloft som styringsmiddel, er det især fra sidste halvdel af 1980´erne, at skatteprocenten (den gennemsnitlige udskrivningsprocent) bliver en meget central nøglevariabel i aftalerne og samtidig den størrelse, der synes at være størst opmærksomhed om, når aftaleoverholdelse eller ej skal konstateres efter budgetterne er lagt. Der kan være en række forklaringer herpå, herunder at der skete et regeringsskifte i perioden med ændring af vægten i den økonomiske politik til følge. Den mindre gunstige konjunkturudvikling fra sidst i 1980´erne og i starten af 1990´erne – jf. også afsnit 4 nedenfor – kan også have medvirket. Endelig har en væsentlig faktor formentlig også været, at styringen af driftsudgifterne midt i 1980´erne viste sig vanskelig at operationalisere, bl.a. som følge af problemer med en tilstrækkelig pålidelig måling af de relevante udgifters størrelse i den situation, hvor kommuner og amtskommuner havde en økonomisk interesse i registreringen. Der kunne endog være frygt for, budget- og regnskabssystemets præcision og pålidelighed kunne lide skade[11].

Et fast element i aftalerne på indtægtssiden, på nær de første år, har været regulering af bloktilskuddet, om end der, særligt i forbindelse med den såkaldte konjunkturregulering midt i 1980’erne, her også er en række eksempler på ensidige negative reguleringer fra statens/Folketingets side. Faktisk må disse bloktilskudsreguleringer samlet set karakteriseres som det ubetinget mest kontante element i aftalerne. Det gælder også i kraft af, at aftalerne på dette område med stor sikkerhed vil kunne påregnes realiseret, idet en enighed mellem parterne om bloktilskuddenes størrelse, som nævnt tidligere, kan ventes godkendt af Finansudvalget i juni umiddelbart efter aftaleindgåelsen. Via en reform i 1984 er tilskuds- og udligningssystemet i øvrigt blevet specielt designet til at kunne håndtere sådanne reguleringer, uden at det påvirker den indbyrdes balance mellem de kommunale enheder. Set fra regeringens side er interessen knyttet til konjunkturregulering og finanspolitik, men tilskuddets størrelse er selvfølgelig også interessant i en ren statsfinansiel sammenhæng. Samtidig er motivationen på kommunal side at få forhandlet det størst mulige tilskud hjem og herved aflaste bl.a. kravet til skatteudskrivningen, om end Amtsrådsforeningen i bestræbelserne på størst mulig selvstændighed i indtægtsfinansieringen og gennemskuelighed i finansieringen for skatteborgerne i flere aftaler har fået markeret et ønske om at afskaffe de amtslige bloktilskud.

Endelig skal nævnes forsøget på, via aftaler med eventuel efterfølgende ændringer i bekendtgørelser og lovgivning, at regulere den kommunale likviditet. Ræsonnementet i den forbindelse er, at en større eller mindre rigelighed af kassebeholdning i de enkelte kommunale enheder har en afledet virkning på kommunalpolitikernes beslutninger om det kommende års aktivitet på driften og – ikke mindst – på anlægssiden.

3.2. Påvirkning af prioriteringen

Som tidligere påpeget kan Folketing og regering men også de kommunale parter have ønske om – på tværs af den almindelige sektormæssige lovregulering – at kunne påvirke prioriteringen af de offentlige opgaver.

Denne opgave for budgetsamarbejdet manifesteres via de udtalelser, som fremkommer i aftalerne om udviklingen på forskellige områder – lige fra ønsker til ventelister på sygehuse, ressourceindsatsen på beskæftigelsesområdet og til anvendelsen af IT i folkeskolen. Disse emner ’fylder’ forholdsvis meget i aftalerne, ikke mindst i de senere år. Ofte vil yderligere udredning om udviklingen blive henlagt til diverse udvalg og arbejdsgrupper, som eventuelt skal aflægge rapport op til det næste års aftaleforhandling. Endelig kan der være tale om, at regeringen forpligter sig til at fremsætte lovforslag.

Lige som kommunerne har en implementeringsopgave, når aftalerne skal omsættes til kommunale beslutninger og budgetter, jf. afsnit 6 nedenfor, har staten her også en opgave vedrørende realiseringen af aftaler om prioriteringer på bestemte områder. Selve aftalen og forhandlingerne i denne forbindelse kan således være et vigtigt element i formidlingen af holdninger til prioriteringsspørgsmål internt i regeringen. Denne særlige problematik, hvori også må inddrages det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT), hvor fagministerierne bliver økonomisk ansvarlige for beslutninger med kommunaløkonomiske konsekvenser, skal dog ikke drøftes nærmere her.

3.3. Ønsker til finansieringssystemet

De makroøkonomiske og konjunkturmæssige ønsker til kommunernes finansielle udvikling, som kan indgå i aftalerne, er allerede omtalt. Men herudover kan der være ønsker til selve indretningen af finansieringssystemet, som vel er en statslig opgave, men hvor aftalerne også kan spille en nyttig rolle i udvekslingen af ønsker fra statslig og kommunal side. Staten kan her via en aftaletekst søge at opnå en egentlig kommunal tilslutning til større ændringer i tilskuds- og udligningssystemet eller i refusionssystemerne. Mindre ambitiøst kan der også via aftaler blive igangsat en nødvendig afklaring af de kommunale konsekvenser af sådanne ændringer.

Billede
EDB-sektionen i økonomisk afdeling råder over et undervisningslokale, hvor medarbejderne får deres viden om teknikken opdateret (Henrik Petit fot).

Fra kommunal side kan der ligeledes være ønsker til finansieringssystemet, herunder også lejlighedsvist til byrdefordelingen mellem de kommunale eller amtslige enheder. Interne byrdefordelingsspørgsmål antages ellers normalt ikke at være velegnede til fremlæggelse for de kommunale organisationers stillingtagen på grund af, at foreningen både skal organisere tabere og vindere i den forbindelse, men det kan trods alt på sigt alligevel være gavnligt for alle parter at få håndteret problemer om fx særlige økonomiske vanskeligheder for visse typer kommuner. Som eksempel kan nævnes etableringen af puljer til økonomisk bistand for særligt vanskeligt stillede kommuner.

3.4. Påvirkning af opgaveløsningen mv.

Selve valget af, hvad der kunne kaldes produktionsmetoden for en kommunal eller amtslig ydelse betragtes ofte som helt centralt i det kommunal selvstyre. Det regnes derfor normalt ikke som en statslig opgave at intervenere på dette punkt. Konkurrencen mellem kommunerne skulle i øvrigt også medvirke til at sikre, at nye og eventuelt mere effektive metoder i opgaveløsningen bliver afprøvet[12].

Dette udelukker dog ikke, at staten kan have et overordnet syn på opgaveløsningen, som den kan søge kommunernes tilslutning til i en aftale. Traditionelt har regeringen ønsket at betone såvel kvalitetsudviklingen som effektiviseringen af opgaveløsningen – det være sig i nedsættelsen af udvalg til belysning heraf eller direkte i fremhævelsen af den effektive ressourceanvendelse på bestemte områder. Begge parter kan endvidere være interesseret i at opfordre til afprøvning af de mulige effektiviseringsgevinster, eksempelvis – jf. aftalen mellem regeringen og KL for 1999 – ved anvendelsen af nye styringsformer, fx kontraktstyring, udbud og licitation og frit valg. Eller ved bemærkninger om arbejdets organisering, hvor der i 1999-aftalen mellem regeringen og Amtsrådsforeningen fokuseres på sygehusvæsenet. Fjernelse af eventuelle hindringer for en effektiv styring og opgaveløsning tages ligeledes op i aftalen for 1999, men var ellers især på tale sidst i 1980’erne, jf. fx aftalen mellem regeringen og KL i 1989.

4. Den makroøkonomiske styring: varierende sværhedsgrad af opgaven

Uanset den makroøkonomiske opgave for aftalesystemet, som det skulle være fremgået af det foregående, langt fra er aftalesystemets eneste, vil synsvinklen i dette og det følgende afsnit blive indsnævret til at diskutere et par forhold med sammenhæng til denne makrostyring.

Først opstilles den hypotese, at hvad der kunne kaldes sværhedsgraden i den makroøkonomiske styringsopgave må forventes at variere med en vis systematik med konjunkturerne. I det næste afsnit drøftes det, hvorledes sværhedsgraden generelt kan tænkes at ændre sig over det længere sigte.

Når aftalesæsonen indledes, fremkommer der sædvanligvis forskellige udtalelser om, hvorvidt de forhandlinger man står over for vil være ’vanskelige’ eller ej. Som en rent subjektiv konstatering synes der fra parterne meget hyppigt at blive fremlagt erklæringer om, at de kommende drøftelser vil blive vanskelige, der udtrykkes måske ligefrem usikkerhed om, hvorvidt det overhovedet vil være muligt at nå en aftale, om tidsplanen kan holde osv. Herover for står så den kommentar, der ofte synes at følges fra offentlighed og presse, at "nu starter det årlige ritual" – underforstået: alle forventer at der vil blive indgået en aftale, for det har begge parter stor interesse i. Selv om der selvsagt er variationer over temaet, er det næppe muligt ud fra de officielle tilkendegivelser eller de økonomiske kommentatorers klicheer at vurdere, om det givne års forhandlinger faktisk vil være en større eller mindre udfordring end sædvanligt. Helt banalt kan det dog konstateres, at forhandlingerne sandsynligvis bliver svære når parternes interesse i et resultat ikke er entydige, kombineret med en situation, hvor der er behov for at føre en aktiv økonomisk politik.

Hvad det første angår – parternes interesse i og vilje til resultater – er der rimeligvis en vis sammenhæng til behovet, da alle de involverede parter må kunne forudsættes at være sig deres ansvar for samfundsøkonomiens udvikling bevidst. Desværre er nationaløkonomi som bekendt ikke nogen eksakt videnskab, og på nær egentlige økonomiske kriser, som fx først i 1980´erne med underskud på snart sagt alle vigtige balancer, er der ofte forskellige meninger om vurderingen af den økonomiske situation og hermed behovet for at føre økonomisk politik. De kommunale aktører vil normalt basere sig på regeringens vurdering af den økonomiske situation, men det er ikke ensbetydende med, at der behøver være enighed om sværhedsgraden i den opgave, der ligger bag følgende udsagn fra Kommunernes Landsforening (1997, s.3): "Det er i sagens natur regeringen, der med Folketingets tilslutning har ansvaret for den overordnede økonomiske politik. Men kravet om en strammere udgiftspolitik må afstemmes med signalerne om, hvad befolkningen kan forvente af service".

De forbrugsforventninger vedr. offentlig service, som er interessante i relation til stabiliseringspolitikken, er forventninger hos befolkningen til det generelle serviceniveau, mere end forventninger om omprioriteringer mellem områderne eller skift i ønskerne til ydelsernes udformning og fordelingen blandt borgerne. Hvis befolkningen således generelt forventer mere service netop på de tidspunkter i konjunkturforløbet, hvor BNP-væksten og eventuelt også væksten i det private forbrug er stor, kan der opstå et problem for stabiliseringspolitikken, og den omtalte sværhedsgrad af opgaven i aftaleforhandlingerne vil være stor i et sådant år[13].

Den makroøkonomiske styring går således bl.a. ud på at modvirke en forbrugsstigning, når konjunkturerne er gode og der er risiko for flaskehalsproblemer, og give forbruget bedre plads, når der er lavkonjunktur. Den almindelige hypotese er, at stigende velstand i samfundet i kraft af stigende indkomster giver større privat forbrug, hvilket risikerer at udløse balanceproblemer for samfundsøkonomien. Det er i den forbindelse udgangspunktet i den traditionelle økonomiske tænkning, at det offentlige forbrug i denne sammenhæng kan benyttes som en modgående regulator i den økonomiske politik. Således som de økonomiske vurderinger foregår i dag, er det offentlige forbrug – i god keynesiansk tradition – en styringsvariabel i den økonomiske politik. Derfor betragtes det offentlige forbrug også som en given størrelse i de økonomiske prognoser – ikke som en størrelse, der bestemmes af udviklingen i samfundsøkonomien. Årsagssammenhængen er snarere den omvendte: det er det offentlige forbrug, som skal være med til at bestemme økonomiens udvikling. Udtrykt i fagøkonomiske termer er det offentlige forbrug en eksogen størrelse, hvorimod fx det private forbrug er endogent bestemt.

I en modelmæssig sammenhæng kan det således observeres, at den samfundsøkonomiske model "ADAM", som benyttes i arbejdet med økonomiske prognoser og fremskrivninger i Økonomi- og Finansministerierne, har det offentlige forbrug, eller mere præcist den offentlige beskæftigelse[14], som en eksogen størrelse, hvorimod en række andre faktorer som er medbestemmende for den offentlige sektors budgetbalance – skatter, sociale overførsler, rentebetalinger – er endogene og altså bestemt af økonomiens udvikling. Det Økonomiske Råds Sekretariat, som anvender en anden makroøkonomiske model, "SMEC", har ligeledes det offentlige forbrug som en given størrelse. Det samme gælder i OECD-sammenhæng i anvendelsen af modellen "INTERLINK"[15].

De gængse makroøkonomiske modeller kan med andre ord ikke benyttes til at belyse en eventuel sammenhæng mellem konjunkturen og forventningerne til det offentlige forbrug.

En grundig økonometrisk analyse af sammenhængen mellem konjunkturen og udviklingen i det offentlige forbrug skal ikke forsøges på dette sted. En sådan analyse vanskeliggøres også af forekomsten af et af de klassiske problemer i statistisk analyse af samfundsøkonomi, nemlig at det kun er muligt at registrere det realiserede – ex post – forbrug, dvs. eftervirkningen af den økonomiske politik herunder aftaler mv., hvorimod der ideelt set skulle anvendes data for det offentlige forbrug før økonomisk politik – ex ante – når forbrugsforventningernes betydning skulle vurderes.

Uanset disse forbehold er der som introduktion til en analyse i figur 1 angivet vækstprocenten for det offentlige forbrug siden 1948 sammen med den årlige BNP-vækst. Baggrunden for at sammenholde disse to talserier skulle være en teori om, at der – som for det private forbrug – er en indkomsteffekt i det offentlige forbrug: når indkomsten stiger afleder det en oplevelse i befolkningen af, at der er plads til en forbrugsudvidelse generelt, hvorved også efterspørgslen efter offentligt udbudte ydelser øges. For visse offentlige ydelser, fx dagpasning af børn, må der i øvrigt forventes en mere direkte sammenhæng mellem på den ene side indkomst og beskæftigelse og på den anden side efterspørgsel.

Billede
Figur 1.: Årlig realvækst i offentligt forbrug og BNP, 1948-1997^1
1Kilde: Danmarks Statistik (1998). Fra 1989 med data fra den seneste nationalregnskabsversion.

Det bemærkes, at billedet langt fra er entydigt. Der er dog flere sammenhængende perioder (2-3 år), hvor kurverne i et vist omfang følges ad, nemlig i perioderne 1952-1960, 1962- 1965, 1972-1977, 1979-1981, 1988-1991 og 1994-1996. Foretages der yderligere en sammenstilling af de to talserier er den såkaldte korrelation – eller samvariation – på ca. 33 pct[16].

Endelig kan der foretages en sammenligning af vækstprocenterne i henholdsvis det private og det offentlige forbrug til belysning af, om forbruget i de to sektorer udvikler sig mere eller mindre parallelt, jf. figur 2.

Billede
Figur 2.: Årlig realvækst i offentligt forbrug og privat forbrug, 1948-1997¹.
¹Kilde: Danmarks Statistik (1998). Fra 1989 med data fra den seneste nationalregnskabsversion.

Billedet er dog her noget mere flimrende end i figur 1, og de perioder hvor ændringerne i væksten har samme fortegn, er generelt kortere og færre. Der er naturligvis forskellige specifikke forhold for de enkelte tidsrum som kunne kommenteres, men her skal det blot bemærkes, at der i hvert fald i året 1985, hvor den krise, der opstod i aftalesystemet midt i 1980´erne, kulminerede, faktisk er en kraftig stigning i væksten i både det offentlige og det private forbrug. Sværhedsgraden af den opgave, man stod over for i disse år med aftalesystemet, var derfor formentlig også forholdsvis stor.

Det er i øvrigt ikke givet, at en eventuel afhængighed af konjunkturen indtræder i samme takt for det private og det offentlige forbrug. Med tanke på beslutningsprocessen i de kommunale råd kan der således argumenteres for, at konjunkturpåvirkningen af det kommunale forbrug først slår igennem med forsinkelse i forhold til det private forbrug. Med indretningen af det kommunale skatteafregningssystem in mente slår ikke-forudsete stigninger eller fald i skatterne således først igennem med 2 års forsinkelse i de kommunale kasser (med mindre disse ændringer da bliver neutraliseret ved økonomiske reguleringer)[17].

Summa summarum er der basis for at antage, at sværhedsgraden i aftaleforhandlingerne er størst i de år – eller evt. i de umiddelbart efterfølgende år – hvor der i øvrigt er vækst i økonomien. Hvis det var muligt at kvantificere dette forventningspres nærmere ville det være en gevinst for deltagerne i aftaleforhandlingerne.

5. Den makroøkonomiske styring: finanspolitikkens rolle?

Spørgsmålet om hvilken rolle, finanspolitikken har i disse og de kommende år, er interessant i flere sammenhænge, men herunder også i relation til aftalesystemet. Hvis finanspolitikken således bliver af stigende betydning, vil det også umiddelbart medføre, at den opgave som aftalesystemet har på dette område, vokser.

Umiddelbart taler nogle forhold for, at den finanspolitiske opgave skulle være blevet lettere at løse i de senere år. Således betyder fastkurspolitikken på det valutariske område, at finanspolitikken er mere effektiv end tidligere. Dette skal forstås således, at størrelsen af finanspolitiske dispositioner (øget eller reduceret antal offentligt ansatte, ændrede skattesatser o.lign.) med faste valutakurser er mere effektive i påvirkningen af BNP-væksten, end under flydende valutakurser. Under flydende valutakuser vil eksempelvis en ekspansiv finanspolitik med en større beskæftigelse for øje kunne modvirkes af den rentestigning og revaluering af valutaen, der kan forventes at følge i kølvandet. Dette vil neutralisere en del af den ekspansive effekt. Under faste kurser med ensartede rentesatser mellem landene spiller dette fænomen derimod ikke nogen – eller kun en mere beskeden – rolle[18]. Hvis den stigende markedsintegration i EU endvidere betyder, at mobiliteten af produktionsfaktorerne mellem de nationale økonomier i EU forøges og fleksibiliteten i lønninger og priser stiger, kan det muligvis også aflaste finanspolitikken.

Billede
Økonomisk afdelings chefkontor i Württembergske Palæ. Afdelingschef Thorkil Juul bag skrivebordet (Henrik Petit fot.).

Mere tungtvejende er det dog formentlig, at finanspolitikken gradvist er blevet det eneste generelt virkende styringsmiddel i den økonomiske politik, idet de andre potentielle makroøkonomiske styringsvariable efterhånden ikke – eller stort set ikke – kan benyttes. Pengepolitikken og valutakurspolitikken synes således allerede at have udspillet deres rolle.

Samtidig kan det konstateres, at EU via egne budgetter langt fra vil kunne løse en finanspolitisk opgave, så længe EU’s indtægter og udgifter i forhold til de nationale økonomier trods alt er af forholdsvis beskeden størrelse.

Der voves derfor den konklusion, at finanspolitikkens rolle snarere kan forventes at blive styrket end formindsket i de kommende år. Det skulle pege i retning af, at vigtigheden af makroøkonomisk styring, herunder også i forhold til den kommunale sektor, mindst vil blive opretholdt. Aftalesystemet må ligeledes indrettes herpå, hvis det fortsat skal bevare sin funktion i løsningen af denne opgave.

6. Gennemførelsen af aftalerne i de enkelte kommuner og amtskommuner

Som det blev nævnt indledningsvist, er aftalen mellem regeringen og de kommunale organisationer ikke juridisk bindende i traditionel forstand. Den enkelte kommune og amtskommune har som bekendt ikke afgivet kompetence til deres respektive foreninger, men står fortsat som de ansvarlige over for vælgerne for beslutningerne om udgifternes niveau og fordeling samt deres finansiering.

I overensstemmelse hermed er aftalernes økonomiske måltal – udgiftsvækst og udskrivningsprocenter eksempelvis – formuleret i gennemsnits-størrelser. Ligeledes er bloktilskudsreguleringer i kølvandet på aftalerne også en art gennemsnitsreguleringer, idet de fordeles mellem enhederne efter en fast, ikke kommunespecifik fordelingsnøgle (skattegrundlaget). Det gælder ligeledes reguleringer i medfør af lov- og cirkulæreprogram og budgetgaranti. Aftalerne tager således normalt ikke individuelle hensyn til visse kommuners økonomiske forhold, men lægger tværtimod op til, at den enkelte kommune og amtskommune tilpasser deres økonomi individuelt. Dette fremhæves netop ofte som en styrke ved aftalesystemet, set i forhold til den mindre fleksibilitet, der vil gælde i en regelstyring.

Den mere problematiske side af dette fleksible system er selvfølgelig det forhold, at der ikke er sikkerhed for, at summen af 273 kommuners henholdsvis 14 amtskommuners dispositioner i gennemsnit giver præcis aftaleoverholdelse.

Der kan vælges to tilgangsvinkler til denne problematik. Dels en vinkel, der betoner nogle af de potentielle svagheder i, hvad der kan kaldes implementeringssystemet og dels en vinkel, der leder frem til et mere fortrøstningsfuldt syn på det formaliserede budgetsamarbejdes muligheder som effektivt styringsredskab. I det følgende fokuseres særligt på det aspekt af problematikken, der har at gøre med, om de kommunale enheder handler uafhængigt af hinanden eller øver en gensidig påvirkning.

6.1. Kommuner og amtskommuner som uafhængige ’isolerede’ enheder

Når én tilskuer på et tætpakket fodboldstadion rejser sig for bedre at kunne se, kan det medføre at alle rejser sig for at forbedre udsynet. Med det resultat at alle nu står op – og ikke ser bedre end før. Hvis nogle enkelte tilskuere herefter sætter sig igen for at hjælpe på situationen, vil de nok opleve det som en tom demonstration, der blot bevirker, at de nu er helt uden mulighed for udsyn til begivenhederne på banen.

Tilsvarende kan situationen i forbindelse med implementeringen af en økonomiaftale vurderes med det udgangspunkt, at den enkelte kommunale enhed agerer som isoleret enhed alene ud fra ønsket om at sikre kommunen størst mulig andel af det økonomiske spillerum, der er indeholdt i en aftale, og ikke ønsker at optræde som ’naiv tilskuer’. Resultatet kan blive, at kommunerne som helhed ikke holder sig inden for det nævnte spillerum[19].

Forholdet kan eksempelvis, jf. det foregående afsnit, være det, at kommunalbestyrelserne og amtsrådene oplever et generelt udgifts- og efterspørgselspres fra vælgerne, der er væsentligt højere end det, der mellem regeringen og organisationerne er aftalt som mål for det kommende budgetår. Eller med et andet eksempel: at der i aftalen er lagt op til kommunal deltagelse i en aktivitetsstimulerende økonomisk politik ved lånefinansiering af anlægsaktiviteter, hvor der lokalt måske tværtimod er et ønske om, at kommunen ikke forgælder sig til sådanne formål. Her kan det synes nærliggende for den enkelte kommunale enhed at handle som såkaldt free rider, dvs. overlade aftaleoverholdelsen til de andre kommuner og amtskommuner. Det er jo trods alt ikke vælgerne i nabokommunen, man skal møde på valgdagen.

Den enkelte kommune kan eventuelt yderligere vurdere, at der er ringe chance for, at tilbageholdenhed og loyalitet i forhold til aftalen godskrives kommunen i efterfølgende år. Hvis der således for et givent år bliver tale om en betydelig overskridelse af de mål, der er aftalt på landsplan, er der en mulighed for, at brud på fremtidige aftaler sanktioneres, og det kan i lyset heraf være en fordel at skaffe sig det bedst mulige udgangspunkt inden en sådan situation indtræffer. Skrækscenariet er ’hamstring’ af skattestigninger eller udgiftsstigninger, hvor der vurderes fremover at være udsigt til forsøg på begrænsninger eller sanktioner i forhold til sådanne stigninger.

Dette ræsonnement leder således frem til, at aftaler ikke kan forventes overholdt. Der kan endog være risiko for, at aftalen fremmer den uønskede udvikling, som det var formålet at undgå.

6.2. Det kommunale fællesskab

Den tankegang, som ligger bag billedet af den isolerede kommune, der alene handler ud fra egne snævre interesser og antager at andre gør det samme, kan dog imødegås på flere punkter.

Billede
Økonomisk afdelings edb-sektion servicerer departementet. Sektionens medarbejdere kan fra deres computere rette fejl, der opstår på sagsbehandlernes edb-anlæg. På billedet edb-medarbejder Morten Plass (Henrik Petit fot.).

For det første er det nærliggende at hæfte sig ved, at kommuners og amtskommuners organisationsdannelse i sig selv indikerer en vilje til at optræde kollektivt. Der må således – hvis der skal være en mening med fællesskabet i foreningen – rimeligvis foregå en betydelig intern aktivitet blandt medlemmerne med det formål at sikre, at fællesskabet kan leve op til de aftaler der er forhandlet. Hvis en kommunes økonomiske dispositioner kommer til at afvige meget fra de øvrige kommuners, vil der antagelig kunne skabes et mindre behageligt pres fra de andre kommuner for en mere ’solidarisk’ optræden. Et sådant pres må bl.a. for amternes vedkommende på grund af det overskuelige antal medlemmer formodes at spille en rolle.

For det andet vil der også lokalt kunne være en sådan opmærksomhed om økonomiaftalen, at det skærper kravene til argumentationen hos de kommunalpolitikere, der eventuelt måtte ønske at afvige fra aftalen. Selv om der eventuelt ikke er noget særligt præcist kendskab til aftalens indhold kan selve det forhold, at der er indgået en fælles aftale, skabe en større årvågenhed i forhold til den borgmester og det flertal i kommunalbestyrelsen, som måtte ønske at lade kommunens udvikling på skatter og udgifter afvige fra de øvrige kommuners udvikling. På samme vis får den del af kommunalbestyrelsen eller amtsrådet, der helst vil være på linie med de øvrige kommuner og amter, et ’rygstød’ med aftalen. Givet at et flertal af kommunerne holder sig til aftalen, vil der med andre ord lægges en slags bevisbyrde på de kommunalpolitikere som ønsker at afvige. Omvendt vil der ikke være et sådant pres hvis først et flertal eller en stor gruppe af kommuner på forhånd melder ud, at de ikke ønsker at overholde aftalen.

Det centrale spørgsmål i denne sammenhæng bliver, i hvilket omfang kommuner og amtskommuner rent faktisk drager sammenligninger mellem hinanden, og i deres økonomiske dispositioner medtager information om ’nabokommunens’ adfærd. Hvis der kan findes belæg for, at der foretages sammenligninger som også har indflydelse på de beslutninger der træffes, kunne det være et tegn på – om end ikke noget bevis for – det beskrevne reaktionsmønster. I denne sammenhæng henviser ’nabokommune’ dog ikke nødvendigvis til det rent geografiske, men simpelthen til de kommuner, som det findes relevant at sammenligne sig med.

Ud fra en helt uvidenskabelig gennemgang af størrelsen og udviklingen i udskrivningsprocenterne i 1998 kan det således bemærkes, at de store bykommuner i det såkaldte ’femby-samarbejde’, dvs. Århus, Odense, Ålborg, Esbjerg og Randers, har udskrivningsprocenter, der ligger bemærkelsesværdigt tæt (fra 20,5 til 21,4) og i øvrigt ikke forhøjede udskrivningsprocenten i 1998, hvad ellers en meget stor del af kommunerne gjorde. Dette kunne være delvist begrundet i, at disse kommuner har hinanden ’som reference’. Tilsvarende er det måske ikke tilfældigt, at samtlige kommuner i Københavns amt holdt uændrede skatteprocenterne i 1998 i forhold til 1997, skønt de økonomiske vilkår varierede en del mellem disse kommuner. Måske er det også nabosammenligninger der til dels forklarer, at kommunerne på Bornholm også har udskrivningsprocenter, der ligger forholdsvis tæt i størrelse (mellem 21,0 og 21,7). Kommuner i forholdsvis klart geografiske afgrænsede områder som fx Vest-lolland, Langeland eller Djursland kan formentlig også forventes at drage særligt intensive sammenligninger.

Frem for at forsøge at uddrage noget fra sådanne mere spredte observationer, kan der forsøges foretaget en egentlig statistisk undersøgelse. Sådanne undersøgelser kendes da også fra flere lande[20]. Også for danske kommuner er der, med udgangspunkt i et forskningsarbejde på Odense Universitet, foretaget empiriske undersøgelser. Disse undersøgelser dokumenterer rent faktisk vigtigheden af at inddrage geografisk afhængighed i analyse af kommunal udgiftsadfærd[21]. Det kan være usikkerhed om styrken af en sådan intern afhængighed/samarbejde mellem enkeltkom-muner i deres økonomiske adfærd, men der skulle i hvert fald være belæg for at afkræfte hypotesen i foregående afsnit om kommunerne som helt uafhængigt handlende enheder.

Dette er et opmuntrende resultat set på baggrund af behovet for at implementeringsopgaven løses. Et fællesskab på tværs af kommuner øger således mulighederne for, at der kan foregå en intern afstemning af de økonomiske dispositioner mellem enhederne, så de aftaler, som fællesskabets organisationer har set det som hensigtsmæssigt at indgå, kan overholdes. Da de nævnte sammenligninger mellem kommuner trods alt primært følger geografien, er det samtidig nærliggende at understrege kommuneforeningernes rolle i denne sammenhæng[22]. Meget apropos kan det i øvrigt om disse kommuneforeninger bemærkes, at den nyligt vedtagne integrationslov[23] faktisk tildeler foreningerne en egentlig opgave (vedr. boligplaceringen af flygtninge[24]), hvilket er første gang dette ses i en lov. Det er dog naturligvis først og fremmest de kommunale organisationer, som har indsigt i, ad hvilke kanaler aftalerne mest hensigtsmæssigt kommunikeres.

7. Konkluderende bemærkninger

I denne artikel er diskuteret årsagen til fremkomsten af et aftalesystem her i landet. Der er blevet lagt vægt på den forholdsvis konsekvente lagdeling i den offentlige sektor og autonomi på alle niveauer vedrørende opgaver og finansiering, hvilket både skaber behovet for og forudsætningerne for et formaliseret budgetsamarbejde og økonomiaftaler. De væsentligste opgaver for aftalesystemet synes på basis af 20-30 års erfaringer med aftaler mv. at være makroøkonomisk styring, påvirkning af overordnet prioritering, kanalisering af ønsker vedrørende finansieringssystemet samt henstillinger vedrørende produktionsmetoden for kommunale ydelser – med de førstnævnte opgaver som de vigtigste.

Med udgangspunkt i den makroøkonomiske styringsopgave blev det herefter diskuteret, hvorledes sværhedsgraden af denne opgave varierede med konjunkturforløbet. Der vurderes at være belæg for et udsagn om, at stærke forbrugsforventninger i det private forbrug også slår igennem i forventningerne til det offentlige forbrug. En bedømmelse af størrelsen og karakteren af et sådant konjunkturafhængigt forventningspres vil kunne være nyttig for deltagerne i aftaleforhandlingerne. I forhold til den makroøkonomiske opgave bør det også tages i betragtning, at finanspolitikkens rolle på længere sigt snarere kan forventes styrket end formindsket.

Endelig drøftedes selve gennemførelsesopgaven, dvs. implementeringen af aftalerne på enkeltkommuneniveau i relation til samlet aftaleoverholdelse. Der må forudses vanskeligheder i den forbindelse såfremt de kommunale og amtskommunale enheder agerer uafhængigt med henblik på en isoleret udnyttelse af forhandlingsresultatet. Med indikationerne for betydelig indbyrdes afhængighed mellem kommunerne og med de kommunale foreningers rolle in mente, synes der dog grund til mere optimisme i spørgsmålet om aftaleoverholdelse. Et spørgsmål, der dog i sidste ende må afklares af den faktiske udvikling.

Fodnoter

Litteratur:

Amtsrådsforeningen, 1998: Amternes Økonomi ’98. Budgetoversigt.

Blom-Hansen, Jens, 1996: Kan budgetsamarbejdet mellem staten og kommunerne forbedres?, Nordisk Administrativt Tidsskrift 4/1996.

Blom-Hansen, Jens, 1998: Macroeconomic Control of Local Governments in Scandinavia: The Formative Years. Scand. Political Studies, no. 2.

Borge, Lars-Erik og Jørgen Rattsø, 1998: Reforming a Centralised System of Local Public Finance: Norway. Papir til konference afholdt af AKF i foråret 1998.

Christensen, Jørgen Grønnegaard og Peter Munk Christiansen, 1992: Forvaltning og omgivelser. I serien Offentlig forvaltning i Danmark. Systime.

Danmarks Statistik, 1995: Adam. En model af dansk økonomi. Marts 1995. Red. Poul Uffe Dam.

Danmarks Statistik, 1998: Adam-databank

Friisberg, Jesper, 1984: Statens styring af kommunerne: budgetsamarbejdet, i Poul Erik Mouritzen og Henrik Toft Jensen (red.): Samspillet mellem staten og kommunerne.

Gibbons, Robert, 1992: A primer in game theory. Harvester Wheatsheaf.

Heyndels, Bruno & Jef Vuchelen, 1995: Fiscal and Electoral Competition in a Federal Context: Tax Mimicking among Belgian municipalities. Papir til 51st Congress of International Institute of Public Finance.

Juul, Thorkil, og Henrik Kyvsgaard, 1997: Kommunernes budgetlægning – opbygning og anvendelse. Danmarks Forvaltningshøjskoles Forlag.

Knudsen, Lars Kirk, Thomas Larsen og Niels Jørgen Mau Pedersen, 1998: Den offentlige sektor, 4. udgave (påregnes at udkomme i november 1998).

Kommunal- og regionaldepartementet, 1998: St. prop. nr. 60. Om kommuneøkonomien 1999 m.v., kapitel 16.

Kommunal Rapport, 26. sept. 1997: Flertallet i KS-styret mot friere beskatningsrett. Oslo.

Kommunernes Landsforening, 1997: Samarbejdet mellem staten og kommunerne. De økonomiske aftaler i 90’erne.

Lauridsen, Jørgen, 1995: Anvendelse af regionaløkonomiske metoder i analyse af kommunal udgiftsadfærd. Odense Universitet.

Lorentz Nielsen, Peter, 1978: Målsætninger i statens økonomiske styring af kommunerne. Nordisk Administrativt Tidsskrift, 1978 nr. 3.

Lotz, Jørgen R., 1991: Økonomiske aftaler mellem stat og kommuner. Kommunal Årbog.

Lotz, Jørgen R., 1998: Forholdet mellem stat og kommuner – teori og praksis. Nationaløkonomisk Tidsskrift 1998, nr.2.

Mau Pedersen, Niels Jørgen, 1995: Decentralisering og Kommunaløkonomi. Jurist- og Økonomforbundets forlag.

Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995: Government’s position on renewal of the structure on local government.

Mouritzen, Poul Erik, 1991: Den politiske cyklus. Disputats. Forlaget Politica.

Nørregaard, John, 1983: Danske erfaringer, i Nordisk Økonomisk Forskningsråd: Kommunernes rolle i stabiliseringspolitikken. Praktiske erfaringer fra de nordiske land.

Oates, Wallace, 1989: Searching for Leviathan: A reply and Some Further Reflections. American Economic Review. 1989/79.

OECD: INTERLINK. A simple exposition.

Oulasvirta, Lasse, 1991: Statsbidragspolitik i Norden. Stockholms Universitet.

Söderström, Lars, 1998: Staten, kommunerna och deras penningpåsar. Lunds Universitet. Papir til konference afholdt af AKF i foråret 1998.

Wyplosz, Charles, 1991: Monetary Union and Fiscal Policy Discipline. CEPR Discussion papers. London.

Billede
Nærbillede fra en af de forsvundne skrivestuer 1983. Kopi- og carbonpapir er nu fortid. Også det strengt neutrale brevhoved, som havde været omtrent uændret siden århundredets begyndelse, tilhører historien. (Morten Bo fot.)

Bilag 1: Elementer i aftalerne mellem regeringen og Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen, 1980-1999.

Til illustration af vigtige styringselementer i økonomiaftalerne er der i følgende tabel på stikordsform angivet, om årets aftaler indeholder tilkendegivelser som retter sig mod:

1.styring af indtægtssiden – skat

2.styring af indtægtssiden – generelle tilskud

3.styring af indtægtssiden – likviditet

4.styring af udgiftssiden – drift

5.styring af udgiftssiden – anlæg

6.ønske om påvirkning af prioriteringen

7.ønske om påvirkning af opgaveløsningen

jf. kolonnerne (1)-(7).

Det bemærkes, at sondringerne i flere tilfælde kan være noget vanskelige at drage – kategoriseringen gør med andre ord ikke krav på at være entydig.

Endvidere bemærkes, at hensigten primært har været at medtage forhold, som der er indgået aftale med de kommunale organisationer om, eller som disse på anden måde har tilsluttet sig. Regeringens ensidige henstillinger om udgifter og priotering og anvendelse af såkaldte strafafgifter og øvrige virkemidler/sanktioner er således ikke medtaget (bortset fra nogle nogle bemærkninger om ensidige bloktilskudsbeskæringer). I øvrigt er spørgsmålet om ensidighed contra aftale ofte et fortolkningsspørgsmål.

Endelig skal det understreges, at den stikordsagtige angivelse af aftaleindhold selvsagt udvisker en del nuancer som har været indeholdt i den faktiske aftaletekst.

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1999	Amter	uændret udskrivningspct. på 11,4%. revideret medfinansiering af skatteloft. præmie på skattereduktion	bloktilskud (ARF) forhøjes med 650 mill.kr. tilbagebetaling til staten af skatteefter- reguleringer, 461 mill.kr.		realvækst i nettodrifts- udgifterne til service på 1% om året til år 2002 er regeringens målsætning. ARF tager beslutning om begrænset vækst til efterretning	bruttoanlægs- udgifter indenfor ramme på 2,4 mia. kr.	prioriteringen målrettes mod en styrkelse af sygehus- væsenet	stærkere tværgående prioritering og effektivisering. nedbrydning af barrierer for øk. styring bedre opfølgning på aktivitet og service valgmuligheder
	Kom- muner	uændret udskrivningspct. på 20,4% revideret medfinansiering af skat teloft præmie på skattereduktion	bloktilskud (KL) forøjes med 1.820 mill.kr	lånedispensation for kommuner med likviditets- problemer på 500 mill.kr	realvækst i netto - driftsudg. til service på 1% på nuværende opgavegrundlag (halvering af vækst) Udgiftsramme eksplicit i aftale	bruttoanlægs- udgifter holdes indenfor 1998 niveau. aktiviteterne bør fordeles over flere år	fokus på dagpasning for de mindste og folkeskole	lavere ressource forbrug pr. skoleelev via bl.a. højere klassekvotient stærkere tværgående prioritering
for 1998	Amter	stigning i udskrivningspct. til højst 11,4% (0,5% stigning)		hypotekbanklån på 400 mill.kr. til tilbud til sindslidende	udgiftsvækst aftalt - men ikke specificeret i aftale	uændret i forhold til 1997 men med plads til investeringer på sundhed sområdet	fokus på sygehusområdet og socialområdet/ psykisk syge
	Kom- muner	uændret udskrivningspct. for de fleste kommuner, men stigning evt. nødvendig i kommuner i særlige tilfælde	permanent tilskud (KL) på 1,5 mia. kr. i 1998, som forhøjes til 3,0 mia. kr. i 1999	ekstraordinær lånedispen- sationspulje på 300 mill. kr. til vanskeligt stillede kommuner hypotekbanklån på 500 mill.kr.	vækst i driftsudgifter dæmpes	fald i anlægsudgifterne uden for de prioriterede områder begrænset omfang af tilsagn til nyt boligbyggeri	fokus på daginstitutioner, IT udbygning i folkeskolen, ældreområdet

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1997	Amter	stigning i udskrivningspct. på 0,3% til gennemsnitlig skattepct. på højst 10,8%,	arbejde på afskaffelse af resterende statslige bloktilskud	450 mill.kr. lånepulje til dækning af negativ indkomstskatte- afregninger fra 1995 tilskudspulje på 200 mill.kr.	uændret udgifts vækst i ft. de senere år		fokus på de svage grupper
	Kom- muner	uændret udskrivningspct.	ekstraordinær blok tilskud (KL) på 3 mia. kr. midtvejsregulering af budgetgaranti for 1996	ekstraordinær lånedispen- sationspulje på 400 mill. kr. til engangsudgifter til vanskeligt stillede kommuner	målsætning om en realvækst i driftsudgifterne i underkanten af de senere år	uændret i forhold til budget 1996	fokus på børnepasning, udstødte grupper, IT i folkeskolen	alternative pasningstilbud for børn bør overvejes
for 1996	Amter	Gns. udskrivnings- procent på højst 10,5 % med aftalte udgiftsniveau (dvs. stigning på 0,5 %)	der ydes ikke kompensation for skattereform	låneramme på 90 mill.kr. til amter ramt af skattereformen	samlede driftsudgifter skønnes 55,5 mia.kr.	anlægsniveau på 1,5 mia.kr. (netto)	sygehuse, sindslidende
	Kom- muner	uændret skatteud- skrivningspct., men stigning i enkelte kommuner med vanskeligheder	særligt tilskud (KL) på 4.400 mill.kr. som følge af skattereformen opregulering af budgetgarantien	Lånedispen- sationspulje på 200 mill.kr. til likviditetsramte kommner. Videreførelse af tilskudspuljen fra 1995 for særligt ramte kommuner	realvækst af driftsudgifter skal reduceres i ft. 1995	yderligere reduktion af anlægsniv eauet, og ingen videreførelse af lånepulje til anlæg. I alt udgifter for 6,3 mia.kr.	fortsat udbygning af børnepasnings- området, ældreområdet, ellers generel stramning af udgifts- politikken	alternative pasningstilbud for børn bør overvejes

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1995	Amter	uændret beskatnings- niveau i ft. 1994	bloktilskud (ARF) forhøjes med 1.500 mio. kr. med henblik på finansierings- balance	låneramme på 180 mio.kr. til særligt ramte amter lånepulje til amter med likviditetsprobl.	høj service fastholdes (Forudsætter realvækst på 1,3 mia. kr. ikke nævnt eksplicit i aftale)	nedsættelse af anlægsaktivitet til nu 1,4 mia.kr. lånepulje reduceres til 300 mio.kr.	sygehusvæsenet, især operations- kapacitet, ventetider og hjertekirugi, samt sociale risikogrupper
	Kom- muner	uændret beskatnings- niveau	bloktilskud (KL) forhøjes med 4.350 mio. kr. med henblik på finansierings- balance generelle tilskud øges med 470 mio.kr. som følge af budget- garantien	lånepulje til kommuner med likviditets- problemer	driftsudgifter afdæmpes i ft. 1993 og 1994 niveau. (Forud sætter realvækst på 1,6 mia. kr. ikke nævnt eksplicit i aftale)	real nedsættelse på 0,4 mia. kr. til et anlægsniveau på 6,4 mia. kr. lånepuljen til vækstfremme reduceres til 500 mio. kr.	børnepasning, sindslidende og udstødte
for 1994	Amter	uændret beskatnings- niveau	kompensation via bloktilskuddet for virkninger af skattereform og satsregulering	generel lånedispen- sationspulje på 200 mio.kr. låneramme på 275 mill. kr. til amter ramt af skattereformen, satsregulerings- loven og ændringerne i udlignings- systemet		låneramme på 400 mio.kr. til vækstfremme og infrastruktur, ejendomme og energibesparelser opfordring til at fremrykke anlægsprojekter	sygehusvæsenet, især operations- kapacitet (lån på 160 mill. kr.), ventetider og hjertekirugi, samt sociale risikogrupper
	Kom- muner	uændret udskrivnings- procent og grundskylds- promille under ét i ft. 1991.	kompensation for merudgifter til kontanthjælp (via budget- garantien), skattereform, arbejdsmarkeds- reform m.v.	generel lånedispensa- tionspulje på 200 mio.kr. pulje på 60 mill.kr. til særligt vanskeligt stillede kommuner		lånepulje på 2,4 mia. kr. til lån på særlige områder lånepulje på 600 mio.kr. til ekstra byfornyelses- arbejder opfordring til at fremrykke anlægsprojekter	børn- og ældreom rådet samt de udstødte	flere og mere varierende tilbud til udstødte

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1993	Amter	uændret beskatnings- niveau i ft. 1991 skal opnås i 1994, ikke stigning i 1993		finansierings- garantilån på 1 mia. kr. lånedispensa- tionspuljer på 300 mill. kr			besparelser på medicin- området
	Kom- muner	uændret udskrivnings- procent og grundskylds- promille under ét i ft. 1991, men som følge af skattestigning i 1992 skal udskrivnings- procenten falde med 0,2 og grundskylds- promillen med 0,5	som følge af budgetgaranti- ordningen vil der ske: en forhøjelse af beløbet fra 1992 på 725 mill. kr. samt en op- og efterregulering af budgetgarantien på 1,1 mia.kr. til i alt 2,7 mia. kr.	hypotek- banklån på 1 mia. kr. til kommuner til dækning af finansierings- underskud pulje på 50 mill.kr. til særligt vanskeligt stillede kommuner	fastholde besparelser opnået i 1991	lånepulje på 150 mill.kr. til vækst- fremmende investeringer	fokus på børnepasnings- området og ansættelse af langtidsledige	udvalgsarbejde om fornyelse og effektivisering, bl.a. om: - udbud af udgiftsområder, - markeds- orientering, - brugerbetaling - større decentralisering
for 1992	Amter	uændret beskatnings- niveau i ft. 1991 stigning i udskrivnings- grundlaget på 4,3% forudsat	bloktilskud forhøjes med 10 mill.kr. bloktilskuds- forøgelse på områder: psykiatri	generel lånedispensa- tionspulje på 300 mio.kr.	stram udgiftspolitik	lånepulje på 100 mill.kr. til fremme af infrastruktur- programmer	psykiatri og ældrepleje	opfordrer til rationaliserings- og effektiviserings- foranstaltninger
	Kom- muner	uændret udskrivnings- procent og grundskylds- promille under ét. stigning i udskrivnings- grundlaget på 4,3% for landet som helhed	bloktilskud forhøjes med ca. 300 mill.kr. bloktilskuds- forøgelse på områder: børnepakken, ældrefor- anstaltninger, psykiatri, budget- garantiordn.	Lånepulje på 200 mill. kr. til kommuner med likviditets- problemer. garanti- ordning mod uforudsete samfundsøk. virkninger		lånepulje på 150 mill.kr. til fremme af infrastruktur- programmer	fokus på psykiatri, dagforan- staltninger for børn, ældrepleje	fleksible tilbud i bønepasning Ældre længst muligt i eget hjem

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1991	Amter	uændret beskatnings- niveau under ét i ft. 1990	bloktilskud forhøjes med 85 mio. kr.	låneramme på 300 mio. kr. Skatte- afregninger (novemberrater) udsættes	meget stram udgiftspolitik for 1991 og de kommende år, bla. på lærer, medicin- og patientområdet - parallelitet med staten			omfang af regler for gymnasier og HF reduceres
	Kom- muner	beskatnings- niveau på 1989 niveau minus 0,2 pct. point	bloktilskud forhøjes med 125 mio.kr. forudsat at overførsels- udgifter vokser budgetgaranti for kontanthjælp og førtidspension ind føres	de 0,5 mia kr., som blev deponeret i 1987-88, frigøres Lånepulje på 50 mill.kr. til kommuner med særlige vanskeligheder	stram udgiftspolitik for 1991 og de kommende år - parallelitet med staten			tilpasning af omkostninger til lærerlønninger. samdrift af biblioteker
for 1990	Amter	uændret skatteud- skrivningspct. udskrivnings- grundlaget foventes at stige med 16,5% i ft. 1987 (8,4% i ft. 1988)		lånepulje på 100 mill.kr. Skatte- afregninger (novem berrater) udsættes	nødvendigt med en kritisk revurdering af personale- forbruget
	Kom- muner	nedsættelse af skatteud- skriningspct. på 0,2 udskrivnings- grundlaget foventes at stige med 16,5% i ft. 1987 (8,4% i ft. 1988)		pulje på 50 mill.kr. til van skeligt stillede kommuner 1/36 delsordning afvikles	nødvendigt med en kritisk revurdering af personale- forbruget

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1989	Amter	uændret udskrivnings- procent i ft. 1988 niveau	efterregulering som følge af social refusions- omlægning, og regulering til finansiering af det aftalte udgiftsniveau	lånepulje på 300 mio.kr. til amtsråd i særlige vanskeligheder.	driftsudgifterne under ét skal holdes indenfor 1988 ramme, dvs. budget 1988 korrigeret	anlægs- udgifterne indenfor en ramme, på 1,9 mia.kr.
	Kom- muner	uændret skatteniveau i ft. 1988 niveau			antal kommunalt ansatte uændret i ft. 1988 niveau med korrektion. nettodrifts- udgifter uændret i ft. 1988 niveau	nettoanlægs- udgifter uændret i ft. 1988 niveau på 4,3 mia.kr. særlige lån til miljøan- lægsudgifter	børnepasning og ældreområdet	langsigtet omstillingsproces i den off. sektor større frihed til fleksibel udgiftsstyring på en række områder
for 1988	Amter		bloktilskud afvikles, men tilskudspulje på 2 mia.kr. med henblik på efter- reguleringer	deponering i Nationalbanken af eventuelle overskridelser af udgiftsramme.	nettodrifts- udgifterne bør ikke overstige gns. af regnskaberne for de 2 foregående år opgjort på 1986 grundlag for kommuner og amter under ét.	nettoanlægs- udgifter på højst 2 ¼ mill. kr. (1986 pl)	ventelister på sygehuse
	Kom- muner		statsfinansieret udligning, tilskudspulje på 6 mia.kr. reduktion som følge af efterregulering af konjuktur- regulering	deponering i Nationalbanken af eventuelle overskridelser af udgiftsramme.	nettodriftsudg ifterne bør ikke overstige gns. af regnskaberne for de 2 foregående år opgjort på 1986 grundlag for kommuner og amter under ét.	nettoanlægs- udgifter på højst 5 mia.kr. (1986 pl)

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1987	amter		bloktilskud nedsættes med 1 mia.kr. bloktilskud efterreguleres som følge af konjuktur- regulering. konjunktur- regulering ophæves	likviditets- forbrug svarende til betaling af tilskuds- nedsættelsen vedr. 1986 deponering i Nationalbanken af eventuelle overskridelser af udgiftramme	nettodrifts- udgifterne bør ikke overstige gns. af regnskaberne for de 2 foregående år opgjort på 1986 grundlag for amter under ét.	nettoanlægs- udgifterne bør ikke overstiger 2¼ mia. kr	ventelisterne på sygehusene
	kom- muner		bloktilskud efterreguleres som følge af konjuktur- regulering for 1985 (nedsættelse 1,4 mia.kr.) Konjuktur- regulering ophæves omlægning fra refusion til bloktilskud på det sociale område.	likviditets- forbrug svarende til betaling af tilskuds- nedsættelsen som følge af manglende overholdelse af henstillingen om uændrede driftsudgifter i 1986 deponering i Nationalbanken af eventuelle overskridelser af udgiftsramme	nettodrifts- udgifterne bør ikke overstige gns. af regnskaberne for de 2 foregående år opgjort på 1986 grundlag for kommuner under ét (korrigeret og reguleret for diverse faktorer, bl.a. den sociale refusions- omlægning)	at nettoanlægs- udgifterne ikke over stiger 5 mia.kr.
for 1986	Amter	henstilling om at undgå likviditets- finansierede skattelettelser	(ensidige bloktilskuds- beskæringer)		uændret aktivitetsniveau, dvs. at nettoudgifterne ikke overstiger nettoudgifterne i 1984-regnskabet (med tillæg af forventede pris- og lønstigninger og korrigeret for besparelser/merudgifter vedr. ny lovgivning
	Kom- muner	henstilling om at undgå likviditets- finansierede skattelettelser	(ensidige bloktilskuds- beskæringer)		uændret aktivitetsniveau, dvs. at nettoudgifterne ikke overstiger nettoudgifterne i 1984-regnskabet (med tillæg af forventede pris- og lønstigninger og korrigeret for besparelser/merudgifter vedr. ny lovgivning

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	opgaveløsningen (7)
for 1985	Amter	uændret skat (i konsekvens af uændret aktivitetsniveau)	(ensidige bloktilskuds- beskæringer)		uændret aktivitetsniveau realt i for hold til 1984
	Kom- muner	uændret skat (i konsekvens af uændret aktivitetsniveau)	(ensidige bloktilskuds- beskæringer)	.	uændret aktivitetsniveau i forhold til 1984 (realt)
for 1984	Amter	undgå amtskommunale skattestigninger	(ensidige bloktilskuds- beskæringer)
	Kom- muner	undgå kommunale skattestigninger	(ensidige bloktilskuds- beskæringer)
for 1983	amter		(ensidige bloktilskuds- beskæringer)		reale stigning i de samlede drifts- og anlægsudgifter begrænses til højst 1% for kommuner og amter under ét incl. merudgifter ved ny lovgivning på max 330 mio.kr. (før regeringsskifte)
	kom- muner		(ensidige bloktilskuds- beskæringer)		reale stigning i de samlede drifts- og anlægsudgifter begrænses til højst 1% for kommuner og amter under ét incl. merudgifter ved ny lovgivning på max. 330 mio.kr. (før regeringsskifte)		energibesparende foranstaltninger, beskæftigelses fremmende foranstaltninger, lære- og praktik pladser

		styring af indtægtssiden			styring af udgiftssiden		påvirke	påvirke
		skat (1)	generelle tilskud (2)	likviditet (3)	drift (4)	anlæg (5)	prioriteringen (6)	prioriteringen (7)
for 1982	amter				udgiftsrammen for amter og kommuner under ét vil udgøre en 1% realvækst i ft. 1981-opgavegrundlag. Derudover et teknisk tillæg på 0,2% som følge af regeringens lov- og cirkulæreprogram
	kom- muner				udgiftsrammen for amter og kommuner under ét skal udgøre en 1% realvækst i ft. 1981-opgavegrundlag. Derudover et teknisk tillæg på 0,6% som følge af regeringens lov- og cirkulæreprogram, max. 300 mill.kr. i alt		beskæftigelsesforanstaltninger regering vil med vækstdæmningsinitiativer for 500 mill.kr. hjælpe kommunerne til overholdelse af rammen.
for 1981	Amter				reale stigning i de samlede drifts- og anlægsudgifter begrænses til højst 1,5%, helst mindre
	Kom- muner				reale stigning i de samlede drifts- og anlægsudgifter begrænses til højst 2% yderligere afdæmpning af anlægsaktiviteten
for 1980	Amter				reale stigning i de samlede drifts- og anlægsudgifter begrænses til 1,5 % Indskrænkninger i anlægsaktiviteten nødvendig
	Kom- muner				reale stigning i de samlede drifts- og anlægsudgifter begrænses til 3% Indskrænkninger i anlægsaktiviteten nødvendig

Vi er dem, de andre ikke må lege med
Vi er det dårlige selskab
Vi har en svag karakter og en billig fantasi
det er da godt, at vi blev født
før aborten den blev fri

(Kim Larsen)

Ministeriet, selvstyret og amterne
– en kærlig trekant!

af Kresten Philipsen, amtsborgmester i Sønderjyllands amt og
formand for Amtsrådsforeningen i Danmark

Oprindelsen

150 år med ministerialsystemet er en milepæl, som kræver at blive fejret med fornøden alvor og højtid. For den der kun har været aktivt med i det amtskommunale liv siden 1978 må det være tilladt at begrænse sig til perioden fra 1970, hvor de nuværende amter opstod[1].

Kommunalreformen var Indenrigsministeriets værk på et tidspunkt, hvor grundige og langvarige forberedelser endnu var i kurs. Store kommissioner om kommunallov og kommunalreform fremkom med gennemarbejdede forslag, som skiftende indenrigsministre afprøvede deres gennemslagskraft på at få gennemført. Poul Sørensen og Hans Hækkerup fortjener at blive fremhævet her.

Meningen var at skabe grundlaget for et øget kommunalt og amtskommunalt selvstyre i erkendelsen af manglerne ved det gamle system med de mange enheder og særordninger for sognekommuner, flækker, købstæder, bymæssige kommuner, amter og amtskommuner samt ikke at forglemme København og Frederiksberg.

Bemærkelsesværdigt var det, at København og Frederiksberg undgik at blive omfattet af det nye system. Noget der dengang uden tvivl er blevet opfattet som en politisk sejr i de to kommuner. I dag er jeg tilbøjelig til at opfatte det som en ulykke ikke alene for landet som helhed, men også for de to kommuner.

Billede
Som det eneste kontor i Indenrigsministeriet har 1. kommunekontor bevaret traditionen for ophængning af afgåede chefers portrætter. Kontoret markerer sig derved som rette arving efter Kommunekontoret (KK), der fra 1848 til 1955, da man oprettede et særligt kontor for kommuneskat og kommunale tjenestemandssager, var Indenrigsministeriets eneste kontor for kommunale anliggender. Det klassiske møblement er i dag udskiftet. Til venstre kontorchef senere statsamtmand Johan Erichsen, der endnu ikke er komme op at hænge på væggen (Morten Bo fot. 1983).

Billede
Chefsværelset i 1. kommunekontor i jubilæumsåret. Kontorchef Hasseris Olesen ved skrivebordet. Portrætgalleriet er forlænget siden 1983 (Henrik Petit fot.).

En anden karakteristisk omstændighed var, at spørgsmålet om behovet for et regionalt niveau mellem staten og kommunerne tilsyneladende ikke har været rejst, da amternes tilstedeværelse har været betragtet som en selvfølge eller en nødvendighed. Dette kan måske forstås på den baggrund, at Indenrigsministeriet per tradition havde været hovedleverandør til amtmandsstillingerne og dermed til formandsposten i amtsrådene, hvilket næppe har været befordrende på ministeriets lyst til at erklære amterne for overflødige. Ministeriet gjorde tilstrækkeligt knæfald over for de nye strømninger ved at foreslå, at der blev indført en folkevalgt formand for amtsrådene, ca. 50 år efter at købstæderne havde fået folkevalgte borgmestre. De første valgte amtsborgmestre har til gengæld haft den fordel ikke at være belastet af fortiden og derfor uhildet kunne give sig i kast med at få opbygget amtskommunerne i en skikkelse, som var meget fjern fra forgængernes.

Indenrigsministerets interne overvejelser er givet også gået på, at det ikke ville være muligt at overbevise centraladministrationen om det hensigtsmæssige i at lægge opgaver ud til det lokale selvstyre, hvis der ikke var en station mellem staten og de stadigvæk små kommuner. De første udgaver af skolestyrelses- og socialstyrelseslovene indeholdt da også bestemmelser om tilsyn fra amtskommunerne med kommunale aktiviteter. Bestemmelser, som senere er ophævet, men som viser den daværende statslige mistro til kommunernes evner til at løse opgaver, som vi idag finder helt selvfølgeligt placeret hos kommunerne.

Et væsentligt argument for ikke at diskutere amter – ja eller nej – har vel også været, at det næppe er muligt at finde noget land, som Danmark iøvrigt plejer at blive sammenlignet med, uden et regionalt niveau. Det skyldes næppe konservatisme alene, men nok så meget erkendelsen af, at opgaver og kommunestørrelser ikke altid kan harmonere. Derfor behovet for regionale enheder. Og i Danmark er det stadig en vittighed at fremhæve kommunale fællesskaber som alternativ til kommunal eller amtskommunal opgavevaretagelse. Kommunallovskommisionen behandlede dette spørgsmål indgående og de betænkeligheder, kommissionen nåede frem til har stadig gyldighed.[2]

Helt aktuelt har fødevareministeren i et svar om den fremtidige struktur for fødevarekontrollen udtrykt skepsis, når en umiddelbar myndighedsopgave varetages af en fælleskommunal enhed – i dette tilfælde fælleskommunale laboratorier – der refererer til en bestyrelse udpeget af de interesserede valgte kommunalbestyrelser. "Denne struktur umuliggør en præcis politisk ansvarsplacering og gør uensartet kontroludøvelse mulig", siger ministeren som begrundelse for at foretrække statslige kontrollaboratorier![3]

Resultatet blev de 14 amter – heldigvis ikke flere, selvom der i mit amt blev kæmpet bravt for at bevare et særligt Vesteramt med Tønder som hovedby på samme måde som der var bestræbelser på at opdele Viborg amt i flere enheder.

Der tales meget om embedsmændenes loyalitet idag. Interessant er det, at indenrigsministeren og hans ministerium forud for amtsreformen måtte konstatere, at de kongeligt udnævnte amtmænd var så fjernt fra centraladministrationens hovedsæde på Slotsholmen, at de som sande feudalherrer førte deres egen politik og ikke undså sig for at kritisere indenrigsministeren på deres hjemmebane, hvilket følgende eksempel demonstrerer:

"Det er politisk gøgl, hvis man vil bilde den sønderjyske befolkning ind, at der vil kunne opbygges en handlekraftig fælles administration for de 4 sønderjyske amtskommuner og de 4 sønderjyske købstadkommuner pr. 1. april 1970", udtalte stiftamtmand Pinholt på et amtsrådsmøde i Haderslev, og hans kollega fra Skanderborg amt blev citeret for, at det hele ville ende i "et administrativt kaos".

Da indenrigminister Poul Sørensen i forvejen havde besvær nok med at få reformen på plads politisk, blev det ham for meget at skulle blive undsagt af sine egne ansatte, hvorfor han fandt anledning til at korrekse de genstridige med følgende svada: "Indtil nu har behandlingen af denne reform, der vil skabe store forandringer i vort samfund, været præget af stor alvor....... Der er fortsat behov for et seriøst arbejde og ikke for letkøbte talemåder."[4]

Hvis ministeren idag skulle føle, at selvbevidste borgmestre og kommunalråd er svære at tøjle, kan det måske være værd at skrive sig bag øret, at statstjenestemænd heller ikke er garanter for et lydigt og underdanigt administrativt system.

Ved sølvbryllupstide

"Alt i alt tegnes et billede af et i international sammenhæng usædvanligt vidtgående og magtfuldt kommunalt selvstyre i Danmark".[5]

Således gør Indenrigsministeriet den kommunale status op i 1992.

En flot konstatering af,

– at kommuner og amter varetager 2/3 af alle offentlige serviceopgaver, og

– at de kommunale udgifter udgør mere end 50% af alle offentlige udgifter og lidt over 30% af bruttonationalproduktet.

Indenrigsministeriet har en stor del af æren for, at udlægning af opgaver til amter og kommuner er fortsat gennem hele perioden. Senest med amternes overtagelse af 3.000 km statsveje fra 1. januar 1998.

For amternes vedkommende så meget mere bemærkelsesværdigt, som det er sket ufortrødent selv i perioder, hvor amternes eksistens har været til debat, og endda også på et tidspunkt, hvor en statsminister (Poul Schlüter) personligt gik i brechen for at få dem nedlagt.

Forudsætningen for successen har været de økonomiske udligningsordninger og de generelle tilskud – de forkætrede bloktilskud – som Indenrigsministeriet var arkitekt for allerede i begyndelsen 1970'erne. Sammen med retten til at udskrive skat har disse ordninger sikret både kommuner og amter et solidt finansieringsgrundlag for deres mange opgaver. Det siger jeg til trods for, at den offentlige debat kan give det indtryk, at vi i Danmark har økonomisk udsultede kommuner og amter. Alle sammenligninger med andre lande viser det modsatte, og skulle en fysisk demonstration være ønsket, kan jeg anbefale en studietur til en hvilken som helst by, kommune eller kreds (amt) hos vor sydlige nabo Slesvig-Holsten.

Lad så være, at der er en standende diskussion om statens og Folketingets indgriben i det kommunale selvstyre. Der skal også være dem – ikke mindst blandt Folketingets medlemmer – der mener, at selvstyret er kommet for vidt. Omvendt ser vi aktuelle eksempler på magtfulde borgmestre, der opfordrer til civil ulydighed mod vedtagne love og statsligt tilsyn.

Alt i alt er denne diskussion kun udtryk for, at den politiske magtfordeling i vort samfund er et perpetuum mobile – en evig bevægelse, der aldrig ophører, men holdes igang af spændingerne mellem de forskellige politiske niveauer. Navnlig synes Folketinget at have svært ved at finde sin plads mellem det udstrakte lokale selvstyre og et ambitiøst EU. I det hele taget er det nationale niveau udsat for et pres, som næppe vil aftage de første mange år.

Hertil kommer, at der altid vil være nogle, der tillægger formelle lighedsværdier og procedurer stor vægt. Tilsætter man så et stænk af letfattelige enkeltsager, hvis konsekvenser trækkes til den yderste grænse, opstår der åbenbart hos folketingsmedlemmer den ulyksalige opfattelse, at samfundet vil blive meget bedre, hvis staten styrer amter og kommuner mere stramt. Derved havner vi for ofte i situationer, hvor den kommunale hverdag bliver præget af dagens billigste profiltilbud på løsninger med kort horisont. Desværre hæmmer det også den dynamiske udvikling, der skulle være adelsmærket på et decentralt system.

Derfor skal vi dog ikke glemme, at vi stadig har et vidtgående selvstyre i Danmark, som Indenrigsministeriet konstaterer. Vi kan måske blot ikke blive enige om, at det også er så magtfuldt som påstået! Faktisk optræder de kommunale råd yderst loyalt over for regeringsbeslutninger og folketingsvedtagelser.

Samlivet

Samspillet mellem staten og kommuner og amter foregår navnlig omkring de juridiske forhold – tilsynet – sektorpolitik contra selvstyre og endelig ikke mindst omkring den økonomiske politik.

Indenrigsministeriet har som kommunernes ministerium vigtige roller at spille på alle tre områder, selvom ministeriets profil på det økonomiske område i de senere år er blevet noget udvisket til fordel for et frembrusende finansministerium med højt hævede ambitioner.

Tilsyn

Det juridiske tilsyn med amterne har gennemgående af Indenrigsministeriet været præget af forståelse for de kommunale arbejdsvilkår, hvilket selvfølgelig ikke betyder, at det enkelte amtsråd altid har været lige enigt i eller begejstret for de ministerielle afgørelser. Ministeriets praksis har altid fremhævet, at tilsynet alene omfattede spørgsmålet, om lovgivningen var overholdt og ikke hensigtsmæssigheden af amternes afgørelser. En fornuftig afgrænsning i betragtning af, at hensigtsmæssigheden ofte kun lader sig vurdere på en partipolitisk vægtskål, og det har ministeriet og dets minister fornuftigvis holdt sig fra.

Ministeriet har endog været så tilbageholdende, at man har forsøgt at trække sig ud af nogle tilsynsopgaver i tilfælde, hvor et amt og nogle kommuner indgik i et fællesskab. Her indførte ministeriet i sin praksis det lokale tilsynsråd som koordinerende tilsynsorgan. Denne interessante nyskabelse er blevet ophævet ved en ændring af den kommunale styrelseslov, hvor det fastslås, at Indenrigsministeriet er tilsynsmyndighed, når et amt deltager i et kommunalt fællesskab.[6]

Ministeriets beskedenhed ved at overlade opgaven til tilsynsrådet kunne ellers let have givet anledning til spekulationer om statsamtmanden som juridisk overdommer i forhold til amterne – en umulig tanke!

Noget andet er, at ministeriet formentlig sent glemmer nogle forsmædelige nederlag i Højesteret, hvor indenrigsministerens ophævelse af afgørelser truffet henholdsvis af Københavns Borgerrepræsentation og bestyrelsen i Hovedstadens Trafikselskab blev underkendt.[7]

Disse nederlag har stået klart markeret i ministeriets bevidsthed, da Sønderjyllands Amt ønskede at lade den selvejende institution Aabenraa sygehus modtage selvbetalende danske patienter. "Det er ulovligt", sagde den samlede juridiske ekspertise i Justitsministeriet, Sundhedsministeriet og Indenrigsministeriet. Indenrigsministeren truede med repressalier efter styrelsesloven. Da amtsrådet stod fast på sin beslutning, viste overbevisningen om egne juridiske argumenter sig dog ikke større, end at ministerierne anbefalede regeringen at gennemføre en lovændring, der forbød intiativet, fremfor at lade domstolene vurdere amtets påstand om lovligheden.[8]

Et kapitel for sig er ministeriets praksis omkring kommunalfuldmagten, d.v.s. de rammer som kommuner og amter kan bevæge sig inden for uden udtrykkelig lovhjemlet kompetence. Doktrinen omkring kommunalfuldmagten er udviklet af Indenrigsministeriet og administreret med en rimelig fleksibilitet efter skiftende tiders behov, ofte som en efterfølgende godkendelse eller accept af en langvarig kommunal praksis, som ministeriet ikke altid har været tilstrækkeligt vidende om. Det gælder for eksempel en stor del af det erhvervspolitiske område. Ministeriet har her skullet optræde med en linedansers sans for balance. Kunststykket er vel stort set lykkedes. I nyere tid er der dog set eksempler, hvor kommunalfuldmagtens afgrænsning har været for domineret af den regerende ministers politiske observans. I den situation kræver det moral at skulle sælge elastik i metermål, og afgørelsen burde nok overlades til de almindelige domstole.

Disse eksempler demonstrerer, at tiden er løbet fra statens juridiske tilsyn med kommuner og amter. Hverken Indenrigsministeriet eller de øvrige ministerier har monopol på at tolke landets love eller fastsætte elastiske standarder for hvad der er en politisk korrekt afgrænsning af det kommunale opgavefelt – og sådan er der meget der har ændret sig på 150 år!

Sektorpolitik og selvstyre

En væsentlig barriere for bestræbelserne på at opbygge en helhedsorienteret kommunal opgaveløsning er de statslige sektorinteresser. Staten har i almindelighed vanskeligt ved at optræde som en helhed, og i forholdet til kommuner og amter er det kun de generelle ministerier som Indenrigsministeriet og Finansministeriet, der evner at repræsentere et samfundsmæssigt helhedssyn.

Hele forløbet med udlægningen af opgaver og placering af nye opgaver, f.eks. administration af opgaver med relation til EU, viser, at de statslige sektorinteresser er svære at overvinde, og at der stadig er en mistro til, at opgaver kan løses forsvarligt uden splitflag. Sværest er det, når statslige interesser optræder sammen med faglige organisationers interesser. Denne kombination hviler på nærmest religiøs overbevisning og er derfor sjældent til diskussion.

Arbejdsmarkeds- og uddannelsesområderne repræsenterer sektorer, hvor det endnu ikke er lykkedes at skabe en helhedspræget løsning, fordi sektorinteresserne dominerer. Arbejdsmarkedsuddannelserne under arbejdsministeriet kan ikke ses i sammenhæng med erhvervsuddannelserne under undervisningsministeriet. Gymnasieuddannelserne, som undervisningsministeriet bestemmer over indholdsmæssigt, men amterne har ansvaret for, spiller heller ikke godt sammen med de øvrige ungdomsuddannelser. Der mangler en fællesnævner i uddannelsessystemet, og undervisningsministeriet har ikke været i stand til at løfte opgaven med sin tyrkertro på taksametersystemet som universalmiddel.

Arbejdsmarkedssystemet og det kommunale sociale system fungerer i vidt omfang efter et volleyballkoncept, hvor det gælder om at få bolden – de svageste – til at blive på modstanderens halvdel. Også her mangler et helhedssyn, og det er ikke gjort med sociale kapitler i arbejdsmarkedets overenskomster, fleksjob, puljejob og jobtræningspuljer.

Et andet eksempel er livet på landet. Indenrigsministeren og Amtsrådsforeningens formand[9] har i fællesskab opfordret landets amter til at give sig i kast med en planlægning, der skal gøre det mere attraktivt at bosætte sig i landdistrikterne, fordi der nu engang er så dejligt. Men hvad hjælper al vor planlægning, hvis andre regeringsmedlemmer pønser på forhøjede energi- og trafikafgifter. Dermed bliver det endnu mere besværligt at overbevise ret mange om, at man godt kan bo langt fra sin arbejdsplads i byen, når borgeren skal bruge den megen tid på landevejen til at spekulere på, hvordan han skal få råd til de høje transportudgifter, og når han endelig kommer hjem, har han dårligt råd til at varme boligen eller vandet ordentligt op. Hertil kommer, at den førte politik på miljø- og naturområdet lægger en række begrænsninger på de livsudfoldelser, som netop skulle udgøre kvaliteten i den landlige tilværelse, så også her kan man endnu engang fastslå, at staten taler med mange tunger på en og samme tid!

På et område kommer sektorhensynene dog altid til kort, og det er når riget fattes penge. Mange gode opgaveudlægninger er kommet i stand udelukkende begrundet i statsfinansielle hensyn og derfor med finansministeren som vigtigste drivkraft – inden for de senere år kan dannelsen af Hovedstadens Sygehusfællesskab[10] og amternes overtagelse af statsvejene[11] nævnes som eksempler.

Økonomisk politik

Med den rolle, som amter og kommuner er kommet til at spille i den offenltige serviceproduktion er de kommunale udgifter af væsentlig betydning for den samlede samfundsøkonomi. Regeringen har derfor en ubestridelig interesse i, at stat, kommuer og amter trækker i samme retning, når rammerne for den offentlige del af samfundsøkonomien skal lægges.

Netop heri ligger vel også en del af forklaringen på, hvorfor Indenrigsministeriets rolle i de årlige forhandlinger mellem regeringen og de kommunale organisationer er blevet så beskeden. Oprindelig var Indenrigsministeriet meget fremtrædende i disse forhandlinger, men i slutningen af 1980'erne blev initiativet overtaget af Finansministeriet, der i dag er den altdominerende hovedaktør på regeringens vegne.

Derfor er det også finansministeren, der sammen med formændene for de kommunale organisationer underskriver en henstilling til kommuner og amter om udviklingen på de offentlige serviceområder indtil år 2005.[12]

Samspillet mellem regeringen og de kommunale organisationer om økonomien for det kommende år foregår efter et fast mønster, hvor statens og organisationernes embedsværk forbereder grundlaget for forhandlingerne i løbet af foråret. Herefter indledes de politiske forhandlinger med henblik på en aftale i løbet af juni, således at resultatet er kendt og indregnet, når finanslovforslaget fremsættes, og når de kommunale budgetter vedtages inden midten af oktober.

Det er ligeledes et fast mønster, at optakten sker ved, at finansministeren lægger ansigtet i alvorlige folder og taler om "disse for vort land så alvorlige tider", hvorefter de kommunale organisationer på medlemmernes vegne istemmer ak- og veråb om de katastrofale udsigter for det kommende års aktiviteter. Efter megen hiven og halen med en del pokerspilseffekter ender det dog med, at en aftale kommer i hus.

Næste akt består så i at konstatere, om aftalen også bliver overholdt i forbindelse med budgetvedtagelsen i amter og kommuner. Her er det noget lettere at overskue, hvad der sker i de 14 amter end i de 273 kommuner for ikke at tale om den helt specielle situation på Frederiksberg og i København.

Klarer aftalen disse skær, der næsten er som eksamen for de kommunale oganisationer med finansministeren som streng omend ikke altid retfærdig karaktergiver, opstår det næste spændende punkt ved finanslovforhandlingerne i Folketinget sidst på året, hvor der ofte indgås aftaler med virkning også for de kommunale budgetter, f.eks. om pasningsgaranti og betaling for frit valgs patienter. Dette kan så betyde, at Folketinget stiller krav til det kommunale serviceniveau, som finansministeren tidligere har båndlagt økonomisk.

Systemet har ofte været genstand for kritik, men er vel kort sagt indtil videre det bedst fungerende kendte system, al den stund det har forpligtet regering og kommuner/amter over for hinanden efter forhandlinger, der trods alt levner kommunerne og amterne mere indflydelse end rigide lovmæssige reguleringer, som de kendes i andre lande. Samtidig vedkender de kommunale parter sig et medansvar for den samlede økonomi, hvad der må repræsentere en selvstændig værdi set fra regeringens side.

Ved dette års forhandlinger har parterne forpligtet sig til at mødes løbende fremover for at styrke budgetsamarbejdet, ligesom man fra begge sider har forpligtet sig til at undgå at skabe forventninger om yderligere serviceudvidelser end indeholdt i den indgåede aftale[13]. Det sidste må navnlig ses som en garanti for amterne. Brydes aftalen på dette punkt, vil det udløse krav om, at staten medvirker økonomisk til at indfri de skabte forventninger. Hensigten er god nok, så må virkeligheden vise, om den også er reel!

Aftaleinstituttet er udvidet til at omfatte en række detaljer om de kommunale aktivitetsområder – specificerede krav til kvalitet, kvantitet og effektivitet – hvilket næsten spænder rækkeviden af aftalerne så vidt, at man kan bruge et billede fra det statslige system og tale om "at lovgive over finansloven". Det er parterne lige gode om, men en fortsat udvikling i denne retning, kan medføre, at instituttet sprænges, og det vil jeg anse for uheldigt.

En af hovedhjørnestenene i det kommunale selvstyre har været de generelle tilskud – bloktilskud og udligningsordninger – der skal give kommuner og amter nogenlunde ensartede indtægtsgrundlag at løse deres opgaver på og samtidig give dem muligheden for at løse opgaverne forskelligt efter behov og ønsker, hvad der netop er kernen i et decentralt system. Ulemperne ved de tidligere procentrefusioner og øremærkede tilskud var netop, at de stillede kommuner og amter forskelligt efter deres indtægtsgrundlag, samtidig med at systemet motiverede til at disponere ud fra tilskudsmuligheder mere end efter lokale behov og ønsker. Det samme ser vi idag med en del EUordninger, der inspirerer mere til tilskudstænkning end til behovsdækning.

Desværre er der ved at opstå for mange eksempler på, at øremærkede statstilskud er på vej som led i bestræbelser på at sikre statslige initiativer høj prioritet. Det kan have karakter af særlige tilskudspuljer til forsøg, særlige behandlingsformer eller bestemte anlægsarbejder. Jeg skal ikke afvise, at denne politik ind i mellem kan have den ønskede virkning, og i hvert fald har de en god beskæftigelsesmæssig effekt på de administrative systemer både hos staten og hos tilskudsansøgerne. Betænkelighederne vejer imidlertid langt tungere, fordi ordningerne fører til en forvridning af den prioritering, som under alle omstændigheder skal ske ud fra økonomiske og fysiske ressourcehensyn. Dernæst kan man da nære en velbegrundet skepsis over for den bagvedliggende filosofi om, at statslig prioritering er bedre for samfundet som helhed end kommunal/amtslig prioritering, der trods alt er i nærmere kontakt med servicemodtagerne også de grupper, der ikke er i centralmagtens aktuelle søgelys.

Alt i alt skal jeg advare mod en tendens til at udhule virkningen af de generelle udlignings- og tilskudsordninger, fordi de netop er garanter for et decentralt selvstyre. Decentrale ordninger indebærer per definition også muligheden for forskellige løsninger forskellige steder – selvom det synes at blive overset!

Fremtiden

Finansministeriet har for nylig offentliggjort resultaterne fra en meningsmåling af forholdet mellem borgerne og den offentlige sektor[14]

Blandt de europæiske lande har borgerne i Danmark, Island og Norge størst tillid til den offentlige sektor. Trods det høje skattetryk er betalingsviljen til samfundet stor, idet andelen af borgere, der finder skattetrykket for højt, er faldet betydeligt fra 1990 til 1998, mens andelen af borgere, der finder skattetrykket passende er steget endnu mere.

Sundhedsområdet, der ofte er beskyldt for at være ringe og dårligt varetaget af amterne, nyder en meget høj anerkendelse hos borgerne – både brugere og ikke-brugere – blandt de offentlige serviceområder.

En aktuel analyse foretaget af internationale eksperter og finansieret af Rockwool Fonden[15] giver ligeledes det danske sundhedsvæsen en meget fin karakter. Tilsvarende karakter har sundhedsvæsenet opnået hos OECD i adskillige undersøgelser[16].

I et land, der til overflod er befolket med sjæle besat af tvivlens nådegave, ikke mindst den nuværende regering og dens chef, er det opmuntrende, at borgerne og udenlandske eksperter har et positivt syn på et så væsentligt serviceområde. Andre offentlige serviceområder kunne trækkes frem på samme måde og med samme resultat.

Samtidig viser den høje valgdeltagelse ved kommunalvalgene, at der blandt befolkningen er stor tilslutning til det kommunale selvstyre. Til amtsrådsvalgene har stemmeprocenten gennemgående ligget over 70 siden det første valg i 1970.

Med Indenrigsministeriet som loyal forkæmper kan man sige, at kommunalreformen er blevet en succes, ligesom man må se borgernes tillid til den offentlige sektor som et produkt af det kommunale selvstyre, da det i dag er meget få serviceopgaver, der løses af staten.

Måske netop derfor er Indenrigsministeriet i dag sat på reservebænken med forholdsvis få og beskedne funktioner, når den økonomiske politik i alt væsentligt føres af Finansministeriet.

Tiden kunne være inde til, at ministeriet overvejede at påtage sig en aktiv rolle som fornyer af det kommunale selvstyre, som der trods borgertilfredsheden alligevel bliver rejst spørgsmål ved med hensyn til styreformer, borgerindflydelse, frit valg, hensigtsmæssigheden af strukturer og forholdet mellem staten og kommuner/amter. Endelig er der forholdet til den decentrale udvikling inden for EU, der også kunne trænge til en mere principiel politisk stillingtagen.

Det store problem består i, at centraladministrationen er så fjern fra det praktiske livs opgaver, at dens overvejelser og forslag for ofte er præget af akademiske øvelsesrutiner og derfor mindre anvendelige til praktiske formål. Desværre giver dette sig udslag i vedtagen lovgivning, som vi er tvunget til at leve med.

Kommuner og amter kunne imidlertid have god brug for en loyal statslig samarbejdpartner, der ikke havde egne sektorinteresser at varetage. Indenrigsministeriet burde måske også have en stærkere placering som fast høringspart for de øvrige ministerier, når de forbereder lovgivning, der berører kommunernes og amternes opgaveområder. De enkelte amter og kommuner vil uden tvivl være parate til at indgå i et tættere dialogbaseret samarbejde med det stadigt højagtede indenrigsministerium – og de kommunale organisationer er selvfølgelig som altid parate.

Vi ønsker jo alle ministeriet godt på vej ind i det næste årtusinde!

Billede
Journalen i 1. kommunekontor er repræsentativ for et ministerielt journalkontors udseende fra tiden inden man gik over til edb. Overassistent Tove Tronier på sin arbejdsplads. En studentermedhjælper er ved at finde sager frem (Morten Bo fot.).

2 Billeder
Ved formiddagens postfordeling i "salen" 1983. Overassistent Caspar Jensen og betjentformand Axel Nielsen i færd med at lægge indgået post i mapper til kontorerne. I baggrunden ministersekretær, senere hofchef Per Thornit (Morten Bo fot.).

Billede
Øverst ses Indenrigsministeriets sal 1998. Ministersekretæren har i mange år været placeret med ryggen til indgangen til ministerens og departementschefens kontorer. Døren i baggrunden fører ind til et mødeværelse, der blev indrettet her sidst i 1980’erne i den tidligere betjentstue. I spejlet ses udgangen fra salen til mellemgangen, hvor ministerportrætterne hænger, og som fører ud til "stentrappen" på kancellibygningens 1. sal, hvor Indenrigsministeriets kommunekontor var beliggende indtil omkr. 1960. – Nederst ses et mødelokale i Württembergske Palæ, Kultusministeriets tidligere ministerværelse. I mange år var det smukke lokale delt i 3 rum, som benyttedes til telefonomstilling for forskellige ministerier. Lysekronen i loftet hang tidligere i indenrigsministerens forkontor (Henrik Petit fot. 1998).

Fodnoter

Hovedstaden
– før, nu eller aldrig

af fhv. departementschef, stiftamtmand Henning Strøm

De skønne spildte kræfter

Ethvert ministerium må regne med en vis spildprocent i sit arbejde. Der bliver brugt tid og kræfter på projekter, som af en eller anden grund ikke bliver til noget. Der kan undertiden være tale om betydelige ressourcer, der også kan have involveret personer og institutioner udefra. Et forudgående kommissions- eller udvalgsarbejde, en efterfølgende behandling i ministeriet, udarbejdelsen af lovforslag, besvarelse af spørgsmål fra Folketinget mm. er alt sammen noget, der tapper af ministeriets sparsomme kræfter. Og så viser det sig, at lovforslaget ikke kan gennemføres – ja, det kan endda være, at regeringen måske slet ikke er interesseret i at fremsætte lovforslaget.

I mine unge dage kaldte vi det "at producere til papirkurven". Det var undertiden meget bittert at være vidne til, at måneders, ja, måske års arbejde blev "arkiveret lodret". Det var ikke, fordi man havde fejlbedømt problemet – tiden var blot ikke moden, eller regeringen ville af politiske grunde nødig have problemerne behandlet nu.

Selv om det er lykkedes Indenrigsministeriet at få gennemført meget betydelige reformer, har ministeriet også ydet sine bidrag til de ministerielle papirkurve. Et af de største bidrag har uden tvivl været indsatsen gennem årene for at få løst strukturproblemerne i hovedstaden. Der er tale om problemer, der har været forsøgt løst lige siden ministeriets start, men som den dag i dag stadig må betragtes som uløste. Generationer efter generationer af ministeriets medarbejdere er ufortrødent gået løs på problemerne og har hver gang troet, at nu var den der.

Ministeriets behandling af hovedstadens forhold og den optimisme, der har præget indsatsen, har altid mindet mig om historien om den stakkels grosserer Jørgen Bertelsen, der skulle gennemgå en stor og vanskelig operation. Han var utryg ved situationen, og dagen før operationen var han til samtale med kirurgen, der fortalte ham nærmere om indgrebets omfang og karakter. Da samtalen var ved at ebbe ud, sagde grosserer Bertelsen: "Ærligt og redeligt, doktor, jeg er bange". Så lagde kirurgen beroligende sin hånd på hr. Bertelsens knæ og sagde med en tillidsvækkende stemme: "Hr. Bertelsen, jeg har foretaget denne operation 34 gange før". "Ååh – det lettede", sagde Bertelsen. "Ja", sagde kirurgen, "én gang må den vel lykkes".

Nu ved jeg ikke, om det netop er 34 gange, ministeriet forgæves har forsøgt operationen omkring hovedstaden, men det er i hvert fald mange gange, og hver gang er ministeriets medarbejdere gået til opgaven med den samme optimisme som kirurgen.

Hovedstaden – før og nu

Ved Indenrigsministeriets oprettelse omfattede hovedstaden stort set kun bebyggelserne i Københavns Kommune, som principielt var holdt inden for voldene. Det var af forsvarsmæssige grunde forbudt at opføre varige bebyggelser på arealerne mellem voldene og den såkaldte demarkationslinie – der forløb, hvor Jagtvejen og Falkoneralleen nu ligger. I 1852 blev bebyggelsesforbudet lempet ved, at demarkationslinien blev ført ind til søerne, og i 1856 blev forbudet helt ophævet, så der nu også kunne bygges på arealerne mellem voldene og søerne.

Frederiksberg var således ikke dengang sammenbygget med København, men der havde siden 1700-tallet udviklet sig en vis bebyggelse omkring Frederiksberg Slot. Frederiksberg var et sogn under Hvidovre Kommune. Efter demarkationsliniens ophævelse steg indbyggertallet kraftigt, og det var baggrunden for, at Frederiksberg ved en "midlertidig" lov af 1857 blev oprettet som selvstændig kommune, der fik status som handelsplads. Når loven blev gjort midlertidig, hang det sammen med Frederiksbergs nære tilknytning til København og med, at der fra flere sider var rejst tvivl om, hvorvidt Frederiksberg på længere sigt kunne opretholdes som selvstændig kommune. Under lovforslagets behandling pegede indenrigsministeren på, at en indlemmelse af Frederiksberg kunne være en mulig og naturlig løsning. Selv om tanken vandt tilslutning fra mange sider, fandt man dog ikke tiden moden til dette skridt nu.

Den 1. april 1900 blev Frederiksberg Kommune udskilt af Københavns Amtskommune og blev dermed stort set sidestillet med landets købstæder. Året efter, altså i 1901, blev Brønshøj Sogn udskilt af Brønshøj-Rødovre Kommune og Vigerslev, Valby og Kgs. Enghave udskilt af Hvidovre Kommune og indlemmet i København. Frederiksberg Kommune kom derved til at ligge som en enklave i Københavns Kommune. I 1902 blev Sundbyernes Kommune i sin helhed indlemmet i København. Ved disse indlemmelser fik Københavns Kommune næsten tredoblet sit areal og fik forøget sit indbyggertal fra ca. 360.000 til næsten 400.000. Det var sidste gang, der blev gennemført en større indlemmelse i Københavns Kommune. Indlemmelserne gav ikke anledning til, at spørgsmålet om Frederiksberg Kommunes stilling blev taget op til fornyet overvejelse. Kommunen havde nu over 75.000 indbyggere.

Ved århundredskiftet nærmede Gentofte Kommune sig 15.000 indbyggere, og i de følgende år tog udviklingen for alvor fart i denne kommune. Også Gladsaxe, Lyngby-Taarbæk og Søllerød kommuner fik andel i hovedstadens kraftige befolkningsudvikling, og i årene efter 1930 accelererede udviklingen i de tre kommuner. Udviklingen bredte sig nu videre til Hvidovre, Rødovre og Tårnby kommuner. I årene efter 1950 er hovedstadens udvikling foregået uden for de tre centrale kommuner (København, Frederiksberg og Gentofte) og nye kommuner i næste række – Herstederne, Brøndbyerne og Ballerup-Måløv – fik en betydelig befolkningstilvækst, der helt fik kommunerne til at ændre karakter. I årene efter 1960 passerede udviklingen amtsgrænserne til Frederiksborg og Roskilde amter, hvor stadig flere kommuner har kunnet registrere stigende folketal.

Københavns og Frederiksberg kommuners indbyggertal toppede i 1950, hvor de to kommuner havde henholdsvis 768.000 og 119.000 indbyggere. Københavns Kommune har i årene derefter mistet mere end 300.000 indbyggere eller omkring 40% af sit befolkningsunderlag. Også Frederiksberg og Gentofte kommuner har i samme periode kunnet registrere en betydelig befolkningstilbagegang, men reduktionen har relativt set ikke været helt så stor som i København. De meget betydelige ændringer i kommunernes folketal har givet sig udslag i store forskydninger i de enkelte kommuners befolkning fordelt efter alder og erhverv.

Hovedstadens udvikling har således gennem årene bredt sig som ringe i vandet, længere og længere ud. De centrale kommuner fik befolkningsmæssig tilbagegang, og tilbagegangen ramte efterhånden også de store kommuner i Københavns Amt. Kommunerne i Frederiksborg og Roskilde amter kunne derimod notere fortsat befolkningstilvækst, og i årene efter 1950 har de to amter mere end fordoblet deres indbyggertal.

Frem til 1975 steg det samlede folketal i hovedstadsområdet, hvor man nåede ialt 1.768.000 indbyggere. Der indtrådte derefter en stagnation i området. I sidste halvdel af 1970’erne og i 1980’erne havde hovedstadsområdet faldende folketal, medens den øvrige del af landet kunne registrere en svag stigning i indbyggertallet. Regionen har nu på ny kunnet vise en tilvækst i folketallet, og i de allerseneste år har tilvæksten været større her end i den øvrige del af landet.

Hovedstadsområdet har i dag 1.776.000 indbyggere –heraf bor 488.000 indbyggere eller godt 27% i Københavns Kommune, og 89.500 indbyggere eller 5% i Frederiksberg Kommune. I Københavns Amt bor omkring 610.000 indbyggere, medens Frederiksborg og Roskilde amter har henholdsvis 359.800 og 228.200 indbyggere – de to sidstnævnte amter huser således tilsammen 33% af regionens befolkning.

Beskæftigelsesmæssigt hviler hovedstaden i sig selv – antallet af arbejdspladser i regionen svarer stort set til antallet af beskæftigede, og der foregår kun en beskeden daglig pendling ud af området. Derimod foregår der en kraftig pendling inden for regionen. Pendlingen foregår overvejende i retning mod de centrale bydele – der er således væsentligt flere arbejdspladser i Københavns Kommune, end der er beskæftigede, medens situationen er den omvendte i Frederiksborg og Roskilde amter.

De hidtidige forsøg

Udover overvejelserne i forrige århundrede om at få indlemmet Frederiksberg Kommune skal det nævnes, at der omkring 1920 begyndte en meget betydelig udflytning af midrebemidlede familier fra København til særlig Hvidovre og Rødovre kommuner. I 1923 nedsatte Indenrigsministeriet et særligt udvalg, der fik til opgave at undersøge de offentligretlige konsekvenser af udflytningen, der bl.a. gav anledning til et omfattende byggeri i strid med både bygningslovgivningen og sundhedsvedtægterne. Udvalget drøftede en eventuel indlemmelse af sognekommunerne i Københavns Kommune, men sognekommunernes repræsentanter i udvalget modsatte sig en sådan løsning.

I 1924 tog Københavns Borgerrepræsentation initiativet til nedsættelse af et fællesudvalg mellem Københavns og Frederiksberg kommuner, der skulle fremsætte forslag til en mere retfærdig fordeling af kommunernes udgifter til de almindelige sociale og kommunale formål. Da der ikke kom noget ud af fællesudvalgets arbejde, rettede København i 1930 henvendelse til Indenrigsministeriet og anmodede om at få nedsat en kommission, der kunne undersøge mulighederne for "etablering af et til Københavns og Frederiksbergs bymæssige forbindelse svarende fællesskab i kommunal henseende". En sådan kommission blev nedsat samme år og afgav betænkning i 1935. Københavns Kommunes repræsentanter i kommissionen fandt, at en sammenlægning af de to kommuner var den eneste rationelle løsning, og dette synspunkt støttedes principielt af statens repræsentanter. Men da Frederiksberg Kommune modsatte sig denne løsning, blev også andre modeller overvejet, herunder en særlig udligningsordning og et teknisk samarbejde. Udligningsforslaget blev i det væsentlige tiltrådt af de to kommuners repræsentanter, men Frederiksberg Kommune stillede som betingelse, at også Gentofte Kommune blev inddraget i ordningen. Indenrigsministeriet var derfor nødsaget til at nedsætte et nyt udvalg, "Gentofte-udvalget", til at belyse og overveje konsekvenserne. Resultatet udmøntede sig i loven af 31. marts 1937 om økonomisk udligning mellem Københavns Kommune og Frederiksberg og Gentofte kommuner. Det blev starten på de særlige udligningsordninger i hovedstaden, der gennem årene blev mere og mere raffinerede og kom til at omfatte flere og flere kommuner.

I slutningen af 1920’erne førtes forhandlinger mellem repræsentanter for Københavns Kommune og Gladsaxe og Lyngby-Taarbæk kommuner om en eventuel indlemmelse af de to sognekommuner i København. Forhandlingerne – der blev ført på baggrund af de meget betydelige arealopkøb, som Københavns Kommune havde foretaget i de to kommuner – blev udsat på de lige nævnte overvejelser om Københavns Kommunes forhold til Frederiksberg og Gentofte kommuner. Da loven om udligningsordningen var vedtaget, blev forhandlingerne genoptaget mellem de tre kommuner. I 1937 blev der opnået principiel enighed om en indlemmelse af Gladsaxe Kommune, medens interessen for en indlemmelse af Lyngby-Taarbæk Kommune var kølnet i sognerådet i mellemtiden. Forhandlingerne om vilkårene for en indlemmelse af Gladsaxe Kommune blev påbegyndt, men afbrudt da regeringen i sommeren 1939 besluttede at nedsætte en stor Hovedstadskommission.

Hovedstadskommissionens arbejde blev forsinket af krigen, og kommissionen afgav først betænkning i januar 1948. Et flertal på 15 af kommissionens 21 medlemmer foreslog ret omfattende ændringer i den kommunale struktur i hovedstaden. De tre Amager-kommuner og Gladsaxe, Herlev, Rødovre og Hvidovre kommuner samt dele af Glostrup og Brøndbyernes kommuner skulle indlemmes i Københavns Kommune. Der skulle dannes to nye store kommuner vest for København – en ny Ballerup Kommune og en ny Glostrup Kommune – som sammen med Gentofte, Lyngby-Taarbæk og Søllerød kommuner skulle bestå som selvstændige "omegnskommuner" med en kommunalretlig status svarende til Gentofte Kommunes. Københavns Amtskommune skulle ophæves, og omegnskommunerne skulle indgå i et "Omegnskommunernes Forbund", der skulle bestyre sygehusvæsenet, visse sundhedsopgaver mm. Til varetagelse af hovedstadens fællesinteresser skulle der etableres et "Hovedstadsråd" med repræsentanter for omegnskommunerne og Københavns og Frederiksberg kommuner.

Der var et par mindretalsudtalelser i betænkningen, og én af dem kom fra Frederiksberg Kommunes daværende borgmester Aksel Møller. Da han blev indenrigsminister i 1950, var kommissionsbetænkningens skæbne beseglet. Det var ellers en meget fornem betænkning, som over for ministeriets yngre medarbejdere blev fremhævet som skoleeksemplet på, hvordan en betænkning skulle skrives. Den indeholdt bl.a. et fuldt udarbejdet lovforslag på ikke mindre end 232 paragraffer ledsaget af udførlige bemærkninger – men lovforslaget blev aldrig fremsat. Aksel Møller gav i stedet i 1952 de eksisterende kommuner uden for København den særlige "omegnskommunestatus". Det, der skulle være belønningen for den ændrede struktur, fik kommunerne nu foræret uden at røre en finger.

Der var så stort set ro om strukturproblemerne i hovedstaden, indtil Kommunallovskommissionen indledte sit arbejde i 1959. Selv om Københavns Kommune var repræsenteret i kommissionen, lå det i luften, at kommissionen ikke skulle beskæftige sig med hovedstadens problemer. Det udarbejdede lovforslag om revision af den kommunale inddeling holdt da også Københavns og Frederiksberg kommuner samt kommunerne i Københavns Amt uden for inddelingsreformen. Kommunalreformkommissionen, der blev nedsat efter inddelingslovens vedtagelse, aflagde derimod besøg i Frederiksborg og Roskilde amter, men var i sine forslag til den ny kommuneinddeling yderst forsigtig med ikke at foregribe noget for en eventuel hovedstadsreform.

Der var i tidens løb etableret forskellige samarbejdsorganer i hovedstaden, og samarbejdsviljen mellem kommunerne steg parallelt med Kommunalreformkommissionens virksomhed i provinsen. Der lød fra de skiftende regeringer og fra Folketingets talerstol flere gange opfordringer til kommunerne om selv at søge at løse strukturproblemerne. Turen ville også komme til hovedstaden, blev der sagt, og kommunerne i området gjorde da også flere ihærdige forsøg på at tilvejebringe en frivillig løsning – men forgæves.

Da inddelingsproblemerne i provinsen var løst, fremsatte Socialdemokratiet i december 1969 et lovforslag, der skulle skabe grundlaget for, at Kommunalreformkommissionen – der med succes havde hærget landet – kunne fortsætte sin virksomhed ind over hovedstadens grænser. Forslaget mødtes med en vis sympati fra VKR-regeringens side, men regeringen fandt dog, at problemerne i hovedstaden var så mangesidige, at det organ, der skulle arbejde med hovedstadens forhold "nødvendigvis må tælle repræsentanter for området".

I maj 1970 nedsatte regeringen det særlige "Hovedstadsreformudvalg" med repræsentanter for de politiske partier, de kommunale organisationer og sekundærkommunerne i området. På grundlag af et omfattende materiale, der var tilvejebragt af sekretariatet, samlede udvalget sig relativt hurtigt om et forslag om at etablere et "Hovedstadsråd" som en overbygning på de bestående sekundærkommuner. Hovedstadsrådet skulle især varetage opgaver som regionplanlægning, sygehusplanlægning, den overordnede trafik, vandforsyningen etc.

Efter at VKR-regeringen i oktober 1971 var blevet afløst af en socialdemokratisk mindretalsregering, fremsatte denne overraskende forslag om i stedet at etablere et hovedstadsamt for hele området. Efter lange og til tider ret ophidsede debatter måtte regeringen dog opgive tanken, og i juni 1973 kunne Folketinget så samles om loven om etablering af et hovedstadsråd. Rådet fik 37 medlemmer, valgt ved indirekte valg af partiernes valggrupper i områdets 5 sekundærkommunale råd.

Trods en til tider ret kraftig kritik lykkedes det dog rådet at tilvejebringe rimelige resultater i relation til regionplanlægningen og på trafikområdet, men rådet havde større vanskeligheder med at sikre en effektiv sygehusplanlægning.

I 1981 blev der nedsat en ny kommission til at vurdere Hovedstadsrådets virksomhed, og på grundlag af dens betænkning fra 1983 blev flere opgaver i de følgende år frataget rådet. Det gjaldt først og fremmest i relation til sygehusplanlægningen – men også i relation til vandindvinding og vandafledning blev rådets kompetence begrænset.

I 1987 fremsatte et nyt indenrigsministerielt udvalg forslag om helt at nedlægge Hovedstadsrådet, og dette forslag blev realiseret ved loven af 29. marts 1989. Den daværende indenrigsminister i KVR-regeringen begrundede forslaget med ønsket om at skabe en smidigere opgaveløsning tættere på borgerne og forenkle den kommunale struktur og afbureaukratisere den kommunale organisation og opgavevaretagelse. Den 1. januar 1990 blev Hovedstadsrådets opgaver overført til de fem sekundærkommuner, bortset fra opgaven vedrørende den kollektive bustrafik, der blev samlet i et nyt trafikselskab (HT).

Situationen var herefter den, at landets største by var administrativt opdelt i 50 kommuner og fem sekundærkommuner, uden at der var etableret noget fællesorgan, der kunne koordinere en indsats til gavn for byens fremtidige udvikling. Derved adskilte hovedstaden sig fra landets øvrige byer, der alle ved Kommunalreformen var blevet administrativt samlede efter princippet "ét bysamfund – én kommune".

Det var baggrunden for, at den nye socialdemokratiske regering i november 1994 atter nedsatte en "Hovedstadskommission" – denne gang en embedsmandsgruppe med repræsentanter for forskellige ministerier. I sit omfattende betænkningsværk, der forelå allerede et års tid efter, pegede kommissionen på to alternative modeller for en hovedstadsreform – en Hovedstadsregion, der skulle omfatte Københavns og Frederiksberg kommuner og de tre amter, og som skulle fokusere på løsning af de regionale opgaver med en udlægning af visse amtskommunale opgaver, og et Hovedstadsamt, der alene skulle omfatte Københavns og Frederiksberg kommuner samt Københavns Amt. Hovedstadsamtet skulle overtage de nuværende amtskommunale opgaver i det pågældende område, medens de regionale opgaver forventedes løst i særlige råd eller selskaber, hvori også Frederiksborg og Roskilde amter skulle deltage. Dette hovedstadsamt fik hurtigt betegnelsen "det lille storamt".

Betænkningsmaterialet blev afleveret til regeringen i begyndelsen af 1996, men inden debatten om de to modeller var kommet rigtigt i gang, stoppede regeringen overraskende den videre proces. Efter et ministermøde den 12. marts 1996 tilkendegav regeringen, at man ønskede, at forberedelsen af en hovedstadsreform skulle ske i en bredere sammenhæng. Regeringen nedsatte derfor en ny kommission, "Opgavekommissionen", der for hele landet skulle vurdere opgavefordelingen mellem stat, amter og kommuner og overveje eventuelle ændringer heri. Arbejdet forventedes afsluttet ved udgangen af 1998, så regeringen i folketingssamlingen 1998/99 kunne genoptage drøftelserne med Folketingets partier om en reform af hovedstadens regionsstruktur. Regeringen nedsatte samtidig et ministerudvalg, "Hovedstadsudvalget", der med indenrigsministeren som formand de nærmeste år kunne følge koordineringen mellem de tre amter og de to kommuner i regionen og koordinere statens egne initiativer af væsentlig interesse for regionens udvikling. Regeringen overlod det til miljø- og energiministeren nøje at overvåge samarbejdet om den overordnede planlægning i hovedstadsområdet, og om fornødent anvende de eksisterende call-in-beføjelser i planloven.

Opgavekommissionen blev nedsat i september 1996 og er i fuld gang med sit arbejde. Der er tilvejebragt et betydeligt grundmateriale, der er udgivet i bogform, men selve betænkningen foreligger først ved årets udgang. Opgavekommissionen er ikke i sit kommissorium blevet bedt om at fremsætte et egentligt forslag til en reform af kommunestrukturen i hovedstaden.

- og hvad så?

Ja, hvad sker der nu. Foreløbig må man vel afvente Opgavekommissionens betænkning, men kan den virkelig indeholde nøglen til en løsning af hovedstadens problemer? Man skal vist være mere end almindelig optimist for at tro, at det bliver lettere at finde en løsning i foråret 1999, end det har været tidligere.

Personligt synes jeg, at man har gjort det mere kompliceret ved at udstrække opgaveundersøgelsen til at omfatte hele landet. Dermed være ikke sagt, at kommuneinddelingsproblemerne i provinsen ikke også trænger til at blive gået efter i sømmene. Kommunalreformen fylder snart 30 år, og grundlaget for reformarbejdet er endda mere end 30 år gammelt. Kommunalreformen har virket godt, overraskende godt, men der er sket store ændringer i det danske samfund siden 1970. Et eftersyn er derfor højst påkrævet, men mon ikke alle parter havde været bedst tjent med, at strukturproblemerne i hovedstaden og i provinsen – ligesom tidligere – var blevet behandlet hver for sig.

Det virker meget ejendommeligt, at det i kommissoriet for Opgavekommissionen er præciseret, at kommissionen skal tage udgangspunkt i, at der bør gælde ensartede regler for opgavefordelingen i hele landet. Det havde måske været mere naturligt at skrive det modsatte. Forholdene i hovedstaden adskiller sig fra forholdene i den øvrige del af landet på to væsentlige punkter:

• hovedstaden er det eneste bysamfund i landet, der er opdelt i flere kommuner,
• primærkommunerne i hovedstaden er gennemgående større end kommunerne i provinsen.

Disse to forhold gør, at det på visse områder er muligt og på andre områder nødvendigt at have en anden opgavefordeling end i den øvrige del af landet.

Hovedstaden vil altid forblive opdelt i flere kommuner, der hver for sig rummer en del af bysamfundet. Hovedproblemet for en reform vil være at få koordineret virksomheden i de enkelte kommuner på en sådan måde, at bysamfundet på vitale områder fungerer som en helhed. Det problem har provinsens byer ikke – her har byrådet det overordnede ansvar for hele byens trivsel.

Det bliver derfor nødvendigt ved en reform at gennemføre visse begrænsninger i de enkelte hovedstadskommuners kompetence for at sikre hensynet til helheden, men da kommunerne gennemgående er større – flere af dem er større end Bornholms Amt – vil man kunne kompensere ved at give dem større beføjelser på andre områder – f.eks. ved at lægge visse amtsopgaver ud til dem.

Når man ser på det historiske forløb af politikernes behandling af hovedstadens forhold, måske ikke mindst forløbet i de sidste 50 år, fristes man til at tro, at landspolitikerne i virkeligheden mangler modet til at sikre hovedstaden et effektivt styringsorgan. Det er måske også svært at bebrejde dem, for det er ikke uden problemer at skabe en administrativ enhed, der rummer en trediedel af landets befolkning. De, der kan huske, hvordan Københavns Kommune optrådte over for skiftende regeringer i kommunens glansperiode i 1950’erne og 1960’erne, vil sikkert forstå betænkelighederne.

Det vil formentlig skabe endnu større problemer at lade tingene sejle videre eller skabe en enhed af forkerte dimensioner – som f.eks. det lille storamt. Frederiksborg og Roskilde amter er en integreret del af hovedstaden. De har i de senere år fået en stigende andel af byudviklingen, og de vil også i de kommende år kunne forvente en betydelig vækst. Hovedparten af befolkningen i de to amter er erhvervsmæssigt knyttet til den øvrige del af byområdet, og de er og bør være mindst lige så interesserede som andre borgere i området i, at hovedstaden udnytter de muligheder, som København som en attraktiv storby nu engang har. Deres økonomi kan ikke undværes til de store investeringer, der forestår til fremme af byens udvikling, og skal de være med til at betale, skal de selvfølgelig også være med til at bestemme.

Det vil være oplagt i strid med fundamentale principper bag kommunalreformen, hvis de to amter holdes uden for reformplanerne. Det ville svare til, at man i Århus havde holdt den nordlige del af byen med den gamle Vejlby-Risskov Kommune og den sydvestlige del med den oprindelige Holme-Tranbjerg Kommune uden for den nye Århus Kommune. Hvordan ville Århus by have set ud i dag, hvis det var sket?

Hvis det ikke lykkes Opgavekommissionen at frembringe det "Columbus-æg", som kan løse op for hovedstadens problemer, kunne meget måske tale for at forsøge at vende problematikken 180 grader. I stedet for blindt at styre mod den ideelle løsning, kunne man spørge: Hvad er det mindste, der bør gennemføres?

Efter min opfattelse er de to vigtigste problemer, der bør løses ved en reform:

• at sikre, at hele områdets økonomi bidrager til de investeringer, der er nødvendige til at fremme byens trivsel og konkurrenceevne over for andre storbyer,
• at hovedstadsområdets udvikling planlægges som en helhed, og at alle dele af byområdet er aktivt med i denne planlægning.

Et fællesorgan for hovedstadsområdet til varetagelse af disse opgaver behøver nødvendigvis ikke at have de samme opgaver som amterne i den øvrige del af landet. HT-organisationen kører godt og kan køre uændret videre, og Hovedstadens Sygehusfællesskab kan formentlig – specielt efter en ændring af ledelsesstrukturen – bringes til at fungere, også for et udvidet område. Der ville herefter ikke være basis for at opretholde de nuværende amter i hovedstaden – de resterende amtsopgaver kunne lægges ud til kommunerne, eventuelt efter en sammenlægning af visse kommuner i området.

Et fællesorgan kan rent organisatorisk etableres efter forskellige modeller, og det skulle ikke være nødvendigt at skabe en mastodontadministration til støtte for organet. En reform efter disse retningslinier ville i øvrigt have den fordel, at den kunne realiseres etapevis.

Uanset hvilken løsning man måtte foretrække i hovedstadsområdet, er det vigtigt, at der snart sker noget – ikke mindst efter at man på den svenske side af Øresundsregionen har fået løst organisationsproblemerne. Man risikerer desuden, at staten vil blande sig mere og mere i beslutningsprocessen for rent lokale anliggender i området. Staten har i de senere år haft mere end en lillefinger med i projekter som Hovedstadens Sygehusfællesskab, Ørestaden og Metroen, og med det nye regeringsudvalg er der skabt basis for yderligere indblanding. Hvis staten føler sig nødsaget til at bidrage økonomisk til løsning af opgaver, som andre steder i landet finansieres af kommunerne selv, vil det være svært for kommunerne her i længden at afholde sig fra at bede staten om tilsvarende bidrag. Og så begynder hele Kommunalreformen langsomt at gå op i limningen.

Billede
Kommunalreformens to første ministre hilser på hinanden ved den traditionelle afleveringsforretning i "salen" om formiddagen den 2. februar 1968. Hans Hækkerup (S) t.v. afløses efter 3½ år som indenrigsminister af Poul Sørensen (K). Nordfoto.

Billede
Som formand for Kommunallovskommissionen, Kommunalreformkommissionen og Hovedstadsreformkommisionen havde departementschef Jens Hieronymus Zeuthen (1912-1992) en meget betydelig indflydelse på kommunalreformprocessen fra 1958 til begyndelsen af 70’erne. Zeuthen var Indenrigsministeriets departementschef fra 1948 til 1977, da han overtog den roligere stilling som overpræsident i København. Med sin sikre politiske og juridiske dømmekraft var den uhøjtidelige mand en fremragende rådgiver for de 12 ministre, han samarbejdede med. Billedet, der er taget kort før Zeuthen flyttede til Overpræsidiet, viser ham i en karakteristisk gestus med brillerne (Kgl.Bibl.).

2 Billeder
Sandholmlejren i Nordsjælland blev tidligere anvendt som kaserne for Livgarden, men blev i slutningen af 1980’erne taget i brug til modtagecenter for nye asylansøgere. Dansk Røde Kors står for ansøgernes indkvartering og forplejning. Udlændingestyrelsen og Rigspolitichefens afdeling E har kontorer i lejren.

Opbrud i europæisk flygtningebeskyttelse

af docent dr.jur. Jens Vedsted-Hansen, Københavns Universitet

1. Dansk udlændingepolitik med Europa som baggrund

Ved et tilbageblik på nyere dansk asyl- og indvandringspolitisk historie må man naturligt hæfte sig ved årstallene 1973, 1983 og 1993. I 1973 blev Danmark åbent for indvandring i den forstand, at medlemskabet af EF forpligtede os til at respektere reglerne om fri bevægelighed for arbejdstagere m.fl. persongrupper; dette var samtidig året, hvor der blev indført formelt indvandringsstop for tredjelandsstatsborgere. Ti år senere, i 1983, blev den nugældende udlændingelov vedtaget efter et lovrevisionsarbejde, der havde strakt sig over fem-seks år.

1983-loven rummede vigtige nydannelser; således indebar den væsentligt øgede procesgarantier ikke mindst for asylsøgere, ligesom den gennem mere præcis lovnormering af en række afgørelser bidrog til at højne udlændinges materielle retssikkerhed. Der har dog undertiden været tilløb til overdrivelse af lovreformens betydning, idet den er blevet fremstillet som et markant brud med de principper og værdier, der tidligere har ligget til grund for dansk udlændingelovgivning. Det er imidlertid ikke tilfældet, og vel navnlig ikke for så vidt angår beskyttelsen af asylsøgere og flygtninge. Ikke desto mindre fremstår 1983 som et skelsættende år, fordi den gradvist gennemførte reform blev bragt til ende på et ganske principforankret grundlag, og fordi der ikke siden er foretaget tilsvarende grundige legislative overvejelser på dette område.

Når 1993 må henregnes til de markante årstal i denne sammenhæng, beror det ikke alene på, at udlændingeområdet da – efter længere tids skandalepræget administration, hvoraf Tamilsagen på sin vis forekommer at have været toppen af et isbjerg – blev overflyttet fra Justitsministeriet til Indenrigsministeriets ressort. I forening med det samtidige regeringsskifte har dette formentlig bidraget til en række initiativer og omprioriteringer, som i høj grad er kommet til at præge udlændingepolitikken i dette årti. 1993 var tillige året for Danmarks ratifikation af Maastricht-traktaten, som kodificerede asylpolitikken som et område af fælles interesse for EU’s medlemsstater. Den særlige placering, Danmark indtog og fremdeles vil indtage i dette EU-samarbejde, må selvsagt erindres i den forbindelse; den ændrer imidlertid – trods en del forestillinger i modsat retning – ikke ved, at Danmark er en aktiv deltager i asyl- og indvandringssamarbejdet på EU-plan. Hvadenten det nu skal tilskrives ressortomlægningen, regeringsskiftet eller den ændrede europæiske virkelighed, kan man samtidig konstatere nogle betydelige forandringer i den måde, hvorpå Danmark agerer på den internationale asylpolitiske scene i 1990’erne.

Endelig tegner 1998 til at blive et vigtigt årstal for asylpolitikken og flygtningebeskyttelsen i bredere forstand. Dels har året bragt ratifikationen af Amsterdam-traktaten, som navnlig på længere sigt vil indebære vigtige ændringer af asylområdets politiske placering og retlige status i EU-samarbejdet. Dels er der indenfor det eksisterende samarbejdes rammer taget to initiativer, som indvarsler eller måske snarere bekræfter markante ændringer i asylpolitikkens værdigrundlag: en fælles EU-handlingsplan imod irakiske asylsøgere og et strategiudkast fra det østrigske formandskab. Disse initiativer kan blive bidrag til at bringe flygtningebeskyttelsen i Europa til sin afgørende korsvej. Muligvis er vi i øjeblikket ved at blive vidner til en fatal illustration heraf; efter måneders brutale overgreb på den albanske befolkning i Kosovo har kun få haft held til at flygte til udlandet, og skæbnen for de tilbageværende internt fordrevne kan befrygtes at blive grum.

Med denne historiske baggrund og de heri liggende politisk-retlige implikationer vil jeg i det følgende først kort omtale de mere overordnede forandringer på europæisk og globalt plan, som i de senere år har sat helt nye rammebetingelser for asylpolitikkens og flygtningerettens funktion og udvikling. Som mere specifikke udslag af disse forandringer drøftes spørgsmålet om den fortsatte relevans af Flygtningekonventionen fra 1951 som retsgrundlag for international beskyttelse. Derpå fremhæves dilemmaet mellem immigrationskontrol og flygtningebeskyttelse med fokus på den forskydning af balancen, som er blevet stadig tydeligere gennem det seneste årti. Et asylpolitisk problem, der i særlig grad har optaget beslutningstagere i Vesteuropa i 1990’erne, er muligheden for at benytte midlertidig beskyttelse som supplement eller alternativ til det traditionelle asylinstitut. Undertiden diskuteres byrdefordeling i nær tilknytning hertil; fælles for begge problemer er, at de har fået særlig relevans i forbindelse med masseflugten fra det tidligere Jugoslavien, og at risikoen for lignende hændelser i fremtiden har sikret disse problemsæt en plads på den asylpolitiske dagsorden. På begge områder har Danmark spillet en central rolle, hvorfor det i denne sammenhæng er nærliggende at vie disse problemstillinger en del opmærksomhed. Afslutningsvis opridses Amsterdam-traktatens mulige betydning for EU-harmonisering af asylpolitikken, idet både Danmarks særlige placering og de grundlæggende værdimæssige valg, som Europa står overfor, inddrages i drøftelsen.

2. Flygtningeproblemet efter de geopolitiske forandringer

Påpegning af sammenhængen mellem flygtningebeskyttelse og udenrigspolitik står i fare for at blive både banal og kontroversiel. I lande, hvor de centrale beslutninger vedrørende flygtningestatus træffes af judicielle instanser, kan det virke kontroversielt blot at antyde, at afgørelserne træffes under hensyn til politiske faktorer; modsat vil sammenhængen ofte fremstå så åbenbar, at det ligner en ren banalitet at pege på den. Uanset graden af direkte indflydelse på udfaldet af konkrete sager er det imidlertid oplagt, at spørgsmål vedrørende modtagelse og beskyttelse af flygtninge historisk har været ganske tæt forbundet med de politiske relationer til de lande, hvorfra de kom. Det var tilfældet under diktaturerne i Europa i 1930’erne, og historien har gentaget sig med hensyn til ofrene for kommunistisk og fascistisk undertrykkelse i efterkrigstiden.

At fastholde denne sammenhæng er ikke ensbetydende med at påstå, at udenrigspolitiske hensyn spiller éntydigt ind på flygtningepolitikken. De udenrigspolitiske hensyn kan undertiden være ganske komplekse, og de vil ofte være udsat for konkurrence med andre politiske hensyn. Dette har i høj grad været tilfældet for asylpolitikkens udvikling i Europa gennem de seneste årtier. Under optøningen af koldkrigsrelationerne blev de udenrigspolitiske hensyn formentlig relativt svagere, og måske også mindre éntydige. Det gav plads til, at andre politikhensyn kunne spille en rolle i forbindelse med behandlingen af de asylsøgere, der fortsatte med at ankomme til Vesteuropa fra kommunistiske lande i Central- og Østeuropa.

Selvom Øst-Vest-konflikten fortsat eksisterede og endda i visse henseender blev skærpet i begyndelsen af 1980’erne, synes andre typer af overvejelser – ikke mindst det forstærkede ønske om indvandringskontrol – efterhånden at have gjort sig gældende som modhensyn i relation til accepten af disse asylsøgere. Det er derfor næppe dækkende at sige, at flygtningespørgsmålet med ét blev løsgjort fra koldkrigssymbolikken efter de demokratiske revolutioner i Centraleuropa i 1989-90; i asylpolitisk henseende var disse hændelser for så vidt kun en forstærkning af en udvikling, der havde været i gang gennem en årrække.

Mens de geopolitiske forandringer ved indgangen til dette årti således fik en art gradvis indflydelse på selve modtagelsen af flygtninge i Vesteuropa, må opløsningen af gamle diktaturer og statsdannelser siges at have haft kvalitativ betydning for karakteren af de konflikter, der driver mennesker på flugt. Under den kolde krigs bipolære verdensbillede var det nærliggende – og i vidt omfang også realistisk – at betragte flygtninge som ofre for de regimer, man også på anden vis bekæmpede. Det var i hovedsagen de kommunistiske diktaturer i Central- og Østeuropa, men kunne f.eks. også dreje sig om fordrevne fra hel- eller halvfascistisk repression i Sydeuropa og Latinamerika. Den demokratiske dissident som flygtningetype er blevet mindre fremtrædende i 1990’erne, parallelt med opløsningen af en række af disse regimer. Det er dog værd at erindre, at sådanne politiske flygtninge fortsat produceres andre steder; aktivister fra demokratibevægelsen i Kina, oppositionen i Nigeria og regimemodstandere fra lande som Irak og Afghanistan er blot enkelte eksempler på den fortsatte eksistens af dissidentflygtninge.

Fra en europæisk erfaringsbaggrund er det imidlertid karakteristisk, at opløsningen af de gamle statsdannelser har ført til nye former for konflikt, undertrykkelse og fordrivelse, som har sat sit præg på 1990’ernes flygtningesituationer. I stedet for de "klassiske" politiske flygtninge har vi i stigende grad set ofrene for nationalistisk, religiøst og etnisk prægede overgreb på flugt fra deres forfølgere. Nu ville det være en utilladelig forenkling at slutte herudfra, at dette ikke samtidig kan være udtryk for politisk forfølgelse, eller at det på forhånd skulle falde udenfor det traditionelle flygtningebegreb. Derimod er det indlysende, at dette flygtningebegreb og den tilhørende beskyttelsesordning er blevet stillet overfor nye problemer fra virkelighedens verden.

Samtidig byder de nye konfliktformer imidlertid også på bedre udsigt til løsning indenfor overskuelig tid, end det var tilfældet under årtiers fastslåste stormagtskonflikt. Muligheden for frivillig tilbagevenden til hjemlandet efter ophørt forfølgelsesfare har traditionelt været anset for den optimale løsning på ethvert flygtningeproblem; nu er denne løsning begyndt at blive mere realistisk i mange flugtsituationer, og repatrieringsmuligheden er kommet til at indtage en langt mere fremtrædende rolle i beskyttelsesovervejelserne.

Nogle centrale udslag af disse historiske forandringer i flygtningepolitikkens forudsætninger skal tages op til diskussion i det følgende. Mens Flygtningekonventionens fortsatte anvendelighed drøftes straks nedenfor, kommer jeg tilbage til den aktuelle betoning af midlertidig beskyttelse som løsning i tilfælde af masseflugt. Ind imellem vil jeg se på tendensen til, at immigrationskontrol sniger sig ind på flygtningebeskyttelsen og reelt er på vej til at fortrænge denne; det kan i sig selv illustrere behovet for at tænke i nye løsningsmuligheder.

3. Flygtningekonventionens svækkede position

De ovennævnte historiske forandringer af flygtningeproblemet har givet vind i sejlene til dem, der gerne erklærer FN’s Flygtningekonvention for død og magtesløs. Påstande af den art relaterer sig almindeligvis både til konventionens flygtningedefinition og til karakteren af den beskyttelse, konventionen sikrer de heraf omfattede flygtninge. Mens Flygtningekonventionen i statspraksis må siges at være blevet svækket gennem det seneste årti, er rygterne om dens bortgang dog ud fra en juridisk betragtning stærkt overdrevne.

For at tage beskyttelsesaspektet først er det værd at hæfte sig ved, at Flygtningekonventionen på ingen måde er uforenelig med midlertidig beskyttelse af de fordrevne. Tværtimod forudsætter selve konventionens definition af en flygtning, at denne status vil høre op af sig selv, når visse betingelser er til stede; centralt blandt disse står den situation, hvor de oprindelige statusbegrundende omstændigheder i hjemlandet er ophørt med at eksistere. Når flygtningestatus efter konventionen i mange stater opfattes som synonymt med permanent asyl, beror det i stedet på, at staterne selv har begrænset virkningen af disse ophørsbestemmelser ved enten at tildele flygtninge statsborgerskab efter en årrække eller i det mindste at fastsætte tidsgrænser for inddragelse af deres opholdstilladelse. Noget sådant kan der være gode humanitære og integrationsmæssige grunde til, men "permanentificeringen" af opholdet kan ikke bruges som argument imod konventionens anvendelighed under de ændrede forhold.

Billede
Receptionen i Indenrigsministeriets Udlændingeafdeling (Henrik Petit fot.).

Det kunne også hævdes, at de rettigheder, som anerkendte flygtninge ifølge konventionen skal sikres – såsom ret til uddannelse, adgang til arbejdsmarkedet og ret til offentlig hjælp på lige fod med landets statsborgere – i sig selv er af en sådan karakter, at de fører til egentlig integration og permanent ophold. Hertil må dog siges, at Flygtningekonventionen opererer med et gradueret rettighedssystem, således at kun nogle få beskyttelsesstandarder gælder umiddelbart for enhver flygtning; andre skal først iagttages fra det tidspunkt, hvor en flygtning har fået egentlig bopæl i asyllandet. Hvis dette land derfor ønsker at give en eller anden form for midlertidigt asyl, er Flygtningekonventionen ikke i sig selv til hinder herfor, og den kræver ikke uden videre rettigheder i strid med en sådan målsætning.

På de punkter, hvor Flygtningekonventionens beskyttelsesstandarder umiddelbart kan synes ambitiøse, vil tilsvarende forpligtelser desuden hyppigt påhvile staterne i kraft af bestemmelser i de almindelige menneskerettighedskonventioner. Disse bestemmelser forpligter også ved midlertidig beskyttelse, hvorfor der ikke på rettighedssiden er noget afgørende argument for at undvige anvendelse af Flygtningekonventionen.

Hvad angår selve definitionen på en flygtning må det medgives, at FN-konventionen fra 1951 rummer nogle væsentlige begrænsninger: den gælder ikke for det store antal internt fordrevne personer; den forudsætter, at den enkelte skal være i risiko for personligt at blive offer for overgreb; og denne risiko forudsættes at bero på en eller flere af konventionens fem forfølgelsesårsager (race, religion, nationalitet, medlemskab af en særlig samfundsgruppe eller politisk anskuelse). Det betyder på den anden side ikke, at Flygtningekonventionen gradvist eller pludseligt skulle have mistet relevans for den internationale beskyttelse af dem, for hvem det lykkes at slippe bort fra forfølgelsesfaren og at komme frem til et andet land.

Selvom man må erkende konventionens begrænsninger, må man samtidig fastholde dens stadig aktuelle forpligtelser for de stater, der har tiltrådt den. Konventionens (og den tilhørende 1967-protokols) relevans og begrænsninger blev ganske prægnant formuleret af UNCHR i Højkommissariatets Note on International Protection fra 1994, hvori det hed:

These instruments continue to provide a firm legal basis for ensuring the protection of individual refugees escaping from oppressive regimes of every persuasion, as well as groups fleeing the turmoil that often accompanies changes, or attempted changes, in undemocratic systems of government. Indeed, in the post Cold War era, as internal conflicts involving oppression on ethnic and religious as well as political grounds seem to become more frequent and generate major refugee flows, the continuing relevance of the grounds for refugee status contained in 1951 Convention definition is evident. ...

With regard to the basic definition of the refugee, it was assumed by the drafters of the Convention and of the UNHCR Statute .... that the concept of refugee status based on a well-founded fear of persecution was adequate to cover all those in need of international protection owing to a rupture with their country of origin. The definition was meant to distinguish persons who could not safely return to or obtain the protection of their country because of the political situation there – refugees – from others .... who did not require international protection. There is no indication of any intention to single out a special class of refugees as more deserving of protection than others. The "broad definition" adopted was understood to cover "all legitimate refugees".

Ikke desto mindre har der været en tendens til at fortolke og anvende konventionsdefinitionen stadig mere restriktivt, ofte – bemærkelsesværdigt nok – i nær forbindelse med forekomsten af nye flygtningesituationer gennem de senere år. Kendetegnet ved mere eller mindre omfattende masseflugt har disse situationer tilsyneladende skabt moralsk-juridisk panik i en del vesteuropæiske lande, hvor man da ganske bekvemt har holdt fordrevne personer udenfor konventionens rækkevidde ved at indlægge visse (dis)kvalificerende forudsætninger for anerkendelse af status.

En af de mest groteske, men faktisk ganske udbredte tolkningsforestillinger har været den, at de fordrevne i tilfælde af masseflugt ikke skulle være individuelt forfulgt, idet overgrebene da rammer mange på samme måde og på én gang. Der er dog – man fristes til at sige: selvsagt – intet i Flygtningekonventionen, som giver belæg for at antallet af ofre for forfølgelse i sig selv skulle være afgørende for deres flygtningestatus; lad det for god ordens skyld være sagt, at dansk praksis ikke bygger på en sådan misfortolkning. Forestillinger af denne art er uforenelige med såvel konventionens ordlyd som dens formål og historiske baggrund; heri indgår erfaringerne med nazismens masseudryddelser som central faktor, hvorfor den nævnte indskrænkende fortolkning kan forekomme nærmest absurd. Noget andet og nok så væsentligt er, at konventionen forudsætter at ofrene har været ofre (eller er i risiko) for personlige overgreb, og at de er særligt udsat som følge af, hvem de er, eller hvad de tror på, jf. konventionens årsagskrav. Der er netop grund til at hæfte sig ved, at de opregnede forfølgelsesårsager refererer til overvejende kollektive karakteristika: etnicitet, nationalitet, religion, politik, medlemskab af en særlig samfundsgruppe.

Ganske mange af de asylsøgere, der som resultat af restriktiv fortolkning og anvendelse af konventionen ikke opnår anerkendelse af deres flygtningestatus, får alligevel en eller anden form for opholdstilladelse, bl.a. grundet den beskyttelse mod tvangsudsendelse til overgreb, som ligger i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3. Man kan derfor mene, at den restriktive fortolkning og anvendelse af Flygtningekonventionen som sådan er mindre væsentlig, idet der altså bliver ydet beskyttelse alligevel. Omvendt må det betones, at ikke alle lande har en effektiv national implementering af denne form for udvidet beskyttelse; i forbindelse med justeringen af norsk asylpraksis, hvorved flere kategorier af forfulgte bliver henført til Flygtningekonventionen, har man således officielt henvist til betydningen af at danne eksempel for de nye demokratier i Centraleuropa, som ikke har sådanne supplerende beskyttelsesordninger parat.

Med henblik på at sikre et vist minimumniveau for den udvidede beskyttelse, i vidt omfang baseret på de menneskeretlige udsendelsesforbud, har det for år tilbage været foreslået fra NGO-side, at der i Europaråds- eller EU-regi blev vedtaget en fælles definition af, hvem der skal ydes beskyttelse som de facto-flygtninge, og hvilke rettigheder de skal have. I 1997 har Danmark taget et formelt initiativ til at opnå en EU-harmonisering af disse "subsidiære beskyttelsesformer". Sådanne forslag og initiativer er i sig selv velbegrundede og fortjenstfulde; i EU-regi må det tilmed nu antages, at der vil være hjemmel for bindende harmonisering af sådanne beskyttelsesformer indenfor samarbejdets første søjle, når Amsterdam- traktaten træder i kraft.

Alligevel kan der være grund til at stille spørgsmålet, hvor meget der kan opnås gennem en sådan harmonisering, og hvor store udsigter den i grunden har. I det – efter alt at dømme ret betydelige – omfang, man faktisk kunne anvende Flygtningekonventionen til at yde beskyttelse til disse persongrupper, er det altså ikke en egentlig retlig hindring, der skal overvindes. Dersom nægtelse af flygtningestatus efter konventionen først og fremmest beror på politisk modvilje hos staterne og deres myndigheder, da kan det være vanskeligt at fæste megen lid til en subsidiær strategi, der bygger på, at de selvsamme stater alligevel skal påtage sig væsentlige nye forpligtelser til at yde effektiv beskyttelse til de personer, der har behov herfor. Kunne man slet og ret ved en anderledes fortolkning og anvendelse af Flygtningekonventionen beskytte de pågældende i henhold til denne, hvad vil da være staternes begrundelse for at påtage sig yderligere beskyttelsesforpligtelser i form af nye bindende vedtagelser på internationalt plan?

Et muligt svar synes at være: større fleksibilitet med hensyn til enten beskyttelsesniveauet eller beskyttelsens tidsmæssige udstrækning. I ingen af disse henseender er Flygtningekonventionen ganske vist nogen afgørende hindring for fleksibilitet, jf. ovenfor. Skal man søge efter rationelle forklaringsalternativer, som rækker udover mulig politisk- juridisk modvilje, bliver en tredje faktor relevant, nemlig ønsket om en slags fleksibilitet med hensyn til beskyttelsens personelle omfang, eller med andre ord: en vis sikkerhed for, at man i masseflugtsituationer ikke kommer til at stå alene med en stor beskyttelsesbyrde i det enkelte land. Nogle mulige bud på løsning af dette problem vil blive omtalt i afsnit 5; først skal vi se på, hvad der i fraværet af sådanne løsninger – og måske tildels som resultat heraf – er ved at ske med beskyttelsessystemet i Europa.

4. Immigrationskontrol eller menneskeretsbeskyttelse?

At det er bydende nødvendigt at tilpasse beskyttelsessystemet og ikke mindst at udvikle operationelle ordninger for byrde- og ansvarsfordeling mellem de europæiske lande illustreres af de stadig mere vidtgående systemer, der er blevet udviklet til at forhindre flygtninge i overhovedet at komme frem til et asylland. Dette kan naturligvis bero på generel modvilje imod at give territorial beskyttelse til flygtninge, en modvilje der utvivlsomt har vundet fodfæste også i en del EU-regeringskredse. Man kan dog ikke se bort fra, at sådanne holdninger tildels kan forklares ved det faktum, at de enkelte lande i dag i princippet lades alene med ansvaret for beskyttelse af de flygtninge, som mere eller mindre tilfældigt befinder sig netop dér. Eneansvar for tilfældigt fordelte beskyttelsesopgaver kan tænkes at være medvirkende årsag til, at staterne forsøger at slippe for den byrde, de helt åbenbart betragter asylsøgere og flygtninge som.

Potentielle destinationslande i Europa og andetsteds i den industrialiserede verden har gennem de sidste 10-15 år benyttet forskellige kontrolmetoder til at forhindre ankomsten af asylsøgere. De faktisk anvendte mekanismer er varierende, ligeså de teoretiske betegnelser som de er blevet tildelt ("non-entrée", "non-admission", "non-arrival", "deflection"); et gennemgående træk er mekanismernes adgangsbegrænsende effekt. Med udgangspunkt i det i sig selv ganske sædvanlige og ukontroversielle visumkrav til de landes statsborgere, hvis indrejse man ønsker at kunne kontrollere, har der udviklet sig forskellige håndhævelsesmekanismer, som har det til fælles at fjerne kontrollen fra destinationsstaternes grænser. Til illustration af fænomenet forholder det sig således, at en visumpligtig udlænding uagtet manglende besiddelse af visum vil have krav på realitetsbehandling af sin asylsag, hvis den pågældende når frem til grænsen og indgiver sin anmodning til destinationslandets myndigheder. Sagen skal ikke nødvendigvis behandles netop i dette land, men muligheden for at nægte realitetsbehandling af asylsagen er begrænset derved, at tilbagesendelse til hjemlandet forudsætter stillingtagen til den påståede forfølgelsesfare; uden undersøgelse heraf kan der højst blive tale om afvisning til et "sikkert tredjeland".

Billede
Samtalerum i Indenrigsministeriets Udlændingeafdeling (Henrik Petit fot.).

Denne grundlæggende begrænsning af deres jurisdiktionsudøvelse har en række europæiske stater søgt at frigøre sig af ved i stedet at lade håndhævelse af visumpligten foregå uden for deres formelle jurisdiktion. Som et første led i denne udvikling pålagde man under trussel om betydelige økonomiske sanktioner flyselskaber og andre private transportvirksomheder at foretage kontrol af passagerernes pas og visum forud for deres påbegyndelse af rejsen til destinationslandet. Denne kontroludøvelse er senere blevet suppleret af andre former for håndhævelse, som stadig mere tydeligt bryder den privatiseringskonstruktion, der synes at være logikken bag fraskrivelsen af ansvar for den udøvede kontrol. Det er først og fremmest sket på den måde, at potentielle destinationsstater hver for sig har placeret immigrationsfunktionærer i særligt udvalgte lande, der kunne tjene som oprindelses- eller transitsted for uønskede transporter. Også Danmark har betjent sig af udsendte kontrolattacheer, og man har fra politi- og immigrationsmyndighedernes omtale måttet få det indtryk, at man her var ganske stolt af de udsendte medarbejderes betydelige præstationer i retning af at forhindre ureglementerede ankomster til danske grænser.

Nu er der jo ikke i sig selv noget galt i at afsløre falske dokumenter eller forsøg på at omgå den visumpligt, der er et centralt led i immigrationskontrollen; problemet er nærmere den måde, hvorpå det gøres. Når passager- og dokumentkontrollen i fremmede lufthavne og lignende steder fremstår som så effektiv, som tilfældet synes at være, beror det først og fremmest på, at man her ikke lader sin kontroludøvelse begrænse af mulige risici for forfølgelse ved returnering eller fastholdelse af passagerer uden de krævede dokumenter. Det ellers grundlæggende non refoulement-princip bliver næppe inddraget i beslutningerne, og menneskeretssituationen i de transit- eller oprindelseslande, hvor udrejsekontrollen foregår, står tilsyneladende ikke centralt i overvejelserne.

Den "eksternaliserede" håndhævelse – indrejsekontrol i form af udrejsekontrol i tredjelande – er blevet formelt harmoniseret som EU-aktivitet, idet Rådet den 25. oktober 1996 på grundlag af EU-traktatens artikel K.3 fastlagde en "fælles holdning vedrørende bistands- og informationsforanstaltninger før grænsen". Herigennem har man søgt at koordinere medlemsstaternes udsendelse af immigrationsfunktionærer til afrejselufthavne, for at de dér kan bistå de lokale myndigheder og luftfartsselskaber med udøvelsen af kontrol af potentielle passagerers rejsedokumenter. Som baggrund anføres det, at kontrol inden ombordstigning i fly med EU-stater som bestemmelsessted udgør "et nyttigt instrument i bekæmpelsen af tredjelandsstatsborgeres ulovlige indvandring". Formålet virker i sig selv tilforladeligt nok, hvorimod kontrolsammenhængen og håndhævelsesmåden giver anledning til dyb bekymring.

Bag disse mekanismer ligger en tydelig tendens til at tabe spørgsmål om beskyttelsesbehov og sikring af basale rettigheder for (potentielle) flygtninge af syne; i stedet tager den rent teknisk indrettede immigrationskontrol fuldstændigt over. Denne angrebsvinkel kom til fuld udfoldelse, da EU-staterne i januar 1998 formulerede en handlingsplan som reaktion på "tilstrømning af indvandrere fra Irak og naboregionen"; den let eufemistiske term afspejlede en stigning i antallet af irakiske asylsøgere, som efter praksis må antages i betydeligt omfang at have haft behov for beskyttelse. Mens handlingsplanen rummede yderst få elementer af flygtningebeskyttelse, frembød den et større register af tekniske og politimæssige foranstaltninger med det ene sigte at forhindre sådanne personers udrejse fra de transitlande, hvor de måtte befinde sig i forsøg på at rejse videre til EU-området. Der var primært lagt op til samarbejde med Tyrkiet, og det er også i forhold til tyrkiske myndigheder at man først og fremmest har fulgt op på handlingsplanen. Lige så bemærkelsesværdigt, omend måske ikke uforklarligt, er det at man i den forbindelse tilsyneladende ingen forbehold har taget med hensyn til de menneskeretlige implikationer af den udrejsekontrol, som man således ville lade Tyrkiet udføre på vegne af og i nært samarbejde med myndigheder fra EU-staterne.

I sin yderste konsekvens bidrager et sådant scenario til at ophæve betydningen af de beskyttelses- og menneskeretsforpligtelser, som officielt udgør en væsentlig del af grundlaget for EU’s politik på dette område. I modsætning til tidligere EF- og EU-dokumenter er der end ikke gjort noget forsøg på at fastholde disse forpligtelser på det retoriske plan. Det udkast til strategi for migrations- og asylpolitikken, som det østrigske formandskab fremlagde ved sin tiltræden i juli 1998, er i sin essens næppe mere beskyttelsesorienteret, og det rummer elementer som tværtimod kan bidrage til forstærket restriktionisme. En trøst er det dog selvsagt, at udkastet har fået ret kølig modtagelse og derfor indtil videre ikke ser ud til at have nogen central rolle i strategiovervejelserne.

Bortset fra de principielt forankrede indvendinger imod kontrolstrategiens fortrængning af beskyttelseshensyn er der al grund til at være opmærksom på, at en sådan strategi har sine indbyggede begrænsninger. Samtidig med de krav om yderligere og strammere immigrationskontrol, der stadig fremføres fra visse EU-regeringers side, synes der at være en stigende erkendelse af dennes begrænsninger. Blandt disse er først og fremmest det faktum, at kontrolstrategien ved at omdefinere asylsøgere til "illegale indvandrere" uden samtidig at anvise alternative kanaler til beskyttelse i realiteten driver genuine flygtninge i armene på dokumentfalsknere og menneskesmuglere. Derved bidrager man paradoksalt nok til at danne markedet for de kriminelle aktiviteter, som man samtidig erklærer at ville bekæmpe. Det er langtfra givet, at denne kamp kan vindes alene med politimæssige og strafferetlige foranstaltninger; erfaringerne med andre former for organiseret virksomhed, der tilsigter at undvige forbud mod grænseoverskridende transport (f.eks. narkotika og våben), peger i hvert fald ikke på nogen sikkerhed for succes.

I det omfang, asylsøgere faktisk slipper ind på EU-landenes territorier ad irregulære kanaler udenom de opstillede kontrolmekanismer, risikerer man for det andet at de af forklarlige grunde ikke melder sig som asylsøgere, men i stedet etablerer en tilværelse som egentligt illegale immigranter gennem fortsat irregulært ophold og arbejde. Det er i sig selv næppe ønskeligt; hertil kommer, at dette i kombination med afhængighed af de organiserede transportører kan drive sådanne illegale immigranter ud i kriminel aktivitet. Hvadenten dét er tilfældet eller ej, bidrager kontrolstrategien under alle omstændigheder til at opbygge reelle eller imaginære fjendebilleder af flygtninge og asylsøgere som kriminelt belastede og dermed personer til fare for samfundets stabilitet og sikkerhed. Der er således mange og stærke grunde til at fortsætte de overvejelser, der allerede er påbegyndt i mere tænksomme regeringskredse, med henblik på at finde alternative veje til beskyttelse og dermed til begrænsning af efterspørgslen på de irregulære kanaler til at opnå denne.

5. Masseflugt: midlertidig beskyttelse og byrdefordeling

På baggrund af den ovenfor beskrevne udvikling må det hilses velkomment, at der gennem de senere år er taget forskelligartede initiativer til at udforme nye beskyttelsesordninger, som muligvis kan imødekomme nogle af de statslige behov for fleksibilitet. Dermed kan de formentlig bidrage til at gøre beskyttelsesansvaret mere overkommeligt for EU-staterne; det kan på sigt give håb om, at disse stater vil føle sig mindre fristet til at benytte eksternaliserings- og kriminaliseringsmekanismer til at undgå dette ansvar.

Der kan iagttages to tendenser i opbygningen af en slags asylpolitisk beredskab, som især kan vise sig nyttigt, hvis der igen opstår en masseflugtsituation i EU’s nabolag. Den ene er en mere systematisk satsning på midlertidig beskyttelse af fordrevne personer, uden at værtslandet nødvendigvis straks skal tage stilling til, om disse falder indenfor FN’s Flygtningekonvention. Desuden er der, omend yderst svage, tilløb til etablering af en form for systematiseret udligning mellem EU-landene indbyrdes, hvad angår byrder og forpligtelser med hensyn til at yde beskyttelse under en sådan midlertidig ordning.

Et forslag til fælles aktion på dette område blev fremlagt af EU-Kommissionen i marts 1997; hovedanliggendet i dette forslag var midlertidig beskyttelse, mens byrdefordeling blot var omtalt i ret uforpligtende vendinger i en enkelt bestemmelse som led i det foreslåede EU-instrument. Den efterfølgende debat i Parlamentet og blandt medlemsstaterne har vist et ganske udbredt ønske om en forstærket byrdefordelingsmekanisme; det har endog stillet sig sandsynligt, at medtagelse af en sådan ville være en forudsætning for at opnå den fornødne enstemmighed om vedtagelsen af de harmoniserede retningslinier for selve beskyttelsesordningen. Dette har resulteret i et ændret udspil fra Kommissionen i juli 1998, hvor de to elementer – midlertidig beskyttelse og byrdefordeling, nu betegnet "solidaritet" – er blevet skilt ud i hvert sit EU-instrument. De to fælles aktioner er imidlertid forbundne, både indholdsmæssigt og ved forudsætningen om, at de skal træde i kraft samtidig.

Der genstår endnu en del drøftelser af disse initiativer, og der kan rettes væsentlige indvendinger mod dem på både det praktiske og det mere principielle plan. Den foreslåede fælles aktion vedrørende midlertidig beskyttelse lader således noget tilbage at ønske, bl.a. med hensyn til sikkerhed i opholdsgrundlaget og afklaring af forholdet til Flygtningekonventionen. Forslaget vedrørende "solidaritet" i byrdefordelingen er desuden overordentlig vagt formuleret; i delvis modstrid med udspillets egne principper vil det i realiteten overlade de mest ømtålelige beslutninger til den dag, hvor en flygtningekrise er opstået, og der derfor netop kunne være behov for at have operationelle og forpligtende kriterier på plads allerede. Alt i alt må Kommissionens udspil betragtes som et skridt i den rigtige retning, og medlemsstater som Danmark har nu en udfordring i at søge dem ændret og præciseret på nogle af de afgørende punkter, før de måtte blive vedtaget.

Specielt hvad angår byrdefordelingsspørgsmålet er der grund til at fremhæve det initiativ, som Danmark har taget inden for rammerne af Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia (IGC, også kaldet "de uformelle konsultationer"). I et omfattende og ambitiøst anlagt studie, der blev offentliggjort i foråret 1998, har man her gennemgået en række aspekter af byrdefordelingsbegrebet og fremlagt modeller for, hvordan der kan udvikles løsninger. I tilknytning hertil har man desuden opnået en vis afklaring af, hvorfor spørgsmål om byrdefordeling er væsentlige også i en europæisk sammenhæng. Umiddelbart kan det forekomme som upassende klynkeri, at en række af verdens rigeste lande beklager sig over den i global målestok beskedne byrde, de er udsat for hvad angår beskyttelse af flygtninge; henvisninger til behov for mere ligelig fordeling af byrden kan vel endog ligne en dårlig undskyldning for ikke at ville tage sin del af ansvaret.

Det er imidlertid en central pointe i sammenhængen, at etablering af et fællesstatsligt beredskab, hvor der findes operationelle kriterier for fordelingen af byrder og ansvar, kan være et vigtigt led i bestræbelserne på at vende de negative stemninger overfor flygtningeproblemet, som dels har dannet grundlag for, dels er blevet forstærket af den restriktive politik, der er blevet ført af EU-staterne gennem en årrække. Som det blev fremhævet af en indleder på det seminar i juni 1998, hvor IGC-studiet om byrdefordeling blev præsenteret, er beskyttelseskapacitet ("absorption capacity") et relativt og yderst komplekst begreb. Et vigtigt element heri er, hvorvidt befolkningen og dens repræsentanter har en oplevelse af kontrol over situationen; hvis der er en udbredt fornemmelse af kontrol, kan beskyttelseskapaciteten øges. Her kan byrdefordelingsmekanismer være et kardinalpunkt, og kapaciteten vil højst sandsynligt blive større i og med at befolkning og regering føler, at modtagelsen af en gruppe flygtninge er en del af en overordnet regional løsning på et opstået flygtningeproblem.

Billede
Fuldmægtigkontor i Indenrigsministerietis Udlændingeafdeling (Henrik Petit fot.)

Tilsvarende betragtninger kan gøres gældende i forhold til det forstærkede fokus på midlertidig beskyttelse. Et af elementerne i politiske og folkelige modforestillinger imod asylsøgere og flygtninge kan bero på, at tildeling af asyl opfattes som en "bagdør" til permanent immigration. Som tidligere påpeget er dette ikke indbygget i Flygtningekonventionen som sådan; denne tilsigter netop kun at give flygtningestatus og dertil hørende beskyttelse, så længe der er behov herfor. I det omfang, EU-staterne er optaget af at hindre eller begrænse indvandring af arbejdskraft fra tredjelande, er der derfor også en vis logik i at betone det midlertidige element i flygtningebeskyttelsen. Netop i forbindelse med masseflugtsituationer har dette særlig betydning, fordi modtagelseskapaciteten her bliver sat på en særlig prøve, og fordi man her samtidig kan have behov for at aflaste det almindelige asylsystem; dette lader sig lettest gøre gennem suspension af individuelle asylsager under en kollektivt baseret midlertidig beskyttelsesordning.

6. Kommunitarisering af EU’s asylpolitik

Med Amsterdam-traktatens ikrafttræden gennemføres det såkaldte søjlespring på asyl- og indvandringspolitikkens område, idet samarbejdet herefter skal foregå indenfor rammerne af det nye afsnit IV i selve EF-traktaten. Omend der i en overgangsperiode på fem år fortsat skal træffes beslutninger med enstemmighed – ligesom det siden 1993 har været tilfældet for det mellemstatslige samarbejde i Unionens såkaldt tredje søjle – vil der umiddelbart blive tale om ændring af harmoniseringens retlige karakter, idet beslutninger herefter vil antage form af EF-retsakter. Det indebærer dels, at de i vidt omfang bliver umiddelbart anvendelige i medlemsstaternes nationale retsorden, dels at der vil kunne ske forelæggelse for EF-Domstolen af præjudicielle spørgsmål vedrørende traktatfortolkning samt gyldighed og fortolkning af retsakter. Forelæggelsesadgangen bliver dog ikke så omfattende som efter den almindelige ordning i henhold til EF-traktatens nuværende artikel 177, hvilket er at beklage ud fra såvel individuelle retssikkerhedshensyn som harmoniserings- og styringsbetragtninger.

Nyordningen af det asylpolitiske samarbejde vil blive en interessant udfordring, ikke mindst fordi Danmark i konsekvens af Edinburgh-forbeholdet fra 1992 forbliver udenfor dette overstatslige samarbejde i Unionens første søjle. Hensigtmæssigheden heraf blev som bekendt diskuteret indgående under Regeringskonferencen og op til folkeafstemningen i maj 1998 om Amsterdam-traktaten; der kunne her spores markante holdningsskift hos centrale politiske aktører, specielt hvad angår Danmarks forbehold vedrørende asylsamarbejdet.

Interessant nok har debatten for og imod dansk deltagelse i søjlespringet – dvs. opgivelse af dette forbehold – i høj grad været præget af personer og organisationer, som ofte har stillet sig skeptisk overfor indholdet af det hidtidige asylsamarbejde i EU’s tredje søjle under Maastricht-traktaten. Det kunne med en sådan grundindstilling virke lidt besynderligt, at man da samtidig ønskede at gøre harmoniseringen retligt bindende ved at flytte den over i første søjle. Modsat har der ofte været henvist til, at det på sigt ville være en fordel at få initiativretten placeret alene hos Kommissionen, ligesom indførelse af flertalsbeslutninger kunne stække enkeltstater, der ellers kunne være tilbøjelige til at insistere på deres suverænitet og dermed blokere nødvendige og beskyttelsesmæssigt fornuftige harmoniseringstiltag.

Uanset hvilken af disse konsekvenser, man vil drage af sin substantielle skepsis overfor EU-samarbejdet på asylområdet, kunne man mene, at den danske særstilling i henhold til protokollen til Amsterdam-traktaten forekommer uhensigtsmæssig, og i hvert fald på længere sigt næppe er realistisk. Betragtningen har kort gengivet været den, at vi ved at stå udenfor det overstatslige samarbejde i første søjle på den ene side vil gå glip af de uomtvistelige fordele ved søjlespringet i form af individuel retssikkerhed og mere effektiv harmonisering; på den anden side vil Danmark i realiteten blive nødsaget til at følge trop og dermed implementere stort set de samme beslutninger, som deltagerne i det overstatslige samarbejde har truffet, blot uden at have formel indflydelse herpå.

Det forudsætter en yderst vanskelig EU-politisk prognose at fremkomme med forudsigelser om, hvor længe det danske forbehold på asylområdet vil blive opretholdt, samt i hvilket omfang og på hvilken måde en eventuel opgivelse af forbeholdet kan tænkes at ske. Den position, som Danmarks protokol til Amsterdam-traktaten har sat landet i på dette område, kan dog vise sig at indebære den fordel, at vi får et mere kvalificeret beslutningsgrundlag med hensyn til søjlespringet end de noget usikre antagelser og vurderinger, der som ovenfor nævnt prægede debatten forud for afstemningen om Amsterdam-traktaten.

7. Afslutning – om grundlæggende retlige og politiske værdikonflikter

Flygtningeretten er meget rammende blevet betegnet som "staternes uønskede barn". Dette reguleringsområde udfolder sig i et konstant brydningsforhold mellem de menneskeretlige værdier og principper, der er bærende for international beskyttelse af flygtninge, og den suverænitetsvogtning og mere eller mindre udbredte fremmedskepsis, som ofte frister enkeltstater til at undvige de universelle forpligtelser. Gennem fælles indsats og harmoniserede standarder skulle en regional samarbejdsorganisation som EU være i stand til at modificere denne værdikonflikt. Det forholdsvis uforpligtende samarbejde, der hidtil har været praktiseret på asylområdet i EU’s tredje søjle, kan næppe siges at have løst opgaven effektivt. Europa står derfor overfor nogle afgørende valg, ikke alene med hensyn til asylsamarbejdets formelle rammer, men tillige – og måske allervigtigst – hvad angår dets retlige og politiske værdigrundlag.

Den aktuelle udvikling i EU-samarbejdet vedrørende asyl- og indvandringsspørgsmål har ikke just svækket de betænkeligheder, man ud fra beskyttelsessynspunkter kan nære i forhold til denne harmonisering. Dersom man ud fra sådanne betragtninger vil foretrække at stå udenfor det overstatslige samarbejde, må man tilsvarende være parat til at frigøre sig af de politiske bindinger, der let opstår også i den mellemstatslige samarbejdsform, som Danmark er og fortsat vil være med i. Er man under alle omstændigheder indstillet på at acceptere beslutningernes substans, er det jo mindre interessant, om vi har været retligt forpligtet til det. På den baggrund vil det være formålstjenligt, at eventuel fornyet diskussion om opgivelse af Edinburgh-forbeholdet vedrørende det asylpolitiske område kommer til at foregå på grundlag af dybere indsigt i, hvorledes danske holdninger og prioriteringer stemmer overens med det intensiverede EU-samarbejde.

Danmark behøver ikke opvise alt for megen selvgodhed i forhold til de restriktive tendenser, der har præget europæisk asylpolitik. Vi var foregangsland med hensyn til afvisning til "sikre tredjelande", som ikke altid har vist sig lige sikre; Danmark var ligeledes blandt pionererne, da vi gennemførte sanktioner mod flyselskaber for transport af visumløse passagerer. Omvendt var vi blandt de sidste, der indførte visumpligt for bosniere under masseforfølgelserne i 1993; det skete under etablering af kompenserende foranstaltninger, og der blev faktisk modtaget et betydeligt antal bosniere til beskyttelse her i landet.

Dette er trods alt et pænt stykke fra tendensen i de seneste asylpolitiske udspil i EU-regi, der som ovenfor omtalt truer med underminering af alment anerkendte principper for beskyttelsen af flygtninge. Uanset hvor omfattende ændringer, der kan ventes under de nye rammer for EU’s asylsamarbejde, og uanset hvordan Danmark vælger at placere sig i forhold til disse rammer, vil der således bestå en væsentlig substantiel udfordring i at fastholde de retlige og moralske værdier, der traditionelt har dannet grundlag for landets internationale virksomhed i menneskerets- og flygtningepolitisk sammenhæng.

Referencer

En række af de her anførte betragtninger er inspireret af drøftelser med Terje Einarsen, Kim U. Kjær og Gregor Noll. Resultater fra dette samarbejde vil kunne findes i et par af de nedenstående skrifter, som indeholder mere indgående analyser af de drøftede problemstillinger; uanset værdifuld inspiration herfra står synspunkterne ovenfor selvsagt alene for min regning.

Rosemary Byrne & Andrew Shacknove: The Safe Country Notion in European Asylum Law, Harvard Human Rights Journal, Vol. 9, 1996, s. 185-228.

Danish Immigration Service & Secretariat of the Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and Australia: Study on the Concept of Burden-Sharing, Genève 1998.

Terje Einarsen, Kim U. Kjær, Janina W. Dacyl & Jens Vedsted-Hansen: Midlertidigt asyl i Norden (Slutrapport fra Retsstudiet under Nordiske Komparative Studier om modtagelse af flygtninge i et repatrieringsperspektiv, under udg. 1998).

James C. Hathaway & R. Alexander Neve: Making International Refugee Law Relevant Again: A Proposal for Collectivized and Solution-Oriented Protection, Harvard Human Rights Journal, Vol. 10, 1997, s. 115-211.

James C. Hathaway: Temporary Protection: Challenge or Solution?, i seminarrapport fra Nordiske Komparative Studier om modtagelse af flygtninge i et repatrieringsperspektiv, København 1997.

Morten Kjærum: Burden-Sharing from a Human Rights Perspective, indlæg på Udlændingestyrelsens seminar om International Solidarity and Burden-Sharing in Refugee Protection, København 16. juni 1998.

Gregor Noll & Jens Vedsted-Hansen: Non-Communitarians. Refugees and Asylum Policies, i Philip Alston (red.): An EU Human Rights Agenda for the Year 2000 (under udg. 1998-99).

Jens Vedsted-Hansen: Legal or political constraints over the inclusion of refugees, i Philip Muus (red.): Exclusion and inclusion of refugees in contemporary Europe. Comparative Studies in Migration and Ethnic Relation 3, ERCOMER, Utrecht 1997, s. 30-39"

2 billeder
Fra Udlændingestyrelsens publikumsekspeditionslokaler i styrelsens domicil i Ryesgade i København (Henrik Petit fot.).

3 billeder
Fra folketingsvalget i marts 1998. Valgresultaterne indtelefoneres på valgaftenen fra valgkredsbestyrelserne ude i landet til Indenrigsministeriet på et hemmeligt telefonnummer, der er oprettet til lejligheden, således at uvedkommende ikke kan blokere linjerne. I "salen" er opstillet telefonborde, hvor medarbejderne i hold på 3 modtager og noterer resultaterne. Øverst ser valgkonsulent Anne Birte Pade (med ryggen til) og departementschef Preisler på stemmetallene. I midten følges arbejdets gang, nederst er fuldmægtig Niels Morving, økonomisk afdeling, i gang med beregninger (Indenrigsmin.fot.).